行業院校劃轉地方院校后“十二五”規劃發展思路

摘要：行業院校是我國高等教育體系中的一個特殊群體，在國家和區域創新體系建設中發揮著不可替代的作用。隨著行業院校劃轉地方管理后，逐漸產生了辦學經費較為緊張、原行業優勢和特色逐漸淡化等問題。在“十一五”期間，這些問題逐漸暴露出來，盡管也有相應的探討，但一直沒有很好的解決方略。因此，在“十二五”期間應當繼續深化高等教育管理體制改革；不斷加強與地方經濟社會發展的結合度；大力培養行業特色應用型人才；打造特色學科，提高核心競爭力以及促進高等教育體系的不斷完善和優化；進一步推動原行業院校爭取行業和地方的雙重支持，適應新的發展環境，努力創新符合自身實際的可持續發展道路，為經濟社會發展做出新的貢獻。

關鍵詞：行業院校；地方院校；“十二五”規劃

中圖分類號：G467 文獻標識碼：A 文章編號：1673－8381(2011)01－0018－06

行業院校是指在計劃經濟體制下，為適應國民經濟對各行業高級專業人才的需求和科技發展的需要，由原中央或地方行業部門主辦并提供資金支持，重點面向各主管行業培養人才、提供技術服務與所屬企業合作關系密切的高等院校。隨著我國高等教育大眾化進程的加快、“211”工程、“985”工程的順利實施，以及地方高等教育體系的不斷完善，行業院校劃轉地方后的發展問題引起了廣泛的關注。

一、我國行業院校的發展歷史

新中國成立以后，根據國民經濟發展及對大量專業技術人員的迫切需要，在借鑒蘇聯高等教育發展模式的基礎上，中央政府各部門陸續在北京、上海、武漢、蘭州、西安、成都、沈陽、南京等城市建立了測繪、石油、建筑、水利、化工、地質、電力、鋼鐵、農林、通訊、醫學等服務于行業發展的院校。1952年的院系調整進一步奠定了我國高等教育體系的基本框架，綜合大學、理工、農林、醫藥、師范、財經、政法、藝術、語言、體育、民族、軍事類院校體系初具規模。

20世紀90年代末，在社會主義市場經濟體制改革的大背景下，高等教育管理體制也進行了深刻的變革，由中央集中管理向由中央與地方兩級管理、以省為主的管理體制轉變。1993年中共中央國務院發布《中國教育改革和發展綱要》，指出，高等教育的發展要堅持內涵發展為主的道路。同年11月，黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“高等教育要改革辦學體制，改變條塊分割的狀況，除特殊行業外，區別不同情況分步過渡到中央和地方兩級管理體制，擴大地方和院校的自主權”。1993年以來，教育部又提出“共建、調整、合并、合作”，先后將700多所高校合并組建為300余所多學科或綜合性高校，對500多所高校進行管理體制調整，實行地方和中央共建。1997年之前，全國普通高等學校中，僅中央行業部門所屬的高等學校就有310所。行業高等院校以其鮮明的辦學特色和獨特的學科優勢，為國家經濟建設與科技進步做出了獨特而重大的貢獻，對行業的發展具有重要作用。

1998--2000年，以國務院機構改革為契機，我國高等教育管理體制改革在三年內取得了突破性進展，大量部委屬高校劃歸地方管理，少數院校變為教育部直屬高校。與此同時，地方上由各省原委、辦、廳、局主辦的高等學校也紛紛劃歸教育部門統一管理，少數院校與其他高校合并。三年間，共有241所原中央部委屬高等學校劃轉到地方，實行了“中央與地方共建，以省管理為主”的體制。截至2000年底，共有241所中央部委屬高校實現了中央和地方政府兩級管理、分工負責，在國家政策指導下以省級政府統籌為主的新體制，基本上完成了我國高等教育宏觀管理體制的改革和布局調整。以省級政府管理為主的我國高等教育管理新體制已經形成。據2008年數據顯示，在掛靠我國高校建設的149個國家級重點實驗室中，有50個設在有行業背景的高校，比例超過30％。目前，在教育部直屬高校中，高水平行業特色型大學達33所，占44％；在校生人數約39.9萬人，占30.87％。這批大學的主干學科涉及20余個國民經濟發展的重要行業領域，關乎國家經濟社會建設乃至國家安全。

