民間糾紛變化對人民調解制度的挑戰

董小紅

（華中師范大學政法學院，湖北武漢430079）

民間糾紛變化對人民調解制度的挑戰

董小紅

（華中師范大學政法學院，湖北武漢430079）

我國的人民調解制度歷史悠久，在中國法制建設中有著其獨特的功能和地位，對糾紛解決以至于社會治理影響深遠，然而自20世紀90年代以來，人民調解的作用出現了明顯下降。目前在理論界和實務界都沒有對人民調解的對象——民間糾紛作出明確界定，因此對民間糾紛的研究，不僅有利于人民調解法的順利實施，而且有助于防止人民調解委員會和司法機構相互推諉案件，對保護公民權利具有重大意義。

民間糾紛；人民調解制度；范圍；變化趨勢

一、民間糾紛的概念和范圍

1.民間糾紛的概念。

“民間”是與“官方”或“政府”相對的一個概念，是指客觀上不需要或者主觀上排斥政府權力介入的領域。“糾紛”意為“爭執的事情”。民間糾紛是指公民之間有關人身、財產權益和其他日常生活中發生的糾紛。隨著民間糾紛在理論上和實踐方面的發展，筆者將民間糾紛定義為客觀上不需要或者主觀上排斥政府權力介入的公民與公民之間、公民與法人之間、法人與法人之間、公民或法人與其他社會組織之間以及社會組織相互之間的有關人身、財產權益和其他日常生活中發生的糾紛。

2.民間糾紛的范圍。

根據司法部1990年的《民間糾紛處理辦法》第三條的規定，基層人民政府處理民間糾紛的范圍，為《人民調解委員會組織條例》規定的民間糾紛，即公民之間有關人身、財產權益和其他日常生活中發生的糾紛。在相當長的時期內，人民調解的受案范圍只局限在公民婚姻家庭方面的家事糾紛。隨著社會轉型以及社會經濟結構的變化、利益格局的調整，矛盾糾紛的主體由公民與公民之間擴展到了包括公民與法人和其他社會組織以及單位之間；矛盾糾紛的內容也由婚姻、家庭、鄰里、繼承、贍養等簡單糾紛發展為經濟糾紛、下崗待崗職工與企業的糾紛、勞資關系糾紛、物業管理糾紛以及拆遷糾紛等等。2002年11月1日起施行的《人民調解工作若干規定》第20條，將人民調解的受案范圍限定為公民之間以及公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。這一規定順應社會情勢的變化，無疑擴大了人民調解的受案范圍，但是在實踐的發展中，又再次突破了這一擴大化的規定，在司法實踐中人民調解已經參與到法人、社會組織之間糾紛的化解，有些地方人民調解已經參與到輕微刑事案件的化解并取得了積極效果。因此我們認為民間糾紛包括民事糾紛、輕微的刑事糾紛、刑事自訴案件及刑事附帶民事糾紛。關于民間糾紛的具體范圍，筆者將它分為以下兩類：

（1）從糾紛主體范圍來看，包括發生在公民與公民之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛，即夫妻、家庭成員、鄰里、同事、居民、村以及個體工商戶、承包經營戶、個人合伙之間的糾紛；還包括公民與法人之間、法人與法人之間、公民或法人與其他社會組織之間以及社會組織相互之間的糾紛。

首先，公民與公民之間、公民與法人之間、法人與法人之間、公民或法人與其他社會組織以及社會組織相互之間的糾紛，屬于法律上的平等民事主體之間的糾紛。這類糾紛表現在兩個方面：一是傳統意義的民間矛盾糾紛，諸如鄰里、同事、居民以及個體工商戶、承包經營戶、個人合伙之間的因日常生活中蠅頭小利或各種小事而起的糾紛等，其數量最大。這類糾紛屬于傳統民間糾紛，一般都能夠通過調解得到化解和消除。二是現代意義的民間矛盾糾紛，即帶有較強經濟色彩、經濟利益訴求明顯的各類經濟糾紛，包括婚姻家庭糾紛，經濟合同糾紛、人身類侵權糾紛等。它們中既有純粹個人性質的矛盾糾紛，也有集體內部或者法人之間的矛盾糾紛。這類糾紛近年來呈現出迅猛增長的勢頭，在人民內部矛盾中占的比重越來越大，但基本上屬于通常所說的簡單的民事案件，一般都是想借助法律程序即法院的審理得到一個讓世人心服口服的“說法”，其實一部分也可以經過人民調解予以解決。這一類糾紛數量眾多，是人民調解的主要爭取對象。

