農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的認(rèn)識\\省思及政策建言

摘要：農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是在我國教育資源有限的條件下，為優(yōu)化資源配置、提高教育教學(xué)質(zhì)量的有力舉措，有其合理性與合法性。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整必須充分考慮到學(xué)校的歷史因素、文化因素，必須“有所為，有所不為”。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整過程中，寄宿制學(xué)校工程與校車系統(tǒng)建設(shè)要齊頭并進(jìn)，在義務(wù)教育階段，校車應(yīng)該成為農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整后的首要選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，義務(wù)教育，寄宿制學(xué)校，校車

百年大計(jì)，教育為本。教育是民族振興、社會進(jìn)步的基石，是提高國民素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本途徑，寄托著億萬家庭對美好生活的期盼。①長期以來，在占人口80%以上的農(nóng)村，教育發(fā)展嚴(yán)重滯后，教師素質(zhì)良莠不齊，教育教學(xué)質(zhì)量不高，已嚴(yán)重滯后于廣大農(nóng)村對高質(zhì)量、高水平的教育的渴望，影響了整個(gè)國民素質(zhì)的提升。長期以來，農(nóng)村教育已經(jīng)成為我國社會進(jìn)一步發(fā)展、教育進(jìn)一步提升的“短板”。義務(wù)教育作為基礎(chǔ)性、普及性的教育形態(tài)，是一國國民教育體系中最為基礎(chǔ)、最為保障性的教育形態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，我國對農(nóng)村學(xué)校在人力、財(cái)力、物力、政策等方面給予了很多傾斜，力求縮小差距，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。2005年12月以來，我國開始實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入和保障機(jī)制（又稱“新機(jī)制”），這為我國農(nóng)村教育的發(fā)展注入了新的活力。伴隨著“新機(jī)制”的實(shí)施，農(nóng)村義務(wù)教育階段投資體系逐步上調(diào)，以縣為主，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的問題又走入人們的視野。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整帶來了諸如農(nóng)村學(xué)校上學(xué)遠(yuǎn)、輟學(xué)率提高等新的矛盾與問題。正視與反思這一問題，對政策進(jìn)一步調(diào)整與完善，是義務(wù)教育均衡發(fā)展的需要，亦是農(nóng)村教育研究新的生長點(diǎn)與路徑。

一、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的合法性問題

所謂農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，是指在農(nóng)村有限的人力、財(cái)力、物力資源條件下，為了更好地集中利用以上諸種資源，滿足農(nóng)村教育發(fā)展的需要，撤點(diǎn)并校，優(yōu)化資源配置，提高教學(xué)效率的舉措。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整在現(xiàn)實(shí)的條件下，是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，在有限的資源下，必須進(jìn)行合理的布局，優(yōu)化資源配置，才能獲得更好的發(fā)展。然而，對資源的配置與優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)學(xué)首先要考慮的問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)追求的是利益的最大化，即以最小的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出。教育，作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品（義務(wù)教育，從某種程度而言是一項(xiàng)公共產(chǎn)品），它承擔(dān)著培養(yǎng)人的重任，有著自身的特點(diǎn)與規(guī)律，不可完全按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來操作和實(shí)施。對農(nóng)村教育而言，農(nóng)村學(xué)校不僅承擔(dān)著農(nóng)村育人、提升素質(zhì)的重任，也是農(nóng)村文化與精神文明建設(shè)的重鎮(zhèn)，同時(shí)亦是農(nóng)村技術(shù)推廣、傳播的場所。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是牽一發(fā)而動全身的全局性的大問題，對此，必須有深刻和清晰的認(rèn)識。

（一）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)改革促使農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整

