中國內外經濟失衡與國有及國有控股企業功能財政化

［摘 要］ 我國內外經濟失衡的根本原因是不合理要素價格下的國有及國有控股企業利潤迅速增長且不愿意分紅和軟預算約束下的國有及國有控股企業投資沖動。市場經濟中國家興辦國有及國有控股企業的目的是為了更有效地實現國家經濟職能，只有通過體制改革使我國經濟社會發展中不需要存在的國有及國有控股企業民營化、需要存在的國有及國有控股企業財政化，才能從根本上解決內外經濟失衡問題。

［關鍵詞］ 國際收支順差；投資-消費失衡；國有及國有控股企業財政化；內外經濟均衡

［中圖分類號］F121 ［文獻標識碼］Ａ ［文章編號］1008—1763(2011)01—0046—06

China's Internal and External Economic Imbalance and

State-Owned and State-holding Enterprise Financial Function

LIUZhen-biao

( School of Business， Central South University， Changsha 410083，China)

Abstract:Balance of payment huge current account and investment-consumption imbalance have become an important influence factor for China's economic sustainability of development. Through the theoretical analysis， this paper states that China internal and external economic imbalance can be accused of state-owned and state-holding enterprises not sharing out huge bonus and impulse-investing. The aim of state setting up state-owned and state-holding enterprises in market economy is to realize state economic function effectively， this paper suggests that state-owned and state-holding enterprises financial function can solve the internal and external economic imbalance problems.

Key words: balance of payment current account; investment-consumption imbalance; state-owned and state-holding enterprises; internal and external economic balance

2009年以來，中央企業接二連三成為地王，推動著我國房地產價格迅速上漲，房地產泡沫下的部分行業產能過剩、投資消費比例失調等經濟結構失衡問題日益突出，正嚴重困擾著我國經濟持續快速健康增長。黨中央和國務院及時指出，2010年以至今后相當長時間內，我國經濟工作的中心任務是調整經濟結構。本文在已有的一些研究的基礎上，進一步論證了市場經濟中的國有及國有控股企業功能變異是我國經濟結構出現失衡的一個重要原因，從而論證了國有企業功能財政化是促進我國經濟結構調整的一個重要手段。

一 我國內外經濟失衡狀況

1994年以前，我國的外部經濟運行基本表現為凈進口大于凈出口的逆差，由于逆差不大，可以說我國對外貿易基本平衡。1994年以來，我國國際收支持續出現大規模雙順差，即經常項目一直保持著巨額順差、資本和金融項目也保持著順差。除1998年經常項目為順差、資本和金融項目為逆差外，其余年份均為雙順差，而且我國國際收支順差規模呈擴大之勢，1994年為401億美元，2005年超過了2 000億美元，2008年我國國際收支順差規模達到4 451億美元。2009年，我國經常項目順差（以外貿順差為主要部分）為4 261億美元，占GDP的比率達到了9.67%；加上資本和金融項目順差，2008年我國國際收支順差總額與GDP的比率為10.1%。國際收支順差規模持續擴大使我國外匯儲備快速增長，2000年末，我國外匯儲備為1 655億美元；2006年末，我國外匯儲備達到10 663億美元；到2008年末，我國外匯儲備達到23 991億美元（見表1）。長達15年的國際收支雙順差，在世界經濟發展史上絕無僅有，表明我國出現了嚴重的外部經濟不均衡。

湖 南 大 學 學 報( 社 會 科 學 版 )2011年第1期劉振彪:中國內外經濟失衡與國有及國有控股企業功能財政化

我國內部經濟失衡主要表現為低消費、高儲蓄、高投資，即投資-消費比例失衡。2008年，我國全社會固定資產投資總額為172 828.4億元，占GDP的比例達到了57.48%；社會消費品零售總額為108 487.7億元，占GDP的比例達到了36.08%。社會消費品零售總額不是全部由居民消費的，其中有一部分是政府消費的；換句話說，社會消費品零售總額中扣除政府消費部分之后，居民消費占GDP的比例會低于36.08%。這樣的消費率在世界上可能是最低的，在我國經濟社會發展的歷史上也是最低的；國內居民消費率降到如此低，說明我國國民經濟結構出現了嚴重的內部失衡。