其次，公民、法人或社會組織與政府之間的糾紛，糾紛雙方在法律上具有不對等的地位，主要因為隨著當代行政權力的日益膨脹，政府一般處在強勢的地位。我們這里所說的“政府”，只局限于政府行政機關與公檢法司法部門及其工作人員。這一類矛盾中又可以分為兩種：一是由于政府方面的法律法規、政策、決策、做法、作風存在著缺陷與不足，導致公民個人或社會組織認為自身的權益受到損失或侵害，從而引起了公民個人或社會組織同政府之間的矛盾，即直接由政府自身的原因而引起的矛盾；二是在政府參與現代意義民間糾紛解決的過程中，有顯失公平的現象，使得原來矛盾糾紛的一方、雙方或多方當事人對政府處理的結果很不滿意，感到受了冤屈而無法接受，并且認為是政府造成的，向政府上訪上訴，從而把矛盾糾紛轉向政府，使糾紛的性質發生了演變，變成了公民個人或社會組織同政府之間的矛盾。這類糾紛的主要特點是主體眾多，成因具有綜合性，涉及的利益關系錯綜復雜，因而往往不易化解，久拖難決，對社會的影響比較大，個別的甚至會演變、激化為群體性事件，造成巨大的社會影響，[2]2009年湖北石首的6·17事件就是典型的代表。

（2）從糾紛種類看，主要是指公民之間有關人身財產權益和其他日常生活中發生糾紛，如家庭成員、鄰里、同事、居民、村民等社會成員之間因合法權益受到侵犯或者發生爭議而引起的糾紛。比如四川省司法廳在2000年5月23日頒行的《民間糾紛處理辦法》實施細則的第二章“處理民間糾紛的范圍”的第五條規定，基層人民政府處理民間糾紛的范圍是公民之間有關人身、財產權益和其他日常生活中發生的糾紛：家庭糾紛（婚姻糾紛除外）；贍養、撫養、扶養糾紛；繼承糾紛；鄰里糾紛；債務糾紛；房屋、宅基地糾紛；損壞賠償糾紛；生產經營性糾紛；其他民間糾紛。第六條規定基層人民政府處理以下民間糾紛：經人民調解委員會調解，當事人未達成協議或者達成協議一方當事人反悔，重新協議不成的糾紛；不符合起訴條件，人民法院不予受理的糾紛；符合起訴條件，當事人不愿到人民法院起訴的糾紛。同時明確規定基層人民政府不處理下列民間糾紛：婚姻糾紛；一方當事人已向人民法院提起訴訟的糾紛；基層人民政府已經處理過，當事人未提出新的事實和理由，而再次提出申請的糾紛；法律、法規、規章和政策明確規定由指定部門處理的糾紛；雖由民間糾紛引起，但已明顯轉化為治安、刑事案件的糾紛。由此可見，根據各地的《民間糾紛處理辦法》，具體糾紛的類型有很大的差異。

其他國家可能為了避免像我國各地關于民間糾紛類型規定不一的狀況，有的對調解范圍進行了列舉式的規定，比如美國的社區調解和日本的《民間調解法》都對調解范圍進行了列舉，范圍明確，具有很強的可操作性，值得我們借鑒。但鑒于我國的國情和農村現有的民情，民間糾紛紛繁多樣，尤其是在社會轉型時期，新的糾紛形式不斷出現，法律不可能將其悉數列舉。有鑒于此，我們認為宜借鑒學者的研究成果，采用混和式即概括加列舉來確定民間糾紛的范圍。首先，采用概括的方式從整體上規定人民調解的范圍，認為凡屬私法范疇的糾紛，均可列入調解的業務范圍。其次，可以將民間糾紛中比較常見的糾紛類型進行具體列舉，如婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、承包合同糾紛、生產經營性糾紛等等。采用混合式不僅可以解決單純的概括式規定所存在的過于抽象、不易操作等缺點，還可以克服單一的列舉式規定的繁瑣，從而使人民調解的范圍做到既簡便、全面、富有彈性，又具體詳細、易于操作。當然，對于一些輕微的刑事糾紛、刑事自訴案件以及刑事附帶民事責任的案件，當事人愿意以調解的方式解決，并且不損害第三人利益的，也可納入民間糾紛的范圍。[3]

