環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制研究

■李思杰

區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工與區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)分工的細(xì)致程度不斷得到提高，商品的迂回生產(chǎn)水平不斷提升，形成了一條條完整的產(chǎn)業(yè)鏈。當(dāng)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展壯大到一定程度后，就不可避免的要突破地域限制，為產(chǎn)業(yè)鏈的進(jìn)一步發(fā)展提供更廣闊的空間。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，產(chǎn)業(yè)空間布局必須遵照比較優(yōu)勢(shì)原則來(lái)展開(kāi)。要最大限度的發(fā)揮每一種產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展?jié)撃埽捅仨氈?jǐn)慎選取產(chǎn)業(yè)布局的最優(yōu)區(qū)域，使得該區(qū)域的要素稟賦狀況與該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要相符。不僅每個(gè)區(qū)域的要素稟賦狀況各不相同，而且每個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)各種要素的依賴程度也千差萬(wàn)別，這就要求不同的區(qū)域應(yīng)該選擇最適合本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由此形成區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作關(guān)系。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，不僅是社會(huì)化大生產(chǎn)發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，還是社會(huì)化大生產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展的必然選擇。區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，是以比較優(yōu)勢(shì)原則為準(zhǔn)則、以各地區(qū)的要素稟賦狀況為條件、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的一種產(chǎn)業(yè)空間布局高級(jí)形態(tài)。這種產(chǎn)業(yè)空間布局形態(tài)的形成需要滿足比較苛刻的條件。首先，在產(chǎn)業(yè)分工所涉及的區(qū)域范圍內(nèi)，必須有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件 （比如道路、橋梁等交通設(shè)施條件），以保證人流和物流的暢通。如果區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況令人堪憂，則產(chǎn)業(yè)空間布局決策過(guò)程將面臨流通費(fèi)用畸高的障礙，不利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的可持續(xù)發(fā)展。其次，在產(chǎn)業(yè)分工所涉及的區(qū)域范圍內(nèi)，必須有完善的市場(chǎng)制度機(jī)制，以保證商流的順暢。如果區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)制度機(jī)制不健全，市場(chǎng)秩序混亂，交易活動(dòng)缺乏法律保障，則產(chǎn)業(yè)空間布局決策過(guò)程將面臨交易費(fèi)用高企的障礙，不利于產(chǎn)業(yè)分工的進(jìn)一步細(xì)化。因此，要保證區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的持續(xù)健康發(fā)展，就必須要形成相應(yīng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，是指產(chǎn)業(yè)分工所涉及區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)分工的實(shí)際要求，制定相應(yīng)的政策制度，采取相應(yīng)的措施手段，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工按照比較優(yōu)勢(shì)原則的要求來(lái)發(fā)展和演化。制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的最終目的，是為區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的持續(xù)健康發(fā)展提供政策支持和制度保證；制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)原則，是以區(qū)域要素稟賦狀況為基礎(chǔ)的比較優(yōu)勢(shì)原則。合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策以及政府提供的公共服務(wù)，可以最大限度的消除區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工過(guò)程中的負(fù)外部性，并最大限度的利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工過(guò)程中的正外部性，從而矯正因市場(chǎng)失靈現(xiàn)象造成的效率損失，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益的整體提升。不合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，則會(huì)導(dǎo)致政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生，不僅不能矯正市場(chǎng)失靈造成的效率損失，還會(huì)進(jìn)一步扭曲市場(chǎng)價(jià)格體系，造成嚴(yán)重的資源錯(cuò)配問(wèn)題，致使整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益的滑坡。

在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的制定過(guò)程中，各地區(qū)地方政府往往不能以全局性的視角去審視區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工問(wèn)題。各地區(qū)地方政府有時(shí)只能從本地區(qū)的利益出發(fā)，試圖最大限度的實(shí)現(xiàn)本地區(qū)短期經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而忽視了區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工所能帶來(lái)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)利益。這一客觀存在的行為傾向表明：制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策并不是某個(gè)地區(qū)某一級(jí)地方政府的事情，而是整個(gè)區(qū)域全體人民應(yīng)當(dāng)共同關(guān)注的事情；必須建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，才能制定出科學(xué)合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，以促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的持續(xù)健康發(fā)展。