二、影響行業劃轉院校發展的主要因素

1998年實施的高等教育管理體制改革，對優化高等教育布局與資源配置，提升我國高等教育實力具有重要意義。但是，對行業劃轉院校來說，由于長期以來行業辦學培養行業人才的模式被打破后，未能及時形成與經濟社會發展相適應的新的人才與技術供需體系，導致部分高校與行業間失去了相互依托的基礎，帶來很多問題。因此，行業劃轉院校如何保持并發揮學科特色和行業優勢，成為學校發展過程中面臨的重要問題。

(一)辦學經費較為緊張

辦學經費不足是行業院校劃轉地方后面臨的共性問題。行業院校劃轉地方后，不再由原部委直接投資，失去各部委直接的政策支持，與原部委所屬企業的合作不再有行政力量的保護，教育經費的來源與籌集上面臨巨大的壓力。尤其是地方院校數量較多的地方，在有限的高等教育經費投入情況下，對劃轉院校不可能按學校的招生人數和在校生規模配備相應的教學資源。加上各地方進入“211”工程和“985”工程重點建設行列的高校，不斷得到國家和地方政府的政策和經費的支持，教學、科研、社會服務等能力迅速提升。而一些校史悠久、行業特色鮮明、人才培養針對性強的行業院校，因得不到足夠的支持，無法滿足學校基本建設和發展的需要，原有的辦學優勢和社會競爭力正在逐漸喪失，社會影響力正在逐步下降。

(二)受歸屬不同區域的經濟社會發展水平的影響

受各地區經濟社會發展水平和地方政府態度的影響，行業院校劃轉地方后的發展狀況也是參差不齊。如北京、上海這些發達地區相對占有優勢，其所獲得的各方面資源比較豐厚，而西部地區所獲資源就相對較少。從全國來看出現了幾種不同的狀況：有的省份采取消極懈怠做法，將行業院校打包回去；有的地方經濟發展水平相對較好，通過為地方經濟社會服務，為行業院校開辟了一定的發展空間；還有一些行業院校以前雖然受部門管轄，但因其與所在部門并不在同一省份，所屬部門主要在宏觀上予以管理，行業院校有較大的自由發展空間，但劃歸到所在省管理以后就受到一定約束。以遼寧為例，20世紀90年代末，原中央部委所屬的18所本科高校劃轉遼寧省政府管理后逐漸出現了重點學科建設投入不足、行業服務能力弱化、生源質量下降、就業難度增大等問題。同時，劃轉不同區域后，行業院校不僅要爭取政府分配的有限資源，還要以高質量的服務和產品去交換市場資源，在面對國際金融危機帶來的經濟沖擊和高等教育國際化發展壓力下，行業院校更是在提升我國行業技術進步，增強產業研究能力、科技創新能力和社會服務力等方面面臨著前所未有的挑戰。

