基礎教育均衡發展的社會性障礙與對策

一 我國基礎教育發展不均衡的現狀

由于歷史和現實的原因，目前我國基礎教育發展存在嚴重的不均衡現象，主要表現在：

1 基礎教育各階段發展不均衡。義務教育階段到2007年，全國99％的地方已普及九年義務教育，而高中階段和學前教育階段到目前還沒有納入國家義務教育階段。

2 基礎教育區域發展不均衡。我國東部沿海地區與西部及中西部地區由于經濟實力的差距，造成教育資源差距十分明顯，而且最發達地區與貧困地區的差距還在繼續擴大。

3 基礎教育城鄉發展不均衡。由于歷史的原因，特別是戶籍政策的影響，形成了我國特有的城市中心傾向，使我國廣大地區顯現出嚴重的城鄉二元結構，使城鄉教育嚴重失衡。

4 基礎教育校際間發展不均衡。由于教育政策導向上的偏差，大辦重點學校，示范性學校，窗口學校，造成了大量的薄弱學校，使國家本來有限的教育資源過多地流向那些重點示范，窗口學校，人為地拉大了學校間的差距，造成了校際間的不均衡。

5 由于家庭經濟狀況的不同造成的教育機會的不均等。家庭經濟狀況好的可以想方設法擇校，從而獲得優質的教育資源，而家庭經濟狀況差的則只能就近入學，這在一定程度上也造成了教育發展的不均衡。

6 學校中弱勢群體應得的份額沒有得到公平地分配。學校內優勢群體往往能在師資、管理等方面獲得更多的優質資源，而弱勢群體則得不到應有的份額，造成了校內優勢群體與弱勢群體間的不均衡，從社會的角度看，同樣存在這種不均衡現象。

二 我國基礎教育發展不均衡的社會性障礙

1 經濟因素。經濟的發展是社會發展的基礎，當然也是教育發展的基礎，目前由于我國各地經濟發展的不平衡，各地基礎教育的發展也表現出不平衡狀態。經濟實力的不同，對教育發展的策略也會不同，例如，解放初期經濟實力極為有限，國家采取了有重點地辦好幾所高水平的重點學校的政策，改革開放后，隨著我國經濟實力的增強，從1986年開始實行九年義務教育，基礎教育階段重點辦好九年義務教育，而到了2010年，隨著我國經濟躍升為世界第二大經濟體，國家及時制定了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，提出要逐步普及高中教育和把幼兒(學前)教育納入義務教育的范疇，使我國的基礎教育各階段都成為義務教育，到那時，我國基礎教育各階段的發展就基本能夠保持均衡了。經濟發展水平也不同，社會對教育提出的要求也會不一樣，解放初期，經濟發展的水平比較低，要求教育培養社會急需的人才，改革開放后，經濟發展水平有所提高，要求教育培養加快經濟建設的人才，到目前由于我國經濟水平有了很大的提升，要求教育能培養不僅能促進經濟的發展，更要有可持續發展的眼光和創新素質。由此可見，經濟發展的不平衡是造成基礎教育不均衡現狀的重要因素。

