中國刑事政策實(shí)施的問題與對(duì)策

摘要：刑事政策制定與實(shí)施是兩個(gè)密切關(guān)聯(lián)的功能領(lǐng)域，政策制定的結(jié)束就是政策實(shí)施的開端，政策實(shí)施則是決定政策成敗的關(guān)鍵因素，其制度地位不可替代。當(dāng)下中國刑事政策的實(shí)施存在著嚴(yán)重政治化、扭曲化和混亂化現(xiàn)象，不僅降低了政策實(shí)施績效，偏離了刑事政策目標(biāo)，而且?guī)砹诵淌抡邔?shí)施的認(rèn)同危機(jī)。而要重構(gòu)中國刑事政策的實(shí)施模式，正確處理政策實(shí)施中的利益關(guān)系、重視政策實(shí)施的社會(huì)資本培育和以績效評(píng)估引領(lǐng)刑事政策實(shí)施則必不可少。

關(guān)鍵詞：刑事政策；社會(huì)資本；績效評(píng)估；寬嚴(yán)相濟(jì)；政策實(shí)施

中圖分類號(hào)：DF613 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008－5831(2011)04－0122－08

政策實(shí)施問題應(yīng)是刑事政策學(xué)中非常重要的研究領(lǐng)域，刑事政策實(shí)施即是政策的制定者通過政策目標(biāo)與實(shí)施綱領(lǐng)的設(shè)定，希望它付諸實(shí)施并取得應(yīng)有的效果。它通常被解釋成為刑事政策中的關(guān)鍵階段。之所以說是關(guān)鍵，這是因?yàn)樾淌抡咧蟹缸锟刂婆c人權(quán)保障目的之實(shí)現(xiàn)，不僅在于刑事政策本身，更依仗于刑事政策的實(shí)施?？涩F(xiàn)實(shí)情況又是，刑事政策制定者的意圖與雄心、理想與目標(biāo)，常常因?yàn)閷?shí)施者的立場與利益、策略與技術(shù)而無法實(shí)現(xiàn)，或無法真正實(shí)現(xiàn)，由此帶來刑事政策的民眾認(rèn)同危機(jī)。也正因?yàn)槿绱?，政策?shí)施研究愈來愈讓國外刑事政策學(xué)者們感興趣，也已明顯成為刑事政策學(xué)中的一種強(qiáng)勢(shì)話語。但在當(dāng)下之中國，這一視域的概念框架與分析方法仍還處于“燈下黑的冷清狀態(tài)”。有鑒于此，筆者首先嘗試從理論上解釋刑事政策實(shí)施的內(nèi)涵，然后以此為憑借檢視目前中國刑事政策實(shí)施中的問題及其成因，并提出改進(jìn)的對(duì)策建議。

一、對(duì)刑事政策實(shí)施概念的基本理解

美國學(xué)者J·Pressman和A·Wfldavsky在1973年出版的《Implementation：How Great Expectations in Washington are Dashedin Oakland》一書中首次提到政策實(shí)施問題，Daniel A Mazmanlan和Paul A Sabatier等開拓性地建構(gòu)了政策實(shí)施的分析框架，即影響政策實(shí)施的因素、政策實(shí)施的過程以及良好的政策實(shí)施的前提條件。之后的30多年來，經(jīng)過Susan Barrett、Colin Fudg、D·A·Mazmanian、Richard F·Elmore、Benny·Hjern、David·O·Poete、Paul A Sabatie等學(xué)者的努力，政策實(shí)施問題解釋力愈來愈強(qiáng)，并迅速發(fā)展成為公共政策學(xué)中的一個(gè)新興研究領(lǐng)域，研究成果也呈現(xiàn)出了“爆炸式”的增加。學(xué)者們之所以超越傳統(tǒng)政策制定的視域，轉(zhuǎn)而更加重視政策實(shí)施或過程問題的研究，主要是因?yàn)樗麄冊(cè)诂F(xiàn)實(shí)中觀察到了太多的政策失敗案例。而政策之所以失敗往往不在于政策本身不好，而在于國家沒有足夠的能力去保障政策很好地實(shí)施。