(三)原行業優勢和特色逐漸淡化

行業院校目標定位是為特定行業培養全面發展的應用性高級專門人才，辦成行業性的多科性或單科性院校；學科專業定位是始終堅持學科專業的行業特色，圍繞其主干學科設置相關專業；服務面向定位是為行業的生產、建設、管理等提供直接或間接的服務。因此，行業院校在辦學理念、辦學定位、人才培養模式、專業設置、學科建設、課程體系、實踐和實驗條件、教學制度建設等方面，應體現和彰顯服務行業特色。但是，行業院校劃轉地方后，原有的行業合作模式解散，較為單一的傳統優勢學科和特色專業面臨來自綜合院校的競爭與挑戰，加上通識教育的呼聲日漸高漲及人才培養過程中的“專才教育”向“通才教育”模式的轉變，使行業院校的學科設置、專業布局逐漸綜合化。尤其是面對高校擴招以來的迅猛大眾化態勢，行業劃轉院校辦學規模也在短時間內急劇膨脹，而相應的辦學定位、教學管理水平、人才培養模式、教職工配置、教學資源保障等難以適應擴張的需要。因此，為了拓展生存空間和突破發展瓶頸，一些行業院校開始向新學科、交叉學科和弱勢學科等領域開拓，但建設總體水平參差不齊，一些熱門專業雖然滿足了大眾的需求和意愿，并不能夠真正與地方的經濟發展相適應。在特色逐漸弱化的同時，出現了院校辦學類型趨同，辦學層次盲目攀升，院校升格和更名熱等弊端。一些院校追求多科性、綜合型的目標，校名力求大而全，冠以“大學”之名的高校隨處可見，而有的院校改名之后，更是面臨招生宣傳的困難，甚至得不到原有的社會承認。

(四)教育管理體制的制約

我國曾多次對院校進行調整和改革，1958年的院校調整改革也將管理權限全下放給地方，但當時國務院的機構改革還沒有跟上。而1998年針對行業院校進行的管理體制改革不同于以往，其改革是在國務院機構調整改革基礎上進行的，管理行業院校的各個部門從根本上取消了其對教育的管理職能。用矛盾論和辯證法的觀點審視行業院校劃轉地方這一舉措，可以發現：一方面為行業院校的發展提供了更廣闊的發展平臺，其服務面向更廣闊，社會貢獻程度也更大了；另一方面行業院校也面臨著其原有的行業特色優勢如何保持的問題。行業院校劃轉地方后與原部委溝通和交流的機會逐漸減少，在辦學管理中的行政色彩較重，地方政府對行業院校在學術、科研、教學、社會服務等方面的指導和經費支持力度減小。因此，逐漸產生條塊分割、重復建設、教育資源浪費和利用率低等不利局面，從而嚴重影響了行業院校的科技創新、人才培養和社會服務能力。

總體來看，已有關于行業院校劃轉地方后發展策略及辦學實踐的研究還并不豐富，尚欠缺深入的理論分析，而且現有的研究成果主要是各劃轉的行業院校的領導或相關工作人員以本校的發展為例而展開的論述與分析，而且主要集中在如何繼續保持和發展行業院校的特色和優勢方面的探討。因此，“十二五”期間繼續研究和探討有關行業院校劃轉地方后發展思路與辦學實踐方面，以及如何按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020)》(以下簡稱《綱要》)解決行業劃轉院校特色化發展的策略，依然有著廣泛的研究空間。

三、“十二五”期間行業劃轉院校特色化發展的策略

黨的十七大提出關于“優先發展教育，建設人力資源強國”的戰略部署，國家教育《綱要》更是明確提出“把提高質量作為教育改革發展的核心任務。”樹立以提高質量為核心的教育發展觀，注重教育內涵發展，鼓勵學校辦出特色、辦出水平。同時，加快解決經濟社會發展對高質量多樣化人才需要與教育培養能力不足的矛盾。因此，作為我國高等教育體系的重要組成部分，在“十二五”期間如何恢復和保持行業劃轉院校的原有優勢和辦學實力，探索行業院校特色化發展路徑，推動行業劃轉院校的可持續健康發展，是從整體上提高我國高等教育質量和水平，提升行業劃轉院校社會競爭力和貢獻力的重大課題。