2 法律、政策、制度因素。法律政策、制度導致基礎教育不均衡發展的影響是多方面的：(1)國家法律、政策支持的方面，教育發展則較好，否則發展就滯后，這是政策影響教育的重要方面，如國家重視九年義務教育，則九年義務教育階段就發展比較好，其他階段的發展則比較遲緩，客觀上造成了基礎教育各階段發展的不平衡。(2)由于城市中心傾向和精英主義教育思想的影響，我國絕大多數的地方政府執行的是重點和傾斜的教育政策，這種政策直接表現為教育財政和教師人事制度向城市學校、重點學校、示范學校、窗口學校傾斜，從而導致了教育資源配置中的馬太效應：城市學校、重點學校、示范學校、窗口學校雖少，但是這類學校占有的財政資源，物質資源和優秀的教師資源越來越多，而大部分的鄉村學校、薄弱學校占有的各類教育資源越來越少，這種政府行為和政策導向是造成我國基礎教育不均衡發展的最直接的，也是最大的力量。(3)政府法律、政策、制度的科學性、合理性也是影響基礎教育均衡發展的重要方面。例如，我國現行的分稅體制，就存在著中央政府與地方各級政府的職責不明確，各級政府事權與財權不對稱的問題。財權過于集中中央，事權過于下放到地方，地方沒有正常的融資渠道去完成大量的事務。中央財政收入已占到全部財政收入的50％以上，而縣、鄉兩級只占約20％。而義務教育財政投入的78％由鄉級財政負擔，9％左右由縣級財政負擔，11％左右由省、地、市級財政負擔，而中央財政只負擔2％左右。可見中央和省級掌握了主要的財力，但對義務教育的投入卻不大；而縣、鄉政府財力薄弱，卻要承擔絕大部分義務教育投入的責任。可見，政策的不科學、不合理也是導致義務教育發展不均衡的重要原因。(4)政府的主要領導人員因主觀偏見也會對基礎教育的均衡發展造成一定的影響，如在執行政策的過程中，某些領導只重視經濟建設，而忽視基礎教育投入，就必然造成基礎教育發展的滯后；又如某些領導對基礎教育均衡發展的必要性和重要性認識不足，因而缺乏推進基地教育均衡發展的主動性和自覺性；還有些領導對社會公正、教育公平、素質教育思想、全民教育思想、終身教育思想等當代世界教育主流思想不了解，或了解不夠，缺乏一種全局意識和眼光，對基礎教育均衡發展的內在價值、社會作用和意義就認識不清，因而缺乏促進基礎教育均衡發展的內在動力等等。因而政府主要領導人的主觀偏見也是基礎教育均衡發展過程中不可忽視的重要因素。

3 社會參與因素。政府應該承擔基礎教育均衡發展的主要責任和義務，但這并不意味著政府包辦基礎教育，相反，政府應該鼓勵各種社會力量參與基礎教育事業的建設和發展。基礎教育的均衡發展是一個系統過程，需要吸納各種社會力量參與基礎教育，以彌補政府力量的不足。社會參與程度的不同也是影響基礎教育均衡發展的重要方面，國際經驗表明，社會參與程度越深，則基礎教育的均衡發展就比較好，不均衡現象產生的可能性比較小。目前我國參與基礎教育的社會力量不是很廣，基本上是政府包辦。參與的程度也不深，基本上是被動參與。

4 社會心理趨勢因素。社會公眾在社會的發展過程中形成的某種意識觀念或心理定勢會在未來的社會發展過程中對公眾的行為產生某種影響，如“重點學校”這一現象，以及與此相關的各種印象如有優秀的學生、優秀的教師、優越的教學條件和設備、較高的社會聲譽等現象，在今后相當長的時期內會在人們的思想中存在，并影響人的觀念和行為。對于普通民眾而言，他們在今后相當長的時期內會趨向于認為重點學校的學生就是當地最優秀的學生、聰明的學生，那里的老師是當地最優秀的老師，那里的教學條件和設備也是當地最好的，一旦他們有了孩子，他們更愿意把他們的孩子送到這樣的學校去學習。對教師而言，他們總會羨慕在那工作的同行，向往著自己能夠往那里去工作等。這種現象對基礎教育的均衡發展也會產生一定的影響。