二、當前民間糾紛的變化趨勢

我們把民間糾紛視為客觀上不需要或者主觀上排斥政府權力介入的爭端，可以通過非政府權力予以解決。但是隨著我國經濟體制改革的深化，在原來民間糾紛的外表下，滲入了大量的經濟利益因素乃至政治因素。例如城鄉發展不平衡、地區發展不平衡、經濟社會發展不平衡的矛盾日趨突出，縮小發展差距和促進經濟社會協調發展的任務十分艱巨；人民群眾的物質文化需要不斷提高并更趨多樣化，社會利益關系更趨復雜，收入差距明顯；受經濟文化發展水平等因素的限制，各種利益群體的一些利益要求難以得到完全滿足，統籌兼顧各方面利益的難度加大；體制創新進入攻堅階段，深化改革，擴大開放，不可避免地會進一步觸及深層次的矛盾和問題；勞動者就業結構和方式不斷變化，人員流動性大大增強，越來越多的社會成員由“單位人”變成“社會人”，社會組織和管理面臨新問題；人民群眾的民主法制意識不斷增強，政治參與的積極性不斷提高，對發展社會主義民主提出了新的要求；各種思想文化相互激蕩，人們受各種思想觀念影響的渠道明顯增多、程度明顯加深；社會上存在的消極腐敗現象以及各類嚴重犯罪活動等也給社會穩定與和諧帶來了嚴重影響；等等。社會糾紛出現了許多新的表現形式，這些矛盾絕大部分屬于人民內部矛盾的民間糾紛，可以通過民主的方式妥善加以解決。但如果我們不正視甚至掩蓋這些矛盾和問題，使它們激化起來，就會發生質的轉變。[4]

現階段，我國社會的民間糾紛大量地表現為人民內部的利益矛盾，物質利益差別是產生人民內部矛盾的根本原因。但“在中國目前的發展階段，城市社會中正在產生著一種新的社會矛盾和社會沖突類型，即由社會價值觀念的差異導致的社會沖突。”[5]（p266）人民內部矛盾產生的根源雖然是紛繁復雜的，但究其主要原因，可以概括為兩類：一是物質利益根源，即為了爭取物質利益而發生的社會矛盾沖突；二是價值根源，即由社會價值觀念的差異導致的社會矛盾沖突。我國目前主要指由于政治地位和社會地位的不平等，并集中體現為物質財富分配不公，導致人們內心產生的不公正感、不滿意感、相對剝奪感等價值因素引發的矛盾。由物質利益根源產生的社會矛盾可稱為物質性矛盾，而由價值根源產生的社會矛盾則可稱為價值性矛盾。雖然物質性矛盾與價值性矛盾產生的根源不同，但二者往往又是交織在一起的。由各種物質利益分配中的不恰當、不協調、不公平產生的人民內部矛盾，既有物質利益根源，又包含著價值因素。物質利益差異、得失或受損引起人們的不公平感、不滿意感。近年來發生的一些大的群體性事件，往往是由于群眾利益訴求長期得不到有效解決，長期聚集在心里的不滿，而采用激烈的對抗方式；而這種不公正感、不滿意感反過來又會成為引發利益矛盾的中間環節或直接原因。這兩種因素產生的矛盾交織在一起，其沖突形式和激烈程度往往大于由單純的物質利益根源產生的人民內部矛盾，使矛盾解決起來更為棘手。為什么我國現階段民間糾紛的數量和矛盾主體都發生了巨大變化？

1.我國改革發展進入了利益調整的新階段。在改革初期，我國實行的是普遍增加效益的改革，只要介入改革過程的人或群體，一般均為獲益者，最為典型的是農村實行的“家庭聯產承包責任制”基本使廣大農民直接獲益。而新階段進行的是利益調整型改革，隨著社會的劇烈轉型，絕大多數社會成員都必然要卷入市場經濟之中。與市場經濟進程相適應，社會整體利益結構進行了重大調整，由于介入者在利益方面得失不一，出現了一方群體利益增進，另一方群體利益受損的局面，過去那種卷入改革過程者皆為贏家的情形已不復存在。