(一)繼續深化高等教育管理體制改革

國有企業改革的經驗表明，高等教育管理體制和運行機制仍然需要繼續深化改革，并且要進一步加強改革的力度，賦予更多的政策支持和辦學自主權下放，不斷激發行業院校的活力，否則高校不僅失去特色，甚至連基本的屬性也將失去。《綱要》提出“把改革創新作為教育發展的強大動力，教育要發展，根本在改革”這一整體戰略思路，并明確提出：一是建設現代學校制度，即推進政校分開、管辦分離；落實和擴大學校辦學自主權；完善中國特色現代大學制度，包括：完善治理結構、加強章程建設、擴大社會合作、推進專業評價。二是辦學體制改革，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局。三是管理體制改革，形成健全統籌有力、權責明確的教育管理體制；加強省級政府教育統籌；轉變政府教育管理職能。同時，《綱要》也提出保障經費投入及組織開展改革地方教育投入保障機制改革試點等戰略規劃。因此，“十二五”期間，地方政府應從高校的屬性和高等教育發展的客觀規律出發，積極貫徹落實《綱要》精神，從教育行政體制、教育財政體制、教育督導體制、校本管理體制和繼續推進市場經濟條件下政府教育職能的轉變等五個方面，繼續探索行業劃轉院校的教育管理體制機制改革，實現行業劃轉院校的質量提高與內涵發展。

1、教育行政體制改革應做到理順行業劃轉院校行政關系，明確辦學權利和責任，努力構建政府、學校、社會之間新型戰略關系，建立政府宏觀控制、賦予政策支持與引導、學校自主辦學的新型政校關系。明確政府管理權限和職責，科學理順中央與地方之間的關系，合理劃分中央與地方教育行政部門的權力。建立科學合理的高等教育權力治理與運行結構，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策。克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。切實做到政事分開，明確劃分政務與校務。依法適度制約與監督，建立健全行業劃轉院校行政的咨詢、決策、執行、評估和督導組織體系。

2、教育財政體制改革應做到提高國家和地方高等教育財政整體投入的比例，發揮財政對教育發展的主要支撐作用，探索行業部門對行業劃轉院校投入的新機制。制訂、完善相關教育財政法律法規體系，明確各級地方政府對行業劃轉院校經費投入的投入范圍與領域。完善行業劃轉院校合理的多元化籌資體制，發揮社會力量參與辦學的積極性，全面開展校企合作，鼓勵民間資本進入行業院校辦學領域，對一些規模較小、社會效益較低的行業劃轉院校進行合并重組或轉制運營探索。進一步促進產學研相結合，對于投資高校辦學和科研項目的企業，建立企業減免稅制度。注重經濟和法律手段調控，鼓勵行業劃轉院校進行科技成果轉化和二次創業。

3、教育督導體制改革應做到重視教育督導在行業院校發展過程中的地位和作用，加強教育督導制度和相關法律法規建設。建立國家行業部門和地方教育主管部門的雙重督導機制，引入社會監督機制，明確教育督導過程中的職、責、權。樹立先進的督導理念，堅持以“導”為主，建設發展性的教育督導體制與機制。注重對行業劃轉院校的行業的貢獻度與服務績效方面的評估。

4、校本管理體制改革應做到給行業劃轉院校足夠的辦學自主權，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。不斷完善中國特色現代大學制度，依法落實黨委、校長職權。改革和完善大學校長選拔與聘任辦法。充分發揮學術委員會在學科建設及學術職業發展中的重要作用。充分發揮和行使教授治校及教代會、學代會在校本管理中的積極作用。遵循高等教育規律辦學，從學校特色出發，確定辦學理念，明確服務對象，設計發展藍圖，合理控制規模，堅持走質量內涵發展道路，在學科建設、專業設置、人才培養、課程建設、人事管理、教學制度等多方面追求學校管理精致化。實施校本管理，要求大學校長樹立危機意識，提高決策判斷能力，改革學校管理體系，實施權力下放，建立師資績效獎懲制度。

5、政府教育職能的轉變應做到政府從行業劃轉院校的微觀管理層面逐步撤出，同時利用政府力量主動、有序地消除制約行業院校發展的體制性障礙，推進政府公共教育管理改革步伐。利用市場機制的籌資功能解決行業院校發展的資源“瓶頸”問題，充分利用資本市場發展行業院校，利用債券、股市等融資渠道進行教育融資。落實學校法人負責制度，從法律上保證行業院校具有完整的民事行為能力和民事責任能力，建立和完善學校法人制度是。行業劃轉院校的微觀管理體制必須具備多元、開放、彈性、靈活的特點，以保證政府、行業與高校這三種力量的良性互動。