由于內外經濟失衡，我國經濟運行形成了出口和投資互相推動、實體經濟和貨幣經濟雙向循環和雙向依賴的格局，造成了我國不斷地為世界上最富裕的國家尤其是美國提供經濟“補貼”、卻讓自身背上了沉重的成本負擔的被動局面。

從實體經濟看，一方面，廉價的勞動力、低廉的資源價格和極低的資金成本導致我國國內投資快速擴張、經濟過熱；我國投資的高增長需要大量的資源投入，而我國又是一個資源相對短缺的大國，特別是石油和鐵礦石更為緊缺，需要從國外大量進口。以原油為例，自從1993年由原油凈出口變成凈進口國以后，原油凈進口逐年增加，2000年超過5000萬噸，2004年超過1億噸，2009年超過2億噸；2009年中國石油需求名列全球第二，僅次于美國，對外依存度達到60%。低廉的資源價格刺激國內需求，從而帶動了國際市場資源價格的大幅上揚，鐵礦石價格僅2005年就上漲了71.5%，此后幾年頻繁上漲；進口的資源通過國內生產環節加工制成產品，完成生產循環。另一方面，由于產能和產品增長很快，國內市場又容納不下和消費不了，我國生產的產品又不得不大量出口，完成從商品到貨幣的循環。我國依靠廉價的生產要素價格，使得出口產品的價格始終保持在全球最低水平，我國出口每年以超過30%的速度增長，2007年我國的新增貿易額占全球國際貿易新增額的15%多。因此，在實體經濟層面，我國的投入和產出、生產循環和商品循環都是通過國際市場完成的，于是也就產生了對國際市場的雙向依賴。隨著我國投資和出口的快速增長，這種對國際市場的雙向依賴使我國陷入惡性循環，我國正在變相地向世界各國特別是美國轉移財富。

從貨幣經濟看，同樣存在著雙向循環和雙向依賴。一方面，我國通過政策傾斜吸引了大量的國外直接外資，再加上國際收支持續雙順差，人民幣存在較強的升值預期，大量熱錢流入，國際游資基本上變成了中國人民銀行的外匯儲備，從而形成國內基礎貨幣的大量投放；中國人民銀行不得不通過公開市場操作不斷地大量發行票據，回籠流通中過多的貨幣，這就形成我國國內的貨幣流通和貨幣循環。另一方面，快速增長的外匯儲備存在較大的機會成本和匯率風險，我國不得不用其購買美國證券，或者存放在外國銀行，外國企業再將其投資中國，形成資金和貨幣的國外循環。在人民幣盯住美元的固定匯率制下，我國喪失了貨幣政策的獨立性，貨幣工具無法調節內外經濟失衡，只能聽任外匯儲備快速增加和國內資金不斷凈流出，現有資金也沒有有效利用，形成了我國貨幣活動對國外市場的雙向依賴。

由于實體經濟和貨幣經濟的雙向循環和雙向依賴，形成了“中國造商品、美國發貨幣”的格局。我國經濟增長雖快，但人民福利沒有太多的改善；外商直接投資對我國的經濟增長特別是出口增長做出了貢獻，但也造成了我國核心技術缺乏癥。不僅如此，外商直接投資一方面占用了國內的資源，加劇了能源緊張，增大了環境壓力，另一方面又增加了我國的出口，帶來了大量美元，進一步加劇了雙向循環和雙向依賴。

二 國有及國有控股企業功能變異是導致我國內外經濟失衡的一個重要原因

我們這樣一個大國短時間出現外部經濟失衡，可能是由外部因素引起的；但是，長時期出現外部經濟失衡，肯定是由內部因素引起的；即我國長時間的外部經濟失衡根源于內部經濟失衡。只有找出導致我國內部經濟失衡的原因，消除引發我國內部經濟失衡的各種因素，才能實現我國內外經濟均衡。我國內部經濟失衡主要表現為高儲蓄下的高投資率、低消費率，導致我國高投資率、低消費率的原因可能有很多。從體制上來分析，國有及國有控股企業功能變異是導致我國內部經濟失衡、進而引發外部經濟失衡的一個重要原因。

