我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政支持存在的問題及對(duì)策分析

【摘要】目前，學(xué)前教育已經(jīng)成為我國(guó)整個(gè)教育發(fā)展中的“短板”。為了盡快解決這一問題，我國(guó)有必要借鑒OECD成員國(guó)學(xué)前教育財(cái)政支持的經(jīng)驗(yàn)，通過加大政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入、設(shè)立合理的學(xué)前教育投入機(jī)制、盡早制定學(xué)前教育法、有效促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展等途徑保障學(xué)前教育快速、健康地發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；財(cái)政支持；經(jīng)合組織

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604(2011)07／08-0027-05

學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的開始階段，其重要性不言而喻?？茖W(xué)研究早已證明，6歲前是人社會(huì)化的起始階段和關(guān)鍵時(shí)期，是人的行為習(xí)慣、情感、態(tài)度、性格雛形等基本形成的時(shí)期。在人一生認(rèn)識(shí)能力的發(fā)展中具有十分重要的奠基性作用?！叭龤q看大，七歲看老”說的就是此理。但由于長(zhǎng)期以來我國(guó)對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入不足，“入園難、入園貴”已成為普遍現(xiàn)象。為盡快解決這一問題，切實(shí)加快學(xué)前教育的發(fā)展，我國(guó)迫切需要了解和借鑒世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，以制定符合我國(guó)國(guó)情的學(xué)前教育財(cái)政支持制度。我們認(rèn)為，世界經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的經(jīng)合組織(OECD)成員國(guó)有關(guān)學(xué)前教育的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

一、OECD成員國(guó)有關(guān)學(xué)前教育財(cái)政支持的經(jīng)驗(yàn)

OECD成員國(guó)較早認(rèn)識(shí)到了學(xué)前教育的重要性，并把學(xué)前教育作為本國(guó)教育發(fā)展的重要項(xiàng)目。OECD在其教育政策分析報(bào)告(1999)中就曾指出：“發(fā)展學(xué)前教育是向終身學(xué)習(xí)的第一筆投資，是為滿足每個(gè)家庭更加廣泛的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)需要的一項(xiàng)意義遠(yuǎn)大的政策援助。”德國(guó)、美國(guó)把學(xué)前教育視為民族競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，同時(shí)還制定了詳細(xì)的教育大綱和發(fā)展規(guī)劃；英國(guó)則在布萊爾執(zhí)政時(shí)期啟動(dòng)了促使學(xué)前教育成為義務(wù)教育的工作。綜合來看，OECD成員國(guó)有關(guān)學(xué)前教育財(cái)政支持的經(jīng)驗(yàn)主要可歸納為以下幾個(gè)方面。

1 強(qiáng)調(diào)政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的責(zé)任

隨著對(duì)學(xué)前教育重要性的認(rèn)識(shí)不斷加深，越來越多的OECD成員國(guó)正逐步將0～6歲兒童的保教責(zé)任由私人責(zé)任轉(zhuǎn)為公共責(zé)任，并通過公共財(cái)政不斷強(qiáng)化政府對(duì)學(xué)前教育的責(zé)任。通過公共財(cái)政支持學(xué)前教育是OECD成員國(guó)的普遍做法。例如，英國(guó)通過公共財(cái)政支持學(xué)前教育，并采取學(xué)前教育有關(guān)預(yù)算在政府財(cái)政預(yù)算中單列的方式，以保障公共財(cái)政穩(wěn)定投入。除此之外，英國(guó)政府還實(shí)施了重大的幼兒福利改革——“確保開端”項(xiàng)目，對(duì)3歲以上幼兒提供免費(fèi)教育，并加大了對(duì)幼兒照看機(jī)構(gòu)的公共投資力度。英國(guó)學(xué)前教育之所以能在較短時(shí)期內(nèi)迅速發(fā)展，很大程度上得益于此。