環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性

環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，是繼 “珠三角”經(jīng)濟(jì)圈和 “長(zhǎng)三角”經(jīng)濟(jì)圈之后，我國(guó)又一被寄予厚望的經(jīng)濟(jì)圈。 “珠三角”和 “長(zhǎng)三角”經(jīng)濟(jì)圈的崛起，不僅極大的改變了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，更顯著增強(qiáng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，區(qū)域崛起勢(shì)頭非常良好。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈如何才能像“珠三角”和 “長(zhǎng)三角”經(jīng)濟(jì)圈一樣成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展的新“發(fā)動(dòng)機(jī)”，是值得學(xué)術(shù)界深入研究探討的重大課題。 “珠三角”經(jīng)濟(jì)圈僅涉及廣東一省， “長(zhǎng)三角”經(jīng)濟(jì)圈也不過(guò)涉及兩省一市 （江蘇、浙江和上海）。而即便最狹義的環(huán)渤海區(qū)域定義也涉及了北京、天津兩大直轄市和山東、河北、遼寧三省。因此，建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)加快環(huán)渤海區(qū)域的崛起有著極為重要的意義。環(huán)渤海區(qū)域建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作格局關(guān)系深化發(fā)展的必然選擇。環(huán)渤海區(qū)域所涉及的三省一市，均是我國(guó)重化工業(yè)基礎(chǔ)良好的地區(qū)，重化工業(yè)和裝備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)在各省市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中都占據(jù)了非常重要的地位；在各省市的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃中，重化工業(yè)、裝備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)都占據(jù)一席之地。然而，正是由于這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同性，使得建立環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制已是迫在眉睫。環(huán)渤海地區(qū)三省兩市雖然均瀕臨渤海，海運(yùn)條件十分便利，但三省兩市在自然資源、人力資本和市場(chǎng)發(fā)育等方面存在顯著的差異。根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原則，環(huán)渤海地區(qū)三省兩市應(yīng)當(dāng)建立具有互補(bǔ)性的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益的最大化。而現(xiàn)實(shí)的情況是，環(huán)渤海地區(qū)三省兩市地方政府在制定各自的產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，存在 “一哄而上”的傾向，這不利于環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。為了深化環(huán)渤海區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工，亟需建立環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，以協(xié)調(diào)環(huán)渤海區(qū)域的產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程。

其次，建立環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，是保護(hù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必要舉措。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，環(huán)渤海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏 “重”，這就不可避免的需要排放大量的廢棄物。雖然自然環(huán)境本身就具有一定的自我凈化能力，但是如果短期內(nèi)排放的污染物超過(guò)了自然環(huán)境的凈化能力，那么污染物就會(huì)造成不可逆的實(shí)質(zhì)性損害，就會(huì)對(duì)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)難以彌補(bǔ)的損失。不同于東海和南海，渤海是一個(gè)半封閉型海灣，洋流和潮汐作用相對(duì)較弱，這就意味著渤海地區(qū)的環(huán)境自我凈化能力相對(duì)較弱。而環(huán)渤海地區(qū)各城市工業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的廢棄物不可避免的會(huì)排向渤海，如果環(huán)渤海地區(qū)三省兩市都一擁而上的建設(shè)廢棄物排放量較大的工業(yè)項(xiàng)目，渤海就難以承受如此大量的污染物排放，最終導(dǎo)致整個(gè)海域生態(tài)環(huán)境的惡化。若渤海海域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，將會(huì)嚴(yán)重影響到沿岸居民的生產(chǎn)生活，阻礙環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，環(huán)渤海地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的損害降至最低水平。

環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的主要障礙

在環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制具有十分迫切的必要性，但是環(huán)渤海地區(qū)要建成區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，仍存在一些障礙：

首先，行政管理體制改革滯后是環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的最大障礙。環(huán)渤海地區(qū)共涉及三省兩市，行政區(qū)劃比較復(fù)雜。在現(xiàn)行的行政管理體制下，本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是官員政績(jī)考核的核心指標(biāo)，而有關(guān)區(qū)域合作的指標(biāo)在官員政績(jī)考核體系中所占的權(quán)重卻非常低。這一行政管理體制致使地方政府熱衷于引進(jìn)一些 “短、平、快”的項(xiàng)目，以期提升本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這就導(dǎo)致各地方政府在招商引資方面存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)。地方政府往往按照最大程度加快本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)原則來(lái)設(shè)定產(chǎn)業(yè)政策，而不是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)原則來(lái)制定產(chǎn)業(yè)政策，這就導(dǎo)致了區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的失調(diào)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的停滯。地方政府雖都了解加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是對(duì)整個(gè)地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有利的事情，但是政績(jī)考核的壓力又使得地方政府不愿意以犧牲本地區(qū)短期經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)來(lái)謀求整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期共同利益。