市場經濟中國家興辦國有及國有控股企業的目的是為了更有效地實現國家經濟職能，國有及國有控股企業只能是追求社會福利最大化的一種特殊的經濟組織或財政手段。由于我們沒有按照市場經濟中的國有及國有控股企業必須財政化這一目標對國有企業進行改革，而是想將我國原有的控制著國計民生的大型國有企業改革為能“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的真正意義上的企業；由于國有產權具有產權歸屬的唯一性、產權經營的代理性、產權的剩余索取權的不可轉讓等屬性，國有及國有控股企業不可能成為真正意義上的企業。結果是，改革開放以來，我國先后采取了“放權讓利”、“利改稅”、“撥改貸”、承包制、股份制等措施對國有企業進行改革，雖然也取得了一定成效，但從總體上看我國國有企業改革并不成功；換句話說，我們沒有按照市場經濟中國家興辦國有企業的目的完成對我國國有企業改革。目前，我國市場經濟中的國有及國有控股企業功能異化，控制著我國國計民生的國有及國有控股企業既沒有成為依靠自主創新追求利潤最大化的企業，也沒有成為有效地實現國家經濟職能的經濟組織。

1.不合理要素價格下的國有及國有控股企業利潤迅速增長且不愿意分紅，導致我國儲蓄-消費比例失衡

我國生產要素的市場化程度較低。要素市場化包括勞動、資本、土地等要素的市場化，要素市場化所需要的制度變革要遠遠深刻于商品市場化。從勞動力市場化的進程來看，近幾年來，雖然勞動力市場化速度在加快；但是，由于傳統戶籍、勞動力市場分割等制度因素仍然存在，我國至今還沒有建立起全國統一的勞動力市場，勞動力很難跨地區、跨城鄉自由流動，勞動力市場競爭的公平性、有序性、有效性還亟待提高。相對于勞動力市場化進程而言，由于國有金融資本占居絕對統治地位，我國資本市場化程度也較低，無論是直接融資市場還是間接融資市場，發育速度均較為遲緩。就直接融資市場發育來看，一是規模小，企業資本形成中來自直接融資市場的不足30%，二是不規范，我國股市投機性過強已成不爭的事實。就間接融資市場發育來看，盡管利率控制開始有所放松，銀行體制改革上也取得了相當顯著的進展；但是，利率決定基本上仍由政府行政管制，而不是市場定價。與資本市場化相比較，我國土地要素市場化程度更低，包括城市土地和農村耕地，無論是在產權制度上，還是在交易制度上，無論是在價格決定上，還是在法律制度上，土地要素市場化配置的條件還遠遠不具備。

由于要素市場化發育滯后，要素價格十分廉價。我國人力資源豐富，勞動力市場一直處于供大于求的狀態，勞動力十分便宜，工資水平是日本的1/25、美國的1/20；低廉的勞動力成本突出表現為勞動力缺乏合理的保護、生產裝配線上的工人缺乏基本醫療保障等。我國資源行業的國有及國有控股企業一直是既不繳納開采資源的特殊權稅費，也不和國家分享資源溢價收入（2007年后這種狀況開始略有改變）；企業占有、使用的資源價格很低，資源價格不能反映資源的稀缺性，從而造成資源的過度消費、資源利用的低效率和環境污染。由于政府對人民幣升值的擔憂，行政管制下的資金價格（利率）也較低，目前，中國七天回購利率略微高于1%，而僅僅是隔夜息的美國隔夜聯邦基金拆借利率已達3%。

由于生產要素價格低廉，加上壟斷優勢造成國有及國有控股企業利潤猛增，單純從勞動生產率提高并不能完全解釋這些國有及國有控股企業的利潤增長。從20世紀80年代中期實行利改稅以來，國家明文規定國有及國有控股企業利潤不上繳，國有及國有控股企業從那時開始基本未向財政部、國資委還有其他任何政府部門分過紅，類似于無償使用國有資產。2000年之后，礦產資源開發、國防軍工、石油石化、電信、電力、航運等壟斷行業的國有及國有控股企業利潤上升非常快。公司治理學者Michael Jensen基于自由現金流量假說指出，由于公司分紅會導致管理層可支配資源下降，管理層總是期望把凈利潤用于再投資而不是分紅。低廉的要素價格使我國的國有及國有控股企業積累了豐厚的利潤，豐厚的利潤不是用于分紅而是用于投資，造成我國高投資、低消費，投資-消費比例越來越失衡。