農(nóng)村教育問題是長期的發(fā)展性問題，經(jīng)費(fèi)長期以來得不到保障，是農(nóng)村教育滯后的重要原因。2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第一章總則第二條明確指出：國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施。在第六章經(jīng)費(fèi)保障第四十四條更是明確規(guī)定：農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。2005年12月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，即“新機(jī)制”，“新機(jī)制”明確了免除農(nóng)村學(xué)生教科書費(fèi)用，資金由中央財(cái)政承擔(dān)；免除雜費(fèi)和提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平所需資金，西部地區(qū)，由中央和地方按照8∶2比例分擔(dān)，中部地區(qū)，中央和地方按照6∶4比例分擔(dān)；補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金由地方承擔(dān)，也就是“兩免一補(bǔ)”政策。東部地區(qū)的免除雜費(fèi)和提高公用經(jīng)費(fèi)水平，除直轄市外，按照財(cái)力狀況分省確定。農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造資金，中西部地區(qū)由中央、地方按5∶5分擔(dān)，東部地區(qū)主要由地方承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎勵性支持。伴隨著新機(jī)制的出臺以及《中華人民共和國義務(wù)教育法》（修訂版）的頒布實(shí)施，為了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，改變了傳統(tǒng)的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的投資、管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)了“以縣為主”的投資、管理體制。“以縣為主”的投入與管理體制，懸置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的權(quán)利與責(zé)任，面對農(nóng)村教育點(diǎn)多、面廣的局面，必須要進(jìn)行布局調(diào)整、提高辦事效率。

（二）“規(guī)劃綱要”客觀上要求農(nóng)村進(jìn)行布局調(diào)整

教育公平問題是國家基本教育政策問題。長期以來，我國農(nóng)村孩子享受不到基本的國民待遇，沒有機(jī)會和條件接受優(yōu)質(zhì)的教育，嚴(yán)重違背了我國的基本教育政策。2010年7月頒布的“規(guī)劃綱要”明確指出：教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧苦地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。②為此，在全國范圍內(nèi)，必須有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整，實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置，推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是事關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重大問題，長期以來，農(nóng)村教育的發(fā)展不僅滯后于城市教育的發(fā)展，而且在地區(qū)上差異巨大，有關(guān)專家調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省域內(nèi)義務(wù)教育的均衡程度甚至低于省際的均衡程度。義務(wù)教育是國家法定的強(qiáng)制性的適齡兒童都必須接受的教育，要切實(shí)保障受教育者平等地接受優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)性、保障性的教育的權(quán)利。進(jìn)行農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，首先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，縮小差距，爭取使每一個(gè)農(nóng)村孩子都能接受優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育，是落實(shí)“規(guī)劃綱要”之精神所在，也是各級黨和政府、廣大的教育工作者義不容辭的責(zé)任。

二、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的省思性問題

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是一個(gè)復(fù)雜的全局性的、系統(tǒng)性的工程。我國農(nóng)村學(xué)校量大面廣、點(diǎn)多線長是我們面臨的最大的實(shí)際問題。同時(shí)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整又是一個(gè)牽一發(fā)而動全身的全局性問題，必須有統(tǒng)籌全局的考量。沒有對問題進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確、認(rèn)真的分析就不能把握布局調(diào)整的全貌，就不能顧及到布局調(diào)整中各利益相關(guān)者的利益，不能很好地權(quán)衡利弊，也就達(dá)不到整合教育資源、促進(jìn)教育均衡的目的。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整從學(xué)理上分析，并不是簡單的撤點(diǎn)并校、空間轉(zhuǎn)移的過程，這里面包含了歷史的、文化的、教育的、甚至是情感性的因素。因此對這一問題的認(rèn)識，要站在更高的角度上來審視，要有全局的思想，絕不可片面地看待。

（一）歷史性因素

農(nóng)村教育問題是在中國這樣一個(gè)特殊的國度、特殊的歷史時(shí)期、特殊的制度下形成的特殊問題。對這一問題的解讀必須有歷史的思維，不可簡單粗暴地對待。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整同樣如此，不可盲目隔斷歷史的考察，一蹴而就。布局調(diào)整最終的目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育資源的合理、優(yōu)化利用，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，使廣大的農(nóng)村孩子能夠享受優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育。因此，不可為了調(diào)整而“調(diào)整”，不可打著均衡的“旗幟”，搞“大躍進(jìn)”式的跟風(fēng)撤并以及不顧歷史遺留價(jià)值的“一刀切”運(yùn)動，應(yīng)該在充分尊重歷史的基礎(chǔ)上合理、科學(xué)、逐步推進(jìn)。一些農(nóng)村學(xué)校，如成都市浦江縣歷史教育名人魏了翁創(chuàng)辦的河山書院是一所擁有800多年歷史的古校，有著深厚的文化底蘊(yùn)和教育價(jià)值，孩子們在校園中深受魏了翁的精神感染，是很好的教育基地。