2 學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入充足

學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)是指國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)的教育撥款中給予學(xué)前教育投入的專項(xiàng)資金。充足的財(cái)政投入是一個(gè)國(guó)家學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本保障，OECD成員國(guó)中學(xué)前教育發(fā)達(dá)的國(guó)家，其公共經(jīng)費(fèi)都十分充足。下圖是部分OECD成員國(guó)對(duì)ECEC(Early Childhood Education and Care，即早期教育與托幼服務(wù))項(xiàng)目公共經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比率。從中我們不難看出，丹麥在0～6歲ECEC項(xiàng)目上投入的比重是最大的，占GDP的2％：瑞士和芬蘭投入分別占GDP的1.7％和1.3％。除此之外，這三個(gè)國(guó)家對(duì)6～7歲兒童另外投入GDP的0.3％。可見，這些國(guó)家對(duì)學(xué)前教育十分重視。英國(guó)和美國(guó)的投入相對(duì)較少，分別占其GDP的0.5％和0.47％，但由于英、美兩國(guó)GDP基數(shù)大，學(xué)前教育財(cái)政投入絕對(duì)數(shù)額較高，也足以保障本國(guó)學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

3 學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)以國(guó)家財(cái)政投入為主

從OECD成員國(guó)2005年學(xué)前教育撥款情況來看，瑞典學(xué)前教育的預(yù)算占總教育預(yù)算的8.5％，雖然沒有匈牙利(15.3％)和西班牙(13.1％)占的比重大，但是它的財(cái)政投入?yún)s包攬了學(xué)前教育的全部花費(fèi)，即在瑞典不論父母的就業(yè)和收入情況如何，學(xué)前教育都是免費(fèi)的。不過，這樣的國(guó)家是少數(shù)，大多數(shù)國(guó)家采用的是公共財(cái)政支持和家庭根據(jù)收入情況適當(dāng)繳費(fèi)并行的方式發(fā)展學(xué)前教育，這其中財(cái)政投入的比重大多高于60％，家庭支付的一般不超過30％(見表1)。通過公共財(cái)政支持學(xué)前教育可以大大減輕家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從根本上保障學(xué)前教育的健康發(fā)展。

4 為學(xué)前教育投入提供法律保障

為了保證學(xué)前教育快速、健康地發(fā)展，OECD成員國(guó)還進(jìn)一步完善了學(xué)前教育的相關(guān)法律。例如，美國(guó)先后通過了《提前開始法》(Head StartAct)、《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》(Child Careand Development Block Grant Act)及《不讓一個(gè)兒童落后法》(No Child Left Behind Act)等。這些法律明確規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的撥款標(biāo)準(zhǔn)，從而有力地推動(dòng)了美國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。英國(guó)也先后出臺(tái)了多部相關(guān)法律，如《教育改革法》(1988年)、《學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)與框架法》(1988年)、《教育法》(2002年)、《兒童法》(2004年)和《兒童保育法》(2006年)等，這些法律明確規(guī)定了政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的職責(zé)。從而保障了對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入。

5 促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展

支持學(xué)前教育，讓每個(gè)適齡兒童都能上學(xué)，不僅可以保障兒童健康成長(zhǎng)，從而促進(jìn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展，更可以緩和某些社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。雖然OECD成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等方面都存在著不同程度的差異，學(xué)前教育的發(fā)展水平也不盡相同，但他們都把學(xué)前教育視為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，把為弱勢(shì)群體提供良好的學(xué)前教育視為消除貧困、縮小社會(huì)差異的治本良策。例如，英國(guó)自上個(gè)世紀(jì)末開始，就把發(fā)展學(xué)前教育、保護(hù)弱勢(shì)幼兒群體等列為教育改革的中心議題。英國(guó)《撥款法》更是明確指出，“借助兒童基金幫助弱勢(shì)兒童與青少年及其家庭，應(yīng)對(duì)兒童貧困和社會(huì)排斥現(xiàn)象，以打破機(jī)會(huì)剝奪與弱勢(shì)地位的惡性循環(huán)”，這一兒童基金逐年得到增加。