2.軟預算約束下的國有及國有控股企業投資沖動，導致我國部分行業盲目擴張，加劇我國部分行業產能過剩

如果國有及國有控股企業像私人企業一樣，哪個行業有利可圖，憑借國家賦予的特殊經營權利就想涉足那個行業，那么國有及國有控股企業不但不能起到協調因市場失靈出現的經濟結構失衡的作用，反而會加劇經濟結構失衡。目前，我國有中央企業136家，逾七成以上的中央企業涉足房地產行業；其中以房地產為主業的有16家，如保利、遠洋、華潤等，輔業包含房地產的有80多家。

由于我國市場經濟中的國有及國有控股企業功能異化，加上國有及國有控股企業委托代理鏈過長，作為國有及國有控股企業最終所有人的全民難以有效監督和約束其管理層行為，管理層則難免有拿著全民的錢去賭一把的投資沖動。當某個行業成為高利潤行業，社會資金紛紛流入該行業，導致該行業盲目投資和擴張，對國民經濟健康發展構成嚴重危害時，我國的國有及國有控股企業不但不退出該行業，反而推波助瀾。2009年下半年以來，我國國有及國有控股企業特別是中央企業接二連三成為地王，土地價格迅速上漲，推動城市商品房價格快速上漲，城市房地產行業成為高利潤行業，社會資金不斷流入。房地產行業盲目擴張，也刺激了鋼鐵、水泥行業擴張，“遍地開花”的房地產、鋼鐵、水泥等產業不斷地制造資源緊張和環境污染，經濟增長未能脫離高投資、高消耗、高污染、低效益的粗放型增長老路，我國內部經濟失衡問題日益嚴重。

目前，降低我國高投資率、提高消費率，解決投資-消費比例失衡問題進而實現內外經濟均衡，必須抓住一個關鍵環節，就是從體制上促使國有及國有控股企業功能財政化，消除不合理要素價格下的國有及國有控股企業利潤虛增問題和擁有豐厚利潤的國有及國有控股企業不愿意分紅只樂于投資的行為。

三 市場經濟中的國有及國有控股企業功能財政化的必要性

在社會主義市場經濟中，國家的經濟職能主要是彌補市場失靈、提供純公共產品、促進社會的公平和穩定、實現宏觀經濟政策目標等。政府實現上述經濟職能，有些需要通過建立國有企業來完成，這是現代市場經濟國家中的普遍現象。就連以私有制為基礎的西方發達的市場經濟國家，也特別重視建立并經營一定數量的國有及國有控股企業，以便更迅速有效地實現國家的經濟職能。顯然，在以公有制為基礎的社會主義市場經濟中，我們更應重視也更容易建立并經營一定數量的國有及國有控股企業，來有效的實現國家經濟職能。政府應當從全體國民整體利益的立場出發，將國有及國有控股企業布置在私人不愿進入或無力進入的社會公益、自然壟斷、高新技術和國防工業等領域或行業。國有及國有控股企業存在主要是為了實現國家經濟職能，其功能必須財政化。國有及國有控股企業只能或理應涉足私人企業不愿涉足的行業以及不允許私人企業涉足的行業。

1. 國有及國有控股企業具有穩定宏觀經濟的功能

國有及國有控股企業穩定宏觀經濟的功能主要體現在以下幾個方面：在經濟衰退時期，政府可以利用國有及國有控股企業來增加社會總需求，如強制其增加投資，安排更多的就業；在通貨膨脹時期，政府可以要求國有及國有控股企業放棄利潤，降低產品價格以降低物價水平，進而減少通貨膨脹的壓力；通過強制國有企業在不同地區布局而達到地區共同發展（區域發展政策），國有及國有控股企業主要是受國家計劃指導的，因而它們有可能按照計劃部門的意圖，被配置在某些特定的地區和產業，從而使那些相對落后的、但又是極需發展的地區和產業能夠得到迅速發展；通過強制國有及國有控股企業轉產或兼并而達到產業結構調整（產業政策）；以及把國有及國有控股企業的工資基金作為政府收入政策的一部分而加以調節或限制，調節收入分配，實現社會公平；等等。