(二)不斷加強與地方經濟社會發展的結合度

區域經濟與行業劃轉院校的關系是一種雙向建構的互動關系，行業院校發展的生命力就在于面向區域經濟建設主戰場，大力培養行業亟須的高素質多樣化人才，不斷滿足區域經濟發展對高校人才與科技服務的綜合需求，解決行業產業共性、關鍵性與核心生產技術，推動經濟增長方式的科學轉變和產業結構的優化升級，提升行業科技創新能力與經濟社會貢獻力和服務力。我國眾多的行業院校基本上是“一五”時期以及后期的經濟社會發展規劃中，圍繞國家主要工業基地和經濟建設重點區域的整體布局和特殊需求而建立的，具有明顯的行業特色和學科專業優勢，曾為各行業發展和區域經濟社會的繁榮做出過特殊的歷史貢獻。但在新的歷史時期，隨著國家建設創新型國家與建設高等教育強國戰略的實施，以及宏觀層面的區域開發戰略的全面規劃和推進及“轉方式、調結構”的新經濟科學發展理念的踐行對行業院校的社會服務能力提出了新的要求。

2008年，原教育部副部長陳希在“第二屆高水平特色型大學發展論壇年會”中發言強調“高等學校的發展必須與國家經濟建設和社會發展的需要緊密結合，新形勢下行業特色高校要有新的更大的作為，就要在服務社會方面做出新的貢獻”。因此，“十二五”期間，行業院校作為地方高等教育體系的重要組成部分，應抓住國家全教會召開及《綱要》頒布的歷史機遇，牢固樹立主動為社會服務的意識，主動適應區域經濟社會發展的新形勢、新任務和新需求，在充分考慮所在區域產業結構調整、振興區域經濟戰略規劃、未來高等教育適齡人口數量、人口年齡結構、人口產業結構、人口分布與流動特征等因素的基礎上，實現科學定位，全面開展科學普及工作，積極推進傳統文化與先進文化傳播，主動開展前瞻性、對策性決策咨詢研究，全方位的服務區域經濟社會可持續發展。并使其教育教學、科學研究、人才培養及課程設置、學科建設、專業布局等方面與區域主導產業和優勢行業緊密結合，進而推動行業劃轉院校立足地方、輻射周邊、面向全國，全面提升、改造與拓展其辦學空間與社會服務功能。

(三)大力培養行業特色應用型人才

我國高等教育進入大眾化發展階段后，高等教育的發展已經并不單單體現在規模上，而是更多地體現在質量和結構、規模和效益的變化上，尤其是人才培養的針對性與適應性方面。根據《綱要》精神，國家將繼續實施“高校本科教學質量與教學改革工程”、“研究生教育創新計劃”、“高校哲學社會科學繁榮計劃”和“高校高層次創新人才計劃”，這些重大措施的實施為行業劃轉院校的人才培養提供了難得的發展契機。

因此，“十二五”期間，行業劃轉院校在區域經濟振興和產業結構調整中，更應承擔起行業緊缺人才培養的重任。在人才培養模式上，行業劃轉院校應該從展現行業特色出發，利用地理上的優勢，積極總結實踐經驗、突出服務重點、凝練辦學特色、制定發展戰略，針對區域不同產業集群類型和產業集群不同發展階段的特點，積極構建與產業鏈相適應的應用型行業人才培養鏈。同時，制定措施推進行業部委與地方政府聯合辦學或合作辦學，積極支持行業學校爭取部委項目，支持這些院校與國內一流行業企業共建研發中心，使之在自主知識產權申請、核心技術研發和尖端領域攻關過程中占據主動地位，成為行業領域重要的研發基地、應用型人才培養基地、高端人才集聚基地。此外，依據現代行業要求，適時修改人才培養方案，積極與行業制定學生聯合培養方案，審定專業教學計劃，共同打造精品教材，共建一批具有行業特色的產學研基地。通過更高層次校企合作的方式，密切保持與行業的聯系，建立穩定牢固的長期戰略聯盟合作伙伴關系，積極推進省部共建制度，大力與行業開展科研項目和技術創新合作，共建信息和技術交流平臺。