2.社會結構發生了重大變化。改革開放帶來了利益格局的調整，改革越深化，調整的力度就越大。在這個過程中，我國社會利益結構發生了分化與重組，原有的利益格局被打破，新的利益群體和利益階層逐步形成。但是中國的改革仍存在著部門利益化、權金交換、單純追求GDP政績觀的傾向，而且在這三種傾向和趨勢呈擴展的前提下，逐步出現了社會失衡的問題，使各種矛盾呈加劇之勢。主要表現在以下幾方面：首先，國企改制引發矛盾。一是企業破產轉制中的弄虛作假、隱匿資產，造成國有資產流失；改制方案不公開，經濟補償太低引發工人不滿；企業破產后，工人的社會保障等問題逐漸暴露出來。二是國企的并購重組必然涉及利益調整、勞動合同管理和勞動爭議等矛盾。其次，農村土地出現糾紛。隨著農村土地取消稅收等政策調整，亂占耕地、承包合同糾紛等問題突出。近年來在土地確權中存在的問題，一是外遷戶在土地確權中要求參與土地分配，二是村民要求收回村委會出租出賣的土地進行重新分配等。最后，大量的特困群體存在。這個群體按照保守的估計在2.2億人以上：農村有1.5億，城市有3000萬以上，農民工當中有4000萬以上。他們生活難以維持，無錢看病，無錢供子女上學。因經濟上的弱勢地位承受著巨大的心理壓力，其群體意識逐漸強化，言行日趨激烈，是社會穩定鏈條環節上比較容易發生事故的危險地帶。[6]

有學者根據改革以來人們利益獲得和利益受損的狀況，將中國目前的利益格局分為四種社會利益階層，即特殊獲益者階層、普通獲益者階層、利益獲得相對較低者階層和社會底層階層。[7]（p220-221）這些利益階層有的受益多，有的受益較少甚至利益相對受損。調查顯示，利益格局變動本身尚不足以導致沖突行為的發生，由利益變動導致的不公正感和生活滿意度下降才是導致沖突行為的直接根源。[7]（p267）由于種種原因，一些受損的利益群體不能得到合理補償，或補償未能滿足心理預期，人們眼看著自己與其他階層之間的利益差別，感受著日益增大的貧富差異帶來的失落，人們內心中的不公正感和不平衡感油然而生，這樣就會導致大量民間糾紛的產生。人民內部矛盾實際上是不同利益群體之間的矛盾，由于他們的政治地位、社會地位不同，必然引起社會價值觀念包括對現行制度和政策價值評價的差異。對社會不公的價值評價便易成為引發人民內部矛盾的價值根源。人民內部矛盾的新形式隨著利益調整的改革，經濟發展和社會發展之間不平衡程度加大，強勢群體和弱勢群體的社會結構正在快速形成。表現為：社會主要群體工人和農民中大量成員的基本生存陷入困境，呈現出一種明顯的弱勢化趨勢，涉及人數多、潛在能量大、引發其他社會問題的連帶性強。如今這種趨勢有加速加重的跡象。[8]

3.社會分配方式的變革導致了貧富差距的擴大。我國已從一個平均主義盛行的國家轉變為超過了國際上中等不平等程度的國家。“社會主義公有制條件下存在的社會不公正的主要根源，依然是政治地位和社會地位不平等，并集中體現為物質財富分配的不公正。”[9]改革開放前，我國實行的平均主義的分配方式掩蓋了對貢獻大的人的分配不公；改革開放以來，物質財富分配不公的現象則凸顯了，導致了地區差距、城鄉差距、居民收入差距日益擴大的趨勢，出現了困難群體。其中人們感受最直接、反映最強烈的是收入分配的不公正。如果不能從根本上解決社會發展不平衡和體制上的分配不公現象，廣大人民群眾的心理就不可能平衡，就會對現行的政策失去心理認同，利益失衡導致心理失衡，由此產生的不公正感就可能成為引發人民內部矛盾的導火線。