（二）農(nóng)村教育承載著文化的因素

農(nóng)村教育滯后問題并不單純是教育本身的問題，這其中有著更深層次的文化問題。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地域特定的文化已經(jīng)與農(nóng)村教育深深地交織在一起，有著千絲萬縷的聯(lián)系。在經(jīng)濟(jì)、社會走向現(xiàn)代化的今天，一種“剝離式”、“抽血式”的文化發(fā)展模式，不利于農(nóng)村文化的傳承與發(fā)展。農(nóng)村文化有其存在的價(jià)值，農(nóng)村教育在特定的農(nóng)村文化下有著特殊的價(jià)值。不可簡單地將農(nóng)村教育與當(dāng)?shù)匚幕瘎冸x開來。在農(nóng)村，特別是邊遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村學(xué)校就是農(nóng)村文化與技術(shù)生產(chǎn)基地、擴(kuò)散地和精神文化家園。農(nóng)村學(xué)校的存在在某種意義上就是先進(jìn)文化的存在。筆者在陜西等西部農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研充分印證了這一點(diǎn)，農(nóng)村學(xué)校的存在就是村民希望與文化的存在，而且長期以來，農(nóng)村學(xué)校還承擔(dān)著農(nóng)村成人教育、職業(yè)教育的重任，因此如何處理與轉(zhuǎn)化農(nóng)村學(xué)校的這一功能，必須要加以考慮。

（三）按教育規(guī)律辦事

教育的發(fā)生發(fā)展是按一定的規(guī)律運(yùn)行的。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整就是為農(nóng)村學(xué)生進(jìn)行的布局調(diào)整，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整必須“學(xué)生在場”。③布局調(diào)整要充分考慮到學(xué)生的身心發(fā)展以及長遠(yuǎn)的未來，學(xué)生發(fā)展是農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持的底線，學(xué)生是學(xué)校發(fā)展優(yōu)先考慮的因素。布局調(diào)整最初和最終考慮的因素都應(yīng)該充分考慮學(xué)生的利益，任何違背教育規(guī)律、不符合學(xué)生發(fā)展的學(xué)校布局調(diào)整行為都是不合理的行為，必須在實(shí)踐中堅(jiān)決抵制這一行為。

三、政策建言

（一）政策執(zhí)行必須“有所為，有所不為”

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，是在現(xiàn)實(shí)背景下我國教育優(yōu)化資源配置、提高辦學(xué)效率的有力舉措，是實(shí)現(xiàn)辦人民滿意的優(yōu)質(zhì)教育的應(yīng)然之舉。一項(xiàng)好的政策，必將給我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展與質(zhì)量提升帶來新的發(fā)展。然而，政策的制定是基于全國普遍的考慮，在政策執(zhí)行中必須充分考慮各地教育的實(shí)際，要“有所為，有所不為”。具體而言：

1.有歷史積淀的學(xué)校。

我國是一個(gè)有著悠久歷史的國家，歷史的豐富積淀形成了我國特有的東方文化，歷史底蘊(yùn)有著很厚的人文價(jià)值，是我們不可丟棄的瑰寶。同樣，教育的歷史性，有著豐富文化底蘊(yùn)、歷史積淀的學(xué)校是特殊文化與文明的承載體，有著特定的歷史和研究價(jià)值，對陶冶學(xué)生情操，培養(yǎng)熱愛鄉(xiāng)土文化有著獨(dú)特的價(jià)值。特別是在文化疲敝的農(nóng)村價(jià)值更加獨(dú)特。

2．偏遠(yuǎn)和交通不便的學(xué)校

我國幅員遼闊，地理?xiàng)l件千差萬別，在學(xué)校布局調(diào)整上必須考慮到地理?xiàng)l件和交通狀況。2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出：要因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則， 合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)。事實(shí)上，在學(xué)校布局調(diào)整的過程中，由于教育成本的增加，輟學(xué)率有所抬升，因此，布局調(diào)整必須和“控輟”緊密聯(lián)系在一起。