二、我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入存在的問題

眾所周知，我國(guó)是人口大國(guó)，0～6歲兒童多達(dá)1.3億，占世界同齡兒童的五分之一。而我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來僅占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的1.2～1.3％，且十年來徘徊不前。這個(gè)比例不僅相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家是很低的，更與1.3億學(xué)前兒童的規(guī)模極不相稱，很難支撐我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)健康、快速發(fā)展。學(xué)前教育一直是我國(guó)各類教育中最為薄弱的環(huán)節(jié)。2006年的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)學(xué)前教育適齡兒童有6000多萬，但入園的只有2179萬人，入園率僅為36.3％。而同期西班牙和比利時(shí)高達(dá)121％，日本為86％，美國(guó)相對(duì)低一點(diǎn)，但也有61％(見表2)。

比照OECD成員國(guó)，我們可以看出，目前我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入主要存在以下三方面問題。

1 學(xué)前教育財(cái)政投入不足

由于財(cái)政投入不足，我國(guó)學(xué)前教育已成為整個(gè)教育發(fā)展中的“短板”。長(zhǎng)期以來。為了快出人才，我國(guó)比較注重高等教育，大部分的教育經(jīng)費(fèi)也都集中投向高等教育。就2004年教育經(jīng)費(fèi)支出統(tǒng)計(jì)來看，高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比重為31.70％，小學(xué)教育因有義務(wù)教育法的保障占25.48％，而學(xué)前教育只占了1.28％，僅是高等教育的1／30(見表3)。

2 學(xué)前教育法制不完善

我國(guó)的學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育。也缺乏相關(guān)的法律保障。早期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)可以通過“單位福利”獲得資助。但隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，曾經(jīng)的學(xué)前教育主力軍——企事業(yè)單位辦園逐步與單位分離或停辦，導(dǎo)致幼兒園的經(jīng)費(fèi)和數(shù)量迅速減少?！叭雸@難”“入園貴”等現(xiàn)象的出現(xiàn)除了與財(cái)政投入不足有關(guān)之外，還與我國(guó)的法制不完善有關(guān)。盡管教育部制定了一系列學(xué)前教育政策法規(guī)，如《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程》，但這些法規(guī)主要著眼在規(guī)范辦園行為、改革辦園體制等方面，并沒有在保障學(xué)前教育財(cái)政投入方面作出規(guī)定?？梢姡覈?guó)的學(xué)前教育要想快速健康地發(fā)展，急需通過立法加以保障。

3 弱勢(shì)群體的學(xué)前教育得不到保障

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多。這雖然在某種程度上提高了他們的生活水平，但也造成了大量的留守兒童和流動(dòng)兒童。留守兒童由于親情的缺失，極易產(chǎn)生價(jià)值上的偏離和心理方面的陰影，一些人甚至?xí)虼硕呱戏缸锏牡缆贰６鲃?dòng)兒童則因?yàn)闆]有流入地的戶口，無法享有與城市同齡兒童同等的教育機(jī)會(huì)，成了被忽視的群體。據(jù)調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村目前“留守兒童”數(shù)量超過了5800萬人。57.2％的留守兒童是父母有一方外出，42.8％的留守兒童是父母同時(shí)外出。留守兒童中的79.7％由爺爺、奶奶或外公、外婆撫養(yǎng)，13％的孩子被托付給親戚、朋友，7.3％為不確定或無入監(jiān)護(hù)。如上所述，為弱勢(shì)群體提供科學(xué)的學(xué)前教育，可以有效解決教育的不公平問題，縮小貧富差距，從而促進(jìn)社會(huì)和諧。因此，解決弱勢(shì)群體的學(xué)前教育問題迫在眉睫。