三 對策

1 加強對基礎教育均衡發展的認識和重視。(1)對基礎教育均衡發展的基礎知識和基本政策的認識。這是保證人們形成正確思想觀念、健康的社會心理、行為的重要基礎。如何認識和理解基礎教育的均衡發展，在具體實施基礎教育均衡發展的過程中就會持什么態度，這就將直接影響基礎教育均衡發展的效果。因此應該通過各種形式、手段宣傳有關基礎教育均衡發展的基本概念、觀點、理論，使廣大公眾都能了解他們。政府對基礎教育均衡發展的基本政策對社會公眾會產生一種導向作用，因此，政府的政策應該把公眾引向正確的道路和方向。(2)對基礎教育均衡發展的作用和意義的認識。基礎教育的均衡發展是教育的一種新理念和新境界。是一種科學的教育發展觀，有重要的理論意義和現實意義。首先，基礎教育的均衡發展是以人為本的價值觀的現實追求。基礎教育的均衡發展著眼于絕大多數人獲得更多的教育利益，尊重大眾的人性權利。第二，基礎教育的均衡發展是基礎教育的本質要求。基礎教育是提高全民族素質的奠基工程，具有鮮明的全民性和基礎性的特點。第三，基礎教育均衡發展是堅持科學發展觀，構建和諧社會的必然要求。科學發展觀是全面協調和可持續的發展觀，它是在全面建設小康社會的情況下，中央根據我國實際和實踐提出來的，是適合當代世界發展趨勢的一種新的發展觀。基礎教育作為構建和諧社會的重要組成部分，必須建立起以人為本的全面和諧發展為目標的教育生態觀。第四，確立基礎教育的均衡發展是我國推進教育現代化進程的目標取向和策略選擇。教育的現代化是現代經濟、科技、生活方式發展的要求和必然產物。基礎教育均衡發展不僅是一種美好的理想境界，是教育現代化的基本特征之一，也是現代教育的基礎價值之一。因此，基礎教育的均衡發展體現了教育的公平，公正的教育理念，不僅是教育現代化的基本標志之一，也是我國推進教育現代化進程的目標取向和策略選擇。(3)加強對全球性主流教育思想的認識和重視。全球性的主流教育思想主要有教育公平公正的思想、全民教育的思想、終身教育思想等。認識和了解這些思想對改變人們的教育思想觀念，開闊視野是非常重要的，特別是作為政府政策的決策人，了解這些思想，對他們在實施教育政策的過程中具有非常重要的指導作用。同時這些思想、理論也是基礎教育均衡發展的重要理論依據。