2. 國有及國有控股企業具有促進經濟發展的功能

國有及國有控股企業所具有的促進經濟發展的功能主要表現為：由于國有及國有控股企業是以國家財政為后盾的，因而它們有能力承擔具有巨大風險的投資，并通過這些投資消除國民經濟發展中必然會遇到的各種瓶頸，或者是健全經濟發展所需要的各種基礎設施，從而促使經濟快速發展；國有及國有控股企業的經營活動并不完全受最大利潤目標的支配，再加上資本雄厚，因而它們在發展新興產業和高技術產業方面也發揮著決定性的作用。國有及國有控股企業具有提高本國經濟國際競爭力的功能；在國家的直接幫助下，國有及國有控股企業能夠比較容易地進入國際經濟中那些難以進入的領域；國有及國有控股企業的巨大規模也有利于在國際市場的競爭中取得優勢，甚至可以成為某種國際市場的壟斷者；此外，得到國家支持的國有及國有控股企業較容易成為跨國公司。

3. 國有及國有控股企業具有生產公共物品的功能

公共物品的報酬遞增和非排他性特征使私人廠商對它們的生產根本不感興趣，因此，必須有國有及國有控股企業來供應和生產；否則，像國防、市政建設、道路養護、街道照明、公園、博物館、圖書館，直至義務教育和醫療衛生等共用品的社會需求將無法得到滿足。國有及國有控股企業可以維護國家與社會利益，增加國家財政收入；國有及國有控股企業可以協調社會矛盾和沖突；國有及國有控股企業具有從宏觀上提高資源配置效率的作用，國家投資建立具有規模經濟、外部經濟特征的行業，可以優化經濟結構，提高經濟效益。國有及國有控股企業具有控制市場壟斷的功能。政府除了制訂反壟斷的法規之外，在有些產業尤其是自然壟斷產業中建立國有及國有控股企業，將壟斷收入收歸國有，也是一種較為明智的選擇。

四 我國實現國有及國有控股企業功能財政化的對策措施

國有及國有控股企業應該從不適宜于其經營的競爭性行業中逐步退出來，收縮到少數外部性強、天然壟斷性質明顯、關系國計民生的關鍵行業是我國社會主義市場經濟制度發展的必然要求；我們應該按照市場經濟中國家興辦國有及國有控股企業的目的，使我國經濟社會發展中需要存在的國有及國有控股企業功能財政化、不需要存在的國有及國有控股企業民營化。

目前，我國競爭性特別是現代服務業領域中，國有及國有控股企業仍然是一統天下或居壟斷地位，民營經濟的比重很低，產業中缺乏必要的競爭，市場機制不能發揮有效的調節作用，造成了我國服務業領域的服務質量很差、效率很低。在服務業中，既然國有及國有控股企業不適合于存在，那么我們應采取多種形式使其民營化。國家所有權的私有化和債權化是多數服務領域里國有及國有控股企業改革的正確方向。政府通過租賃、拍賣等方式使中小型國有及國有控股企業從不適宜經營的服務領域里馬上退出，允許強大的民營經濟以企業形式進入。大型國有及國有控股企業從不適宜經營的服務領域里退出，可采取國家所有權轉變為債權或者某種接近于債權的股權等形式。政府將服務領域里的大型國有企業改造成為股份公司，出售一部分國有資產或國有股份，引入民間資本作為公司普通所有者，讓民間資本負責公司經營、承擔經營風險，然后再把剩余部分的國有資本或國有股份轉化為國有優先股。優先股權是一種非常接近于債權的股權。讓國家的所有權變成對企業的優先股權，這是國家所有權債權化的一種較為規范的形式。這對提高國有及國有控股企業的經營績效和保證國家的投資收益都是有好處的。