三、民間糾紛變化的深層次根源

民間糾紛變化的原因是非常復雜的，但深層次根源具體說來主要有以下幾個方面：

1.我國在具體制度安排、政策設計及執行中的某些環節沒有充分體現社會公正的價值理念和原則。從總體上說，我國的制度安排和政策設計有它歷史的合理性，隨著改革開放的推進，某些制度和政策設計愈來愈顯示出它的不合理、不公正。如城鄉二元結構、國家福利制度的設計等，是不同地區貧富差距、城鄉居民人均收入差距以及不同行業收入差距擴大的原因之一。這些制度本質上是社會成員政治地位和社會地位不平等的表現。[10]

2.改革成果的分享與改革代價的分擔不合理及各種腐敗現象的存在，容易導致人們產生不公正感、被剝奪感等。改革成果的分享與改革代價的分擔不合理的存在是物質財富分配不公在改革中的集中體現。在改革的過程中，盡管大多數人都會受益，但總有一部分人受損較多。2011年兩會熱點之一的“養老金雙軌制”，其不公平之處主要在于從退休前的個人繳費來看，企業人員要繳納養老保險，公務員則不用繳費，由財政全額撥款；從退休后的養老金金額來看，企業人員退休金只有退休前工資的30%左右，公務員則能達到90%左右，如果退休前工資相當，那么退休后企業人員退休金只有公務員的1/3左右。雖然近年來國家一直在通過政策調整改變這種“不合理”，比如，自2005年起國家連續7次提高企業退休人員基本養老金，但是，“七連漲”遠遠沒有彌合“雙軌”懸殊。[11]在現有的受損群體中，大部分是由于社會原因造成的，如下崗、失業等。其中有很多人是在原體制中作出較大貢獻的人，特別是一些國有企業的下崗失業工人，他們的社會地位相對下降了，極易產生不公正感和被剝奪感。社會學理論指出，利益被相對剝奪的群體可能對剝奪他們的群體懷有敵視和仇恨心理。當弱勢群體將自己的不如意境遇歸結為獲利群體的剝奪時，社會中就潛伏著矛盾沖突的危險。

3.缺乏社會組織這一協調矛盾的緩沖器，容易使民眾產生對政府的不滿和不信任。長期以來，由于缺乏社會組織這個協調矛盾的緩沖器，民眾的愿望和要求不能得到順暢表達，極易產生對政府的不滿情緒和不信任，便通過激烈的行為來表達自己的利益訴求。這往往使不同社會階層和群體的矛盾很快轉變成黨和政府同民眾之間的矛盾；同時，民眾在強大的政權面前，要么個人的權利得不到維護，要么個人維權的代價高昂。比如江西宜春的“強拆事件”，由于沒有能夠真正代表其自身利益的組織或渠道來表達自身的利益，因而采取了過激行為來抗衡當地政府的“強拆”行為。這種現象在農村更為普遍。“目前中國農村居民與當地政府之間的矛盾特別大。一個主要的原因是，農村居民目前還沒有形成能夠真正代表其自身利益的組織或渠道來表達自身的利益，并疏導沖突。在不存在社會利益組織的地方，團體的愿望和要求也就不能得到表達，其結果是矛盾和沖突以其他的形式——突發的不滿、犯罪或者破壞性行為表現出來。為了緩和社會矛盾，有必要允許利益協會存在。”[12]

4.對社會主義初級階段公平正義認識的偏差，容易將不公平的心理感受“放大”。公平正義是社會主義社會追求的價值目標。但公平正義是歷史的，受生產力的發展水平和具體的制度安排制約，如果人們沒有認識到這一點，往往會對公平正義產生不切合實際的期望。公平正義又是相對的，絕對的公正是不存在的，公平正義并不否認差別，更不是搞絕對平均主義，受傳統文化的影響，國人歷來有追求平均主義的傾向。公平正義包括社會公平正義狀況和公平正義感。社會公平正義狀況是通過大多數人的公平正義感體現出來的。2010年9月16日，國家主席胡錦濤在第五屆亞太經合組織人力資源部長級會議上提出：我們應該堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙。[13]要堅持以人為本，著力保障和改善民生，建立覆蓋全民的社會保障體系，注重解決教育、勞動就業、醫療衛生、養老、住房等民生問題。仍以“養老金雙軌制”為例，它實質涉及分配公平問題。一些國內學者曾提出，我國可借鑒國際慣例，把養老金分成“基礎養老金”和“職業年金”兩部分——“基礎養老金”統一由政府籌資，全民一致，體現社會保障均等化、公平化；“職業年金”則由個人繳費，體現職業差別。這樣，即便有部分人退休后多獲一份“職業年金”收益，也相當于個人投資所得，應不至于招致“雙軌制”下的激烈反對。像目前這樣，大家都只有一份“基礎養老金”，而且有的是政府撥款，有的是自己繳納，差別懸殊，拿得少乃至從未從政府手里拿錢的人自然心里不平衡。[11]盡管公平是社會保障的本質和核心，“公平原則”也一直貫穿著社會保障思想發展和制度建設的始終，但鑒于“養老金雙軌制”的形成過程就是改革成果這塊“蛋糕”沒有公平地讓公民平等地分享。公正感是對社會公平正義狀況的價值判斷，屬于心理層面的價值觀念。由于不公正感是人們的一種主觀感受，這種感受有的可能符合社會公平正義狀況，也有的可能與社會公平正義狀況有一定的差距，也就是說，社會公正感與社會公正的狀況并不一定完全吻合。有時人們往往將不公平的心理感受“放大”，從而引發人民內部矛盾。