2 政府應該承擔起基礎教育均衡發展的義務和責任。基礎教育既是個體發展的基礎，也是社會發展、國家強盛的基礎。基礎教育的總體質量，影響著全體國民的基礎素質、影響著國家人力資源的基本狀況，進而影響著國家的綜合國力。因此，政府有義務，也有責任，通過制度安排，創造條件，促進基礎教育的公平、公正，保證每個公民都有基本均等的受教育權利和機會、教育條件和資源，努力提高基礎教育的質量和效益。具體的說：(1)政府要有承擔基礎教育均衡發展的能力。政府應該緊緊抓住經濟建設這個中心，大力發展經濟，促進經濟的均衡發展，為基礎教育的均衡發展提供強有力的保障。(2)建立健全推進基礎教育均衡發展的法律、法規。第一，完善法律體系。世界各國都非常重視用法律的手段解決基礎教育發展不均衡的問題，而且能根據情況的變化不斷的調整、完善各種政策，美國、英國等就是最典型的代表。我國目前也已經制定了許多的教育法律法規和政策，但整個教育法律體系有待完善，如我國目前還沒有教育投入法。第二，加強對法律、政策的科學性、合理性研究。有些法律制定出來后，在實行過程中暴露出許多的問題或不合理甚至是不科學的地方，對這些方面應該及時修正和補充。第三，注重法律、政策的落實，法律政策制定出來了，如果不落實或落實不力甚至是當做一種擺設，那就既破壞了法律的尊，也使行動失效、目標落空；同時還應該加強監督，保障法律的落實。第四，政府還應當出臺有關政策，鼓勵社會力量參與基礎教育事業的建設，調動地方當局、家長、企業組織、社區等組成有機的社會伙伴關系，形成一個多方面參與的組織和運行機制。同時引導社會對基礎教育事業的參與程度不斷深入，不僅僅只是參與孩子的學習輔導，而是讓家長參與日常的教育教學、學校的決策、管理，使家長有被動的參與，變為主動的參與。(3)建立科學合理的經費保障機制。從我國已有的經驗看，中央和省級政府應當承擔更多的責任和義務，使各級政府承擔的財權和事權基本相稱、責任和義務基本合理；同時完善財政轉移支付、專項基金等制度，保證基礎教育經費的供給穩定，從而切實保障基礎教育的均衡發展。加大基礎教育的投入力度，盡可能地減少因教育機會的不平等而帶來的不均衡發展；加強對教育投入比例問題的科學研究。目前世界各國對這一問題正在研究探索當中，但我國的投入比例太低這是一個現實。當然投入比例也不是越高越好，但“教育的發展應該與社會的發展相一致”這一提法又太籠統，可操作性不強。因此進去科學研究，同時借鑒國外經驗，結合我國的實際確定合理的比例。從長遠的觀點來看，政府應該制定教育投入方面的專項法律，用法律形式來保障基礎教育經費投入，這會使基礎教育的均衡發展更具有可持續性。(4)推進標準化校園建設，改造城鄉薄弱學校。城鄉薄弱學校的普遍存在是一個不爭的事實，現在要做的是怎么來改造城鄉薄弱學校，使基礎教育走向均衡的問題。根據國際經驗，推進校園的標準化建設是促進基礎教育均衡發展的一項基本措施。校園的標準化建設的基本要求就是：在教育投入上，每個學校都一視同仁；校長和教師定期輪換；學生就近入學。國家制定基本的辦學標準，政府為人民提供相對均衡的辦學條件，使每所學校，無論城市或是鄉村都能夠比照標準，擁有大體均衡的物質條件和師資力量；對學校的投入，無論城市或是鄉村也也大體一樣，從而在基礎教育階段形成一個基本公平競爭的環境。政府應該按此標準積極推進中小學校的標準化建設，大力改造薄弱學校，實行規范化辦學，取消重點學校政策，淡化“示范性”學校、“窗口”學校等，縮小校際間的差距，為每個適齡兒童提供相對均衡的受教育條件。

3 建立校際聯盟，共享優質教育資源。建立校際聯盟，共享圖書資料、教學設備、實驗室、教師等資源，不僅可以提高現有資源的利用效益，為優質學校找到新的發展點和突破口，還能帶動薄弱學校走出困境。目前，可采取在一個區域內，在城鄉之間，在重點學校與一般學校、薄弱學校之間，把各校的校長和骨干教師進行統籌調配，執行按一定比例和年限相互輪換的制度，以保證本區域內的優質教育資源的共享。同時，可以利用現代信息網絡，通過遠程教育，實現更大區域內的優質教育資源的共享。

4 對弱勢群體和弱勢地區采取特別補助措施。由于處境不利的弱勢群體和弱勢地區是客觀存在的，從某種意義上說，教育的公平和均衡發展就是要關注和幫助弱勢群體和弱勢地區，使其與其他正常群體和確有之間的差距不至于過大。對此，世界各國都十分重視。它們一般對弱勢地區采取優先發展和特別資助的方式進行扶持，而對弱勢群體采取特別照顧、補助、免費等方式進行幫助，同時政府還建立了有效的財政轉移支付等制度。對此，我國應該關注各種處境不利群體的教育機會，特別是要保證殘疾兒童、移民子女、進城務工農民的子女、留守兒童等接受教育的平等權利和機會，摒棄教育中的性別歧視，切實保障所有兒童的基本學習需要得到滿足。對貧困地區和少數民族地區采取傾斜和扶持政策，加大中央和省級政府財政轉移支付力度，對特別貧困的地區，采取特殊政策，如“積極差別待遇”、“教育優先區”、“教育特區”等，使這些地區和民族不因環境條件的不利而拉大與其他地區和人群的差距保證基礎教育的均衡發展。