三、OECD成員國(guó)對(duì)我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政支持的啟示

1 加大學(xué)前教育財(cái)政投入

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》在公開征集意見的過程中，有關(guān)學(xué)前教育發(fā)展問題的意見和建議最多。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)前教育要想快速高效地發(fā)展，首先國(guó)家和政府要給予高度重視，并要加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入。研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育投資是一種最省錢、回報(bào)率最高的公共投資，投入回報(bào)比例高達(dá)1：17.07。因此，加大學(xué)前教育的投入不僅可以提高國(guó)民的整體素質(zhì)，更可獲得巨大的收益。但是，我國(guó)學(xué)前教育支出占GDP的比率平均為0.06％，這一比率無法和OECD成員國(guó)相比，甚至低于巴西、墨西哥、印度等發(fā)展中的人口大國(guó)。2008年，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占公共教育經(jīng)費(fèi)支出比重的世界平均水平為3.8％，我國(guó)此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出不足1.3％，只是世界平均水平的1／3。因此，我們應(yīng)立足于本國(guó)的實(shí)際情況，分階段提高學(xué)前教育的公共財(cái)政投入，爭(zhēng)取盡早達(dá)到甚至超過世界平均水平。

2 建立合理的學(xué)前教育投入機(jī)制

現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)該建立以公共財(cái)政投入為主，家庭、企業(yè)與社會(huì)共同參與的學(xué)前教育投入機(jī)制。首先，在國(guó)家保障財(cái)政投入的前提下，地方政府要根據(jù)自己的實(shí)際情況加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入，并重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村地區(qū)和弱勢(shì)群體兒童。其次，建立合理的政府、社會(huì)、企業(yè)和家庭的教育投入機(jī)制，盡可能對(duì)困難家庭兒童實(shí)行免費(fèi)的學(xué)前教育。最后，鼓勵(lì)企業(yè)家和慈善家投資辦園，對(duì)接受弱勢(shì)群體兒童的幼兒園，政府給予一定的政策支持，例如采取“教育券”等方式予以扶持和補(bǔ)助。此外，在中央、省、市、縣等各級(jí)財(cái)政中設(shè)立學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，建立對(duì)貧困、邊遠(yuǎn)、民族地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的專項(xiàng)支持與轉(zhuǎn)移支付制度。

3 盡早制定《學(xué)前教育法》

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育的情況和OECD成員國(guó)有關(guān)學(xué)前教育財(cái)政支持的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)加快學(xué)前教育的立法進(jìn)程，盡早出臺(tái)一部全國(guó)性的《學(xué)前教育法》。全國(guó)人大常委、北京師范大學(xué)龐麗娟教授認(rèn)為，從我國(guó)目前學(xué)前教育事業(yè)存在的問題來看，制定《學(xué)前教育法》是非常迫切的，并且我國(guó)已具備學(xué)前教育立法的契機(jī)：國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃中已明確指出要大力發(fā)展學(xué)前教育，義務(wù)教育、高等教育等教育法律框架已基本建立，廣州、青島、北京等地有關(guān)學(xué)前教育的地方性法規(guī)也可資借鑒。在《學(xué)前教育法》還沒有出臺(tái)以前，我國(guó)應(yīng)提倡各地區(qū)根據(jù)自己的實(shí)際情況制定符合本地區(qū)發(fā)展需要的學(xué)前教育法規(guī)。要通過法規(guī)明確學(xué)前教育的性質(zhì)及其在國(guó)民教育中的地位、政府的責(zé)任、公共財(cái)政的投入與保障、教師的福利待遇和責(zé)任等重大問題。

4 促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展

為了促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育合理、均衡地發(fā)展，我們還應(yīng)盡量縮小城鎮(zhèn)與農(nóng)村學(xué)前教育的差距，重點(diǎn)解決留守兒童和流動(dòng)兒童的學(xué)前教育問題。絕對(duì)不能以所謂的“質(zhì)量”為借口。去剝奪“弱勢(shì)群體”接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)。在城鎮(zhèn)地區(qū)，要重點(diǎn)解決“公立園入學(xué)難”“私立園入學(xué)貴”的問題。例如，政府可以鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家和慈善家投資和捐贈(zèng)創(chuàng)辦幼兒園；為接受弱勢(shì)群體兒童的民辦或企業(yè)辦幼兒園提供優(yōu)惠政策；調(diào)整公辦和私立幼兒園的學(xué)費(fèi)，使兩者的學(xué)費(fèi)基本相當(dāng)。發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育則主要靠政府和國(guó)家的支持，最重要的便是要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育的財(cái)政投入。