(四)打造特色學科，提高核心競爭力

“十二五”期間，行業劃轉院校應爭取在《綱要》繼續實施的“985工程”和優勢學科創新平臺建設及“211工程”和啟動特色重點學科項目等重大戰略中，先發制人并占據相應的主導位置。學科建設是高校發展的核心與龍頭，緊抓學科建設，可以起到提綱挈領、以點帶面的作用，有利于統籌協調和充分調動學校各項工作。

2010年7月，國家主席胡錦濤在全國教育工作會議上講話指出：“要全面提高高等教育質量，加快建設世界一流大學和一流學科。”國務院總理溫家寶講話指出：“高等教育要堅持穩步發展和提高質量相結合，重點放在提高質量上，要加快一流大學和一流學科建設。”這次大會使全國高校在學科建設的問題上充分引起了共鳴，統一了思想和認識，并積極付諸行動。同年9月，中共中央政治局委員、國務委員劉延東在教育部直屬高校工作咨詢委員會第二十次全體會議上指出：“要始終把學科建設作為戰略舉措，注重加強學科建設、培養優勢學科，國家對高校支持的重點也要轉向支持學科和專業建設上來；要完善富有特色的學科體系，構建合理的層次結構，促進學科交叉融合。”對于行業院校來說，特色學科建設是彰顯學校特色和提升競爭力的核心。行業劃轉院校與綜合大學相比較，最大的優勢在于服務行業的特殊性和人才培養的目標性。這類高校一般以行業名詞來命名，在長期的辦學實踐中豐富了學科內涵，積累了寶貴的學科探索經驗，塑造了行業領域內的學科品牌，積淀了厚重的學科文化，贏得了廣泛的社會認同。任何一所院校的教學、科研和社會服務這三大職能都與學科建設密切相關。因此，開展行業劃轉院校的特色學科建設應以實訓基地和生產實踐為物質載體，充分發掘已有行業特色學科潛力，搭建特色學科科技創新平臺；以提高服務區域經濟社會發展能力為目標，將傳統學科和優勢學科與新興學科相結合，構建特色交叉學科平臺；面向國內外開展新興學科交流與合作；強化相鄰學科與基礎學科建設，形成多學科協調發展機制；建立學科退出機制，對于達不到考核要求的學科專業進行裁撤或重組。

(五)積極探索特色化辦學道路

當大學發展到一定程度以后，必須走內涵式發展道路，在提高質量和效益的基礎上，打造并弘揚辦學特色。英國劍橋大學校長艾莉森·F·理查德在2004年第二屆中外大學校長論壇上強調，“每一所大學都應有自己的特色，不是所有大學都該變成一流大學。不同的大學有不同的功能，一個國家需要一些世界知名大學，絕不需要所有大學都變成有名的大學。”因此，“十二五”期間，行業劃轉院校在辦學過程中，應根據自己的責任和使命，深化和轉變辦學思路，保持行業大學精神的獨特魅力和大學文化的歷史傳承性，緊密圍繞行業發展的時代氣質與生產關系結構，瞄準行業國際前沿科技動態與生產力水平，結合對行業知識的變革創新與人力資源需求，徹底轉變和更新傳統的人才培養觀念和科研、服務認識，以創建特色行業院校的高標準嚴格規范辦學行為，組建國際化教師隊伍及學術團隊，持續開展從理念到實踐的大學特色化靜態與動態雙結合建設。

可以預見，隨著高等教育管理體制改革的深化，以及高等教育體系的不斷完善和優化，進一步推動原行業院校爭取行業和地方的雙重支持，適應新的發展環境，努力創新符合自身實際的可持續發展道路，為經濟社會發展做出新的貢獻，將是一個值得特別關注的問題。

(責任編輯 東彥)