3.四年級以下的學(xué)生

布局調(diào)整的根本動因是我國稅費(fèi)改革后，管理體制的變更所延伸出來的問題需要解決，那么，布局調(diào)整的底線應(yīng)是促進(jìn)（或者維持現(xiàn)狀）學(xué)生的發(fā)展。在義務(wù)教育階段，學(xué)生由于年齡比較小，適應(yīng)能力、自理能力有限，過早地脫離父母，過集體生活，對孩子身心發(fā)展及成長也有不利的影響。因此，在布局調(diào)整過程中，1-3年級的學(xué)生盡量不要調(diào)整，保存村（社區(qū)）必要的教學(xué)點(diǎn)，雖然在管理上會出現(xiàn)一些問題，但從長遠(yuǎn)的孩子發(fā)展的角度來看，是非常必要的。1-3年紀(jì)還處在養(yǎng)成教育階段，是良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣、生活習(xí)慣形成的關(guān)鍵時(shí)期，對孩子終生發(fā)展都有著重要的影響。

（二）寄宿制學(xué)校與校車系統(tǒng)建設(shè)齊頭并進(jìn)

2001年以來，農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)體制逐步由“三級辦學(xué)，（縣鄉(xiāng)）兩級為主”變?yōu)椤耙钥h為主”，基層教育管理重心上移意味著服務(wù)、管理半徑的擴(kuò)大，也意味著管理成本的提高。對于基層教育部門而言，進(jìn)行教學(xué)網(wǎng)點(diǎn)撤并，推廣寄宿制學(xué)校，顯然符合方便管理的考量。2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中最早提倡興辦寄宿制學(xué)校。教育部門推行“寄宿制工程”建設(shè)的初衷，正是為了“優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”?！凹乃拗乒こ獭钡膶?shí)施，對擴(kuò)大“兩基”攻堅(jiān)縣義務(wù)教育規(guī)模，保證學(xué)齡兒童正常入學(xué)，并完成義務(wù)教育，是非常必要的。

然而，寄宿制學(xué)校建設(shè)并非唯一出路，而且在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了很多問題。比如在西部農(nóng)村出現(xiàn)了很多“空殼學(xué)校”，學(xué)校高樓建好了，而學(xué)生生源由于種種原因得不到保證，這從某種意義上說就是教育浪費(fèi)。為了充分考慮學(xué)生生源變動和學(xué)生發(fā)展的情況，應(yīng)該健全校車系統(tǒng)，與寄宿制學(xué)校共同推進(jìn)。校車相對于寄宿制學(xué)校而言，更加機(jī)動靈活，而且滿足了學(xué)生對“家”的渴望。義務(wù)教育階段，校車更應(yīng)該成為學(xué)校布局調(diào)整后首要的選擇。校車系統(tǒng)的開發(fā)與建設(shè)在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)比較成熟，但在我國卻處在起步階段。按照國際慣例，解決學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)的問題有兩個(gè)途徑，一是發(fā)展校車，二是寄宿制。相比而言，一般都會優(yōu)先發(fā)展校車，因?yàn)槌杀鞠鄬Φ停脖容^靈活。④建立校車系統(tǒng)主要出于以下考慮：

1.校車系統(tǒng)可以緩解目前農(nóng)村比較擁擠的寄宿制學(xué)校的壓力，同時(shí)更是在義務(wù)教育階段避免家庭教育缺席的有力舉措。

2.“村村通”工程實(shí)施以來，農(nóng)村的道路建設(shè)已相對完善，為開通校車提供了可能性。校車建設(shè)可以減少家庭教育成本，解除家長接送學(xué)生的負(fù)擔(dān)，同時(shí)我國現(xiàn)已具備相關(guān)專利技術(shù)，能夠生產(chǎn)符合兒童身體特征的低碳、環(huán)保、高科技、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的專用校車，保障學(xué)生的安全。

注釋：

①《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》［M］.北京：中國法制出版社，2010.1

②《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》［M］.北京：中國法制出版社，2010.5

③秦玉友.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的認(rèn)識、底線與思路［J］.東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（5）.

④袁桂林.專家建議：率先在農(nóng)村地區(qū)開通公益性的免費(fèi)校車［EB/OL］

http://news.sohu.com/20100417/n271569604.shtml.

（作者單位：北京師范大學(xué)教育學(xué)部，魯東大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院）