關(guān)于學(xué)前教育辦學(xué)多元化的思考

【摘要】我國的學(xué)前教育已經(jīng)初步形成多元化的辦學(xué)體制，但存在對學(xué)前教育性質(zhì)定位不準(zhǔn)，公辦園萎縮；對多元化辦學(xué)的認(rèn)識、管理不到位，民辦園發(fā)展混亂；經(jīng)費(fèi)籌措制度不完善，公辦園、民辦園都面臨發(fā)展困境等問題。為促進(jìn)學(xué)前教育多元化辦學(xué)的健康發(fā)展，政府要確保公辦園的主體地位，加強(qiáng)對民辦園的管理與扶持，保證對學(xué)前教育的財(cái)政投入。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；多元化辦學(xué)；發(fā)展歷程；問題；成因

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-4604(2011)07／08-0032-03

一、我國學(xué)前教育多元化辦學(xué)的發(fā)展歷程與總體概貌

學(xué)前教育多元化辦學(xué)是指舉辦學(xué)前教育的主體多元。這里所指的辦學(xué)主體主要有國家(政府)、企事業(yè)單位、個(gè)人以及多種主體的混合。

我國學(xué)前教育多元化辦學(xué)走過了一個(gè)十分曲折的發(fā)展歷程。從新中國成立到20世紀(jì)80年代，我國學(xué)前教育總體上以國家包辦為主。1958年至1961年大躍進(jìn)時(shí)期，農(nóng)村的公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)均辦起了幼兒園或托兒所。1963年至1965年，國家開始實(shí)施學(xué)前教育多元化辦學(xué)政策。調(diào)整公辦幼兒園，發(fā)展民辦幼兒園。80年代中后期，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，出現(xiàn)了各類社會力量舉辦幼兒園的局面。2002年，《中華人民共和國民辦教育法》出臺，政府實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持發(fā)展民辦教育的政策。2003年，教育部等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，學(xué)前教育以社會力量興辦的幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合。此后，我國學(xué)前教育多元化辦學(xué)的進(jìn)程加快。目前，已基本形成了以政府辦學(xué)為示范，公辦與民辦共同發(fā)展的多元化辦學(xué)格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國共有13.8萬所幼兒園，其中公辦幼兒園數(shù)量約占總數(shù)的40％，在園人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的60％；民辦幼兒園數(shù)量約占總數(shù)的60％，在園人數(shù)占總?cè)藬?shù)的40％。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》指出：“建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園。積極扶持民辦幼兒園?！睘榻鉀Q幼兒“入園貴，入園難”的問題，2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，提出要“加大學(xué)前教育投入，擴(kuò)大學(xué)前教育資源，鼓勵(lì)社會力量辦園”。以上法律法規(guī)和政策的頒布促進(jìn)了我國學(xué)前教育的多元化辦學(xué)。

二、多元化辦學(xué)存在的問題及成因

近十年來，我國學(xué)前教育呈多元化辦學(xué)態(tài)勢，但多元化辦學(xué)存在以下三個(gè)問題：一是由于企事業(yè)單位辦的幼兒園退出了歷史舞臺，導(dǎo)致公辦幼兒園急劇減少，二是民辦幼兒園良莠不齊，三是幼兒教育總量嚴(yán)重不足。2007年，我國學(xué)前三年幼兒毛入園率只有44.6％，2008年是47.3％，2009年也只有50.9％。可以說，目前我國學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀并不令人滿意，有人形象地將目前我國學(xué)前教育的辦園狀況形容為“公退民進(jìn)，拐子走路，兩腿不協(xié)調(diào)”。之所以出現(xiàn)這一狀況主要有以下幾方面原因。