為了給國家所有權出售或優先股權化創造條件，確保國有及國有控股企業從服務領域成功退出，我們必須加速民營經濟發展，下大力氣從體制上扭轉我國目前出現的“國進民退”局面。我國過去二十多年改革開放的最大成就是國有經濟之外出現了更有效率的民營經濟，民營經濟已經成為我國經濟中最具活力的主要增長點，也是國有經濟存量重組的主要支撐點。但是，相對于眾多龐大的國有及國有控股企業，現有民營經濟遠不能滿足國有經濟戰略性退出的需要。國家應盡快改變只允許民營經濟在國有經濟的夾縫、邊緣地帶生長的做法，應該在民營經濟的市場準入等方面放寬限制，擴大民營經濟的投資領域。許多只允許政府投資的基礎設施項目和公益性項目完全可以引入競爭機制，允許民營經濟投資。要提高服務領域的對外競爭力，首先要提高服務領域里的國內民營經濟的競爭力。一些重要的服務行業在對外國資本和外國企業開放之前，應當先對國內的民間資本和民間企業開放。

我國經濟社會發展中不需要存在的國有及國有控股企業民營化之后，我們還必須采取如下措施使需要存在的國有及國有控股企業功能財政化。

（1）國有及國有控股企業主要是為了更有效地實現國家經濟職能，國家通過財政撥款形成國有資本，國有資本收益也應上繳財政。國有及國有控股企業的經營目標不是利潤最大化，而是社會福利極大化，不必其實也不可能完全像一種真正意義上的企業存在于市場經濟中。國有及國有控股企業擁有政府賦予的特殊經營權利，也承擔著實現國家經濟職能的政策性任務，在不平等競爭條件下不可能形成硬預算約束，軟預算約束是國有及國有控股企業功能財政化的必然結果。國家憑借對國有及國有控股企業的所有權，參與其經營管理活動；國有及國有控股企業只享有有限的經營自主權，主要的不是依據市場狀況從事經營活動，而基本上是在國家指令性計劃的范圍內組織生產經營活動。國有及國有控股企業不能成為完全獨立的分配單位，其分配活動要受國家的直接控制。國有企業在穩定和調節市場經濟中負有特殊責任，經營活動服從于計劃調控的目標，把社會利益和社會效益放在首位，因而國有企業中職工的勞動報酬顯然不能僅由本企業的經濟效益來決定，而要取決于社會的一般水平，國有企業中職工的工資增長水平，至少也不能低于社會的一般水平。屬于全民所有的“資源租”和行政壟斷所得形成的國有及國有控股企業豐厚利潤，不應歸國有及國有控股企業所有或控制，而應以特許權費、資源稅等方式收歸國有，上繳財政。政府要強令國有及國有控股企業管理者按照合理的比率進行利潤“分紅”，及時將國家所有權收益上繳財政，提高國家調控國民經濟運行的能力。

（2）作為國有及國有控股企業所有者代表的政府，關心的不應該是國有及國有控股企業的利潤率或對國家財政的貢獻水平，關心的應該是國有及國有控股企業是否完成了國家政策性任務。政府可以通過在國有及國有控股企業建立稽查特派員和財務總監等制度，加強對國有及國有控股企業的財政、稅務、審計等方面的審查，提高其經濟效益和社會效益，實現國有及國有控股企業的社會福利最大化目標。在市場經濟條件下，這些服從于國家計劃調控目標的國有及國有控股企業，雖然不是靠市場調節從事生產活動，但并不意味著它們不參與市場調節。國有及國有控股企業實際上是作為計劃的載體被國家自覺地運用于調節市場機制的運行中。這樣，國家在一定時期和一定范圍內，使國有及國有控股企業具有某種程度的左右市場的能力，是十分必要的。這樣做不僅不會破壞市場競爭的公平性和有效性，而且還會使市場競爭具有更高層次的調節效應。

（3）為了發揮國有及國有控股企業在實現國家經濟職能中的積極作用，必須加快政府部門職能轉變，加強和改善對國有及國有控股企業管理。政府部門工作是否富有效率也是影響國有及國有控股企業效益好壞的一個重要因素。只有加快政府機構改革，精簡機構、減少行政人員、建立起責權利制度，減少政府官員的“尋租”機會，引入市場機制，將直接服務于企業的政府機構推向社會，使其努力改善服務質量，才能提高政府工作的效能，進而促進國有及國有控股企業的社會效益和經濟效益提高。改革國有及國有控股企業的人事制度，引入市場競爭機制提高其經理人員和職工素質。

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