其次，市場(chǎng)發(fā)育程度仍有待提高是環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的重要問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的最終目的，是矯正市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，使區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工格局符合比較優(yōu)勢(shì)原則。然而，比較優(yōu)勢(shì)原則最終要依靠市場(chǎng)來(lái)體現(xiàn)。若一個(gè)地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育程度不高，那么這個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)就難以得到有效的體現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策的制定也就失去了參照物和目標(biāo)系，很難避免出現(xiàn)政策 “走偏”的問(wèn)題。環(huán)渤海地區(qū)三省兩市雖是我國(guó)較早對(duì)外開(kāi)放的地區(qū)，但各地市場(chǎng)發(fā)育程度參差不齊，整體發(fā)育程度仍有待進(jìn)一步提高。在 “珠三角”和 “長(zhǎng)三角”經(jīng)濟(jì)圈，由于市場(chǎng)發(fā)育程度較高，地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工格局非常和諧，經(jīng)濟(jì)圈中的各城市都能根據(jù)自身比較優(yōu)勢(shì)所在，發(fā)展獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)集群。而環(huán)渤海地區(qū)三省兩市卻一直存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的問(wèn)題，究其根源，則是環(huán)渤海地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育程度不高所致。

再次，要素資源自由流動(dòng)格局尚未形成是環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制并不能代替市場(chǎng)機(jī)制去配置各種要素資源。要實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，歸根結(jié)底還是要依靠市場(chǎng)。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制能做到的，只是 “錦上添花”，協(xié)助市場(chǎng)盡快實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的資源配置格局。市場(chǎng)要發(fā)揮其資源配置功能，就必須形成要素資源自由流動(dòng)的格局。若不能形成這樣一種格局，那么市場(chǎng)就難以根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原則來(lái)配置資源，必然導(dǎo)致效率的損失。由于環(huán)渤海地區(qū)涉及三省兩市，行政區(qū)劃的分割較為嚴(yán)重，這為各種要素資源的自由流動(dòng)產(chǎn)生了較大的阻力。地方保護(hù)主義思想慣性的存續(xù)，使得資金、技術(shù)和土地等要素不能在整個(gè)環(huán)渤海區(qū)域范圍內(nèi)完全自由流動(dòng)；而戶籍管理制度的存續(xù)，又導(dǎo)致人口流動(dòng)受到政策限制，人口跨省流動(dòng)存在較大困難。要建立環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，就必須率先打破各種限制，建立要素資源自由流動(dòng)格局。

環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的建議

在環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，是具有深遠(yuǎn)意義的事件，標(biāo)志著環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作跨上了新的臺(tái)階。然而，建立環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制也是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)。筆者認(rèn)為，要盡快建立環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)在以下幾個(gè)方面做出努力：

第一，改革行政管理體制，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制。如前文所述，行政管理體制改革滯后，是建立環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的最大障礙。只有改革行政管理體制，突破行政區(qū)劃的限制，建立環(huán)渤海地區(qū)一體化的產(chǎn)業(yè)政策形成機(jī)制，才能解決目前環(huán)渤海地區(qū)地方產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中各自為政問(wèn)題。要加快環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，改善環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作氛圍，應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前官員政績(jī)考核體系，增加區(qū)域合作在政績(jī)考核體系中的權(quán)重，激勵(lì)地方政府積極參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，進(jìn)而為環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的建立提供良好的行政環(huán)境。

第二，加快完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的步伐。環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，依賴于市場(chǎng)發(fā)育程度的提高。只有當(dāng)市場(chǎng)發(fā)育良好之時(shí)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制才能發(fā)現(xiàn)并按照比較優(yōu)勢(shì)原則來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)環(huán)渤海地區(qū)來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急就是要提高市場(chǎng)發(fā)育程度。目前，京津兩個(gè)直轄市因?yàn)榘l(fā)展基礎(chǔ)良好，市場(chǎng)發(fā)育程度較高；但遼、冀、魯三省市場(chǎng)發(fā)育程度仍有待提高。未來(lái)，在環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分利用京津兩市市場(chǎng)發(fā)育程度較高的優(yōu)勢(shì)，以京津兩市的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)服務(wù)于環(huán)渤海其他地區(qū)。一方面可為京津兩市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供廣闊的腹地，另一方面可帶動(dòng)整個(gè)環(huán)渤海地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育程度的提高。

第三，建立制度支撐體系，保證環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施。應(yīng)當(dāng)由中央政府有關(guān)部門牽頭，由各省市地方政府相關(guān)部門配合，形成執(zhí)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的專門機(jī)構(gòu)部門，負(fù)責(zé)處理環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)工作中的各項(xiàng)日常事務(wù)。只有形成順暢的溝通渠道，才能保證環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

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