1 對學(xué)前教育的性質(zhì)定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致公辦園萎縮

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位逐步剝離了后勤服務(wù)，曾經(jīng)是城市學(xué)前教育主力軍的企事業(yè)單位辦園逐步與單位分離。大部分企事業(yè)單位辦園與原主辦單位分離后，被簡單套用企業(yè)改制的做法，推向了市場，原主辦單位減少或停止了對其的投入，導(dǎo)致絕大部分企事業(yè)單位辦園逐漸消失。2007年，深圳市就將22家公辦幼兒園改為企業(yè)，江蘇宿遷市則將全市337家幼兒園全部改制為民營。c3~2008年，昆明市委、市政府聯(lián)合出臺政策，要求“像辦公辦教育那樣大辦民辦教育，到2010年，民辦學(xué)前教育在園(班)人數(shù)所占比重達(dá)到90％以上”。這種“一刀切”激進(jìn)的做法嚴(yán)重削弱了學(xué)前教育的公益屬性，導(dǎo)致教育資源大量流失，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，教育質(zhì)量明顯下降。同時(shí)，隨著農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的推進(jìn)和中小學(xué)布局的調(diào)整，附設(shè)在小學(xué)的幼兒園和學(xué)前班也大量停辦或被合并，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒園數(shù)量急劇減少。目前，我國農(nóng)村70％以上的適齡兒童存在入園難問題。

2 對多元化辦學(xué)認(rèn)識、管理不到位，民辦園發(fā)展混亂

近十年來，我國各種社會力量辦的幼兒園，如街道園、股份制園、合資園、獨(dú)資園等大量出現(xiàn)，而且發(fā)展迅速。從2004年起，我國民辦幼兒園數(shù)量已經(jīng)超過了公辦幼兒園的數(shù)量。轉(zhuǎn)制園、園中園(或分園、連鎖園)之類的介于公辦和民辦之間的幼兒園也占有相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

在我國，多元化辦學(xué)是教育體制改革過程中出現(xiàn)的新事物，雖然多元化辦園已成為趨勢，但政府和社會往往不能一視同仁地對待公辦民辦兩類幼兒教育機(jī)構(gòu)。民辦園難以得到健康發(fā)展。當(dāng)前，政府對民辦幼兒園的布局以及數(shù)量缺乏宏觀規(guī)劃與微觀指導(dǎo)，管理不到位或者缺失導(dǎo)致民辦園之間無序競爭，民辦園發(fā)展良莠不齊，甚至出現(xiàn)某種混亂局面。此外民辦園內(nèi)部管理也存在很多問題，如資金投入和使用問題，保教質(zhì)量問題，教師隊(duì)伍建設(shè)問題，等等。這些問題從多個(gè)側(cè)面反映出民辦園缺乏有效管理。

3 經(jīng)費(fèi)籌措制度不完善，公辦園、民辦園都面臨發(fā)展困境

辦園經(jīng)費(fèi)直接關(guān)系到學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展問題。我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)近十年來一直處于徘徊不前狀態(tài)，在全國教育經(jīng)費(fèi)總量中所占的比率一直持續(xù)偏低(僅占1.2％～1.3％)，難以有效支持學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。目前，我國公辦園的教育經(jīng)費(fèi)主要來源于政府的財(cái)政撥款和幼兒家長繳納的保育費(fèi)，政府撥款存在嚴(yán)重的偏向性。優(yōu)質(zhì)園、上等級園獲得的財(cái)政支持較多，而普通公辦園得到的財(cái)政支持十分有限，普通公辦園面臨突出的辦學(xué)資金不足的問題。民辦園辦園經(jīng)費(fèi)基本靠收取幼兒家長繳納的保育費(fèi)，雖然某些地區(qū)政府通過“教育券”等形式給予民辦園一定的財(cái)政補(bǔ)助，但不能解決絕大多數(shù)民辦園資金來源單一有限的問題；此外，民辦園不容回避的是要以營利為目的，政府監(jiān)管不力容易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用和管理的混亂。這些因素都導(dǎo)致了民辦園難以持續(xù)健康發(fā)展。