5.從局部改革推向全方位改革的需要。2005年的改革已經開始從經濟領域擴展到更深、更廣闊的方面，觸及中國經濟社會運行中一系列核心領域和深層次問題。政府改革、壟斷行業改革、匯率形成機制改革等開始突破，就業、社會保障、教育、醫療等事關百姓切身利益的改革也被擺到突出位置，無不彰顯中國改革正從外圍改革向核心改革、從淺層化改革向深層次改革推進。如果中國社會層面的改革長期滯后，致使社會結構同經濟結構之間不協調，就會帶來大量的社會問題，極易引發群體性事件，給社會穩定帶來巨大的隱患。如戶籍制度改革的滯后，使得城鄉二元經濟結構問題難以從根本上得以解決，進城務工農民的權益得不到切實保障，農村子女上學難等等。所以改革必須著眼于“制度創新”，以前的改革是以“破”為主，深層次改革應以“立”為主，以全面制度體制建設的方式推進，也就是使社會主義市場經濟體制日趨完善化、法治化、穩定化。

民間糾紛根源的復雜性，給糾紛的解決帶來了很大的難度。除了這些救濟手段之外，我們還期待著改革能夠帶來更符合公平正義的政治經濟體制，其核心是要建立和完善社會利益協調機制，從體制上保證發展成果由全體人民共享，減少或逐步消除利益紛爭。要建立共享與保障機制，特別是對在社會改革中經濟社會地位下降明顯的困難群體的保障，要保障他們的基本生活，維護他們的基本權益，尊重他們的人格尊嚴；建立規范的對話協商機制，引導各個利益群體以理性、合法的形式表達利益訴求，妥善處理各種社會利益關系；藉此充分有效地發揮人民調解的作用，減輕法院的訴訟壓力。民間糾紛越來越少，法院案件越來越少，這些都是我國社會越來越和諧的表征。

[1]委員建議進一步明確人民調解的范圍[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2010-06/28/content_1579778.htm，2010-06-28.

[2]游云福，林輝，吳仲柱.論新時期人民內部矛盾的基本分類與基本特征[J].福建工程學院學報，2005，（2）.

[3]劉士國,高燕竹，董玉鵬，沈思言，吳博.農村人民調解制度的現狀與完善——山東省鄒城市村鎮人民調解制度調查報告[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=17038，2004-07-14.

[4]周新城.不斷提高處理人民內部矛盾的本領[J].求是，2005，（15）.

[5]李培林.社會沖突與階級意識—當代中國社會矛盾問題研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

[6]李啟英.堅持以人為本，正確處理新形勢下的人民內部矛盾[EB/OL].http://theory.people.com.cn/GB/41038/4421757.html,2006-05-31.

[7]張宏發.中國社會年報—風雨兼程[M].蘭州：蘭州大學出版社，2004.

[8]鄧翠華.從公平正義的新視角探尋化解人民內部矛盾的途徑[J].武夷學院學報，2008，（6）.

[9]鄭廣永.公有制條件下的社會不公正問題[J].中國人民大學學報，2008，（4）.

[10]王俊秀.2006中國社會心態調查報告[J].民主與科學，2007，（2）.