三、相關(guān)建議及思考

1 確保公辦園的主體地位

學(xué)前教育本質(zhì)上是一項(xiàng)社會公益事業(yè)，它不僅對個(gè)體的終身發(fā)展具有重要的奠基意義，而且對于國家和社會發(fā)展具有長效的收益和補(bǔ)償功能，發(fā)展學(xué)前教育是政府義不容辭的職責(zé)。在學(xué)前教育多元化辦學(xué)中，公辦園理應(yīng)成為最主要的辦園主體，辦好公辦園不僅可以為廣大幼兒提供接受學(xué)前教育的機(jī)會，還可以為民辦園起到示范引領(lǐng)作用。政府應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確定位公辦學(xué)前教育的性質(zhì)與重要地位，明確公益性是學(xué)前教育的根本屬性。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》提出“要建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。”只有真正落實(shí)這一政策，我國學(xué)前教育多元化辦學(xué)才能按照正確的軌道發(fā)展。

2 加強(qiáng)對民辦園的管理與扶持

民辦園的迅速發(fā)展是我國學(xué)前教育發(fā)展的必然。民辦學(xué)前教育的興起迅速擴(kuò)大了我國學(xué)前教育的辦學(xué)規(guī)模，其在教育歷史上的貢獻(xiàn)是不可否認(rèn)的。因此，我國發(fā)展學(xué)前教育，不該在公辦與民辦之間進(jìn)行非此即彼的選擇，而應(yīng)在確保公辦學(xué)前教育為主體的前提下，承認(rèn)民辦學(xué)前教育的合法性、合理性和必要性。在多元化辦學(xué)過程中，不論園所性質(zhì)如何，只要有助于擴(kuò)大教育規(guī)模、提高教育質(zhì)量、滿足人民群眾對學(xué)前教育的需求，政府就應(yīng)鼓勵(lì)和支持。因此，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變過去主要依靠行政手段管理民辦教育的做法，綜合運(yùn)用立法、監(jiān)督評估、信息服務(wù)、資助與獎懲等手段管理民辦學(xué)前教育。通過立法，鼓勵(lì)社會各界和公民個(gè)人出資辦園，保證辦園者、在園教職工和在園幼兒的合法權(quán)益。要對民辦幼兒園實(shí)施積極的扶持政策，以促進(jìn)民辦學(xué)前教育的健康發(fā)展。在這方面，浙江平陽、上海、重慶等地的經(jīng)驗(yàn)值得推廣。比如浙江平陽通過統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)減免、園舍支持、經(jīng)費(fèi)扶持、評優(yōu)評先、委派公辦教師等方式對民辦幼兒園給予全面有效的支持。上海閔行區(qū)和浦東新區(qū)分別出臺《閔行區(qū)對公建配套民辦幼兒園實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼方案(試行)》、《浦東新區(qū)學(xué)前教育階段政府向民辦幼兒園購買服務(wù)的實(shí)施意見(試行)》，從體制管理和資金支持等方面積極推進(jìn)民辦學(xué)前教育的發(fā)展。重慶雙橋區(qū)采用“民辦公助”方式，促進(jìn)了民辦學(xué)前教育良性發(fā)展，2009年，該區(qū)學(xué)前一年幼兒入園率和學(xué)前三年幼兒入園率分別達(dá)到96.5％和91.4％。

3 保證學(xué)前教育的財(cái)政投入

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，保障對學(xué)前教育的財(cái)政投入是促進(jìn)學(xué)前教育快速發(fā)展的根本途徑。當(dāng)前，我國的財(cái)力已從1978年的138億元增長至今天的4萬億元，國民生產(chǎn)總值連續(xù)20年以近10％的速度大幅增長，應(yīng)該說，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已使政府具備了增加學(xué)前教育財(cái)政投入、承擔(dān)起更多學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展職責(zé)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，政府必須突出公共財(cái)政的公共特征，承擔(dān)起對學(xué)前教育事業(yè)的公共責(zé)任，逐步建立與政府責(zé)任相適應(yīng)的學(xué)前教育投入體系。比如在中央財(cái)政預(yù)算中單列學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，確保國家對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的資金投入。各地區(qū)教育行政部門要會同當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)、財(cái)政部門積極改革幼兒園的收費(fèi)制度，建立起政府財(cái)政撥款和辦學(xué)成本分擔(dān)機(jī)制，按成本核算，實(shí)行以質(zhì)定級，按級收費(fèi)，以保證多元化學(xué)前教育辦學(xué)的健康發(fā)展。