[11]薛世君.養老金并軌須先夯實基礎[N].廣州日報，2011-03-03.

[12]吳志成.中國公民社會:現在與未來[J].馬克思主義與現實，2006，（3）.

[13]胡錦濤.在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上的致辭[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/16/c_13514830.htm，2010-09-16.

C91；D915.1

A

1003-8477（2011）06-0042-05

董小紅（1971—），女，華中師范大學政法學院講師，博士研究生。

責任編輯 張曉予

隨著我國改革發展進入深化階段，人民內部矛盾出現了多種多樣的形態。在構建社會主義和諧社會中，如何正確處理人民內部矛盾是當前國家政治生活的主題，也是維護社會穩定的重要基礎。在充分利用多元化的糾紛解決機制化解矛盾方面，人民調解制度作為主要的機制，一直在維護社會穩定方面起著“第一道防線”的作用。只有在法律對人民調解對象——民間糾紛作出明確規范的前提下，才能更好地發揮人民調解的解紛功能。

近年來，民間糾紛數量持續增長，居高不下，并且利益性凸顯，群體性矛盾增多，糾紛的主體發生變化，處理難度增大。除了公民與公民之間的糾紛外，公民與單位或其他社會組織之間、企業與企業之間、公民與政府及其他社會管理部門之間等糾紛增多。民間糾紛盡管屬于我國人民內部矛盾的范疇，但是它也從一個側面表現了人民內部矛盾的變化起伏。何謂“民間糾紛”？民間糾紛的范圍到底如何？怎樣界定這個概念？這些問題無論在理論界還是實務界都沒有明確統一的答案。2010年6月25日十一屆全國人大常委會在審議人民調解法草案的過程中，部分常委會委員就此提出了他們的看法。其一，人民調解法應該明確界定民間糾紛的定義。有的委員認為法律草案中規定了人民調解委員會主要是解決民間糾紛的。唐天標委員提出他的疑問，民間糾紛的“民”具體包括哪些權利主體？是指所有的社會上的人，還是指公民？一般認為從法律上應該指公民。這與“民間”不一樣，法律上的“民”主要是指公民，指有權利和有義務的人，包括不包括法人？其二，人民調解法應該明確規定民間糾紛的范圍和程序。人民調解法草案說明認為，“人民調解的范圍，逐漸從傳統的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務、輕微侵權等常見、多發的矛盾糾紛，向土地承包、拆遷安置、環境保護、醫患糾紛等社會熱點、難點糾紛擴展”，已經把人民調解的范圍進一步擴大到包括一些公共事務。因此，他們建議本法應明確人民調解的定義和適用范圍。由于現實生活中人民調解解決糾紛的范圍已經擴大，這就涉及與其他法律規定糾紛解決范圍的關系如何處理。原來關于人民調解的規定是國務院制定的條例（1989年人民調解委員會組織條例），現在如果提升到法律，可能會與一些國務院的條例、規章、制度形成沖突。同時也應該明確該法的禁區，比如，按照有關的法律和條例，“小煤窯”事故的糾紛是不允許私下進行調解的。還有的委員認為，現在從人民調解法草案結構上看，缺少調解的范圍。憲法和民事訴訟法都規定人民調解是解決民間糾紛的，由于憲法和民事訴訟法都是上位法，不可能就此展開。但是，人民調解法作為一部專門的下位法，如果也只是照抄憲法和民事訴訟法的規定，就顯得很不完善。在實際工作中，民間糾紛很多，程度各不相同，從法律上正確地把握民間糾紛就需要進一步地充實相關規定，區分哪些屬于人民調解法調解的范圍。[1]從委員的建議中我們非常明確感受到民間糾紛的性質和范圍已經成為人民調解法草案討論的一個重點，說明立法層已認識到如果不能解決這個問題，會給基層的實踐工作帶來了諸多不便與混亂。然而2010年8月最終通過的《人民調解法》對民間糾紛仍沒有作具體的規定，由此帶來人民調解范圍不明確，人民調解組織承擔了大量其力所不能及的工作。這不僅使人民調解組織承受巨大的壓力，而且許多本來應該由法律調整的糾紛沒有得到法律的調整，這無疑將會阻礙我國的法治化進程。所以，界定民間糾紛的概念，對明確人民調解的范圍以及人民調解法的實施都具有非常重要的意義。