公共政策學(xué)重視政策實(shí)施問題的研究，對(duì)當(dāng)前的刑事政策學(xué)具有極大的啟示意義。從學(xué)科比較的角度看，刑事政策在一國社會(huì)發(fā)展中所具有的特殊功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般的公共政策。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)刑事政策的理論研究水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公共政策學(xué)，刑事政策實(shí)施一直被視為是國家的專利，并未受到應(yīng)有重視。詳言之，一些名為“刑事政策學(xué)”的著述，基本上局限于對(duì)既定刑事政策的解釋與批判，其要旨在于揭示什么樣的刑事政策才是好政策，好的刑事政策是如何制定出來的，不僅缺乏對(duì)政策實(shí)施之內(nèi)在機(jī)理的規(guī)律性掌握，而且從認(rèn)識(shí)上輕視刑事政策過程的研究，因而也就不能為中國當(dāng)前寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的順利實(shí)施提供合理的理論支撐，這不能不說是中國當(dāng)下貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策中面臨諸多梗阻現(xiàn)象以及地方司法機(jī)關(guān)刑事政策實(shí)踐失誤頻繁的重要因由。因此，對(duì)于目前中國刑事政策學(xué)的研究及其未來發(fā)展來說，刑事政策實(shí)施問題研究還是一個(gè)“丟失的環(huán)節(jié)”。筆者之研究，即為重拾這一環(huán)節(jié)的努力。

從公共政策學(xué)的研究得到的啟示是：刑事政策成功與否的關(guān)鍵不但在于刑事政策本身，其所依賴成立的理論是否具有解釋力，而且依仗于刑事政策實(shí)施是否具有妥當(dāng)性，刑事政策實(shí)施是否偏離政策目的。從刑事政策過程看，國家一旦界定當(dāng)前和未來一段時(shí)期的犯罪治理或控制問題、確立刑事政策目標(biāo)并進(jìn)行刑事政策藍(lán)本的規(guī)劃之后，就可以經(jīng)過法定的程序制定出某種刑事政策，并賦予該項(xiàng)刑事政策以權(quán)威性。但國家制定刑事政策并非就此完成任務(wù)，在“政策制定容易，政策實(shí)施極難”的現(xiàn)實(shí)下，刑事政策實(shí)施恰恰是刑事政策另一階段的開始，而且是一個(gè)極為關(guān)鍵的階段，正如美國政策科學(xué)家艾利森所指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余的90％取決于有效的執(zhí)行?！彪m然艾氏的量化比較有很大的主觀成分，但這種比例上巨大差距分配也讓我們看到了刑事政策實(shí)施的積極意義。如果說公共政策學(xué)家的論證尚不及格的話，那么美國總統(tǒng)威爾遜的觀點(diǎn)可資佐證，他多次指出：“執(zhí)行憲法比制定一部憲法更重要、更困難?！睉椃ㄈ缡?，政策實(shí)施也概莫能外。政策規(guī)劃者在設(shè)計(jì)較佳的政策時(shí)，其所面對(duì)的最大困難并不在于在紙上決定何者是合理的政策，而在于探討用何種方法足以將這些政策轉(zhuǎn)化成為可以完成的作業(yè)，并以這種實(shí)施促進(jìn)政策制定所設(shè)定之目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。這種實(shí)施不僅是實(shí)現(xiàn)政策意圖或目的的必要路徑，而且是檢驗(yàn)該種政策設(shè)定合理與否的重要依據(jù)，因此它在一國刑事政策體系中的地位與作用愈來愈顯赫，不可逾越。

分析表明，完整意義上的刑事政策并不只是“紙上談兵”，還必須講究“實(shí)戰(zhàn)技術(shù)”，它需要經(jīng)過一個(gè)完整的周期，即從確認(rèn)問題開始，到制定政策、實(shí)施政策，并輔以政策監(jiān)控和政策評(píng)估，直至最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。由于刑事政策實(shí)施關(guān)系到政策目的的實(shí)現(xiàn)與否，因而成為了刑事政策中的核心環(huán)節(jié)。很顯然，在這一話語形成的過程中，“刑事政策的實(shí)施”已然成為了一個(gè)關(guān)鍵詞，有給予特別解釋的必要。那么，何為刑事政策實(shí)施?對(duì)這一問題的回答，構(gòu)成了我們反思與重構(gòu)中國刑事政策實(shí)施模式的理論支點(diǎn)。在筆者看來，刑事政策實(shí)施是政策的制定者通過政策目標(biāo)的設(shè)定，希望通過政策實(shí)施主體將其付諸實(shí)施并取得應(yīng)有的效果的活動(dòng)。它主要有如下三個(gè)特點(diǎn)。

第一，刑事政策實(shí)施是一個(gè)自上而下的控制活動(dòng)。政策實(shí)施就是“將政策付諸行動(dòng)的過程”?！吧厦隆毙淌抡邔?shí)施的基本特點(diǎn)是，國家或政黨作為刑事政策的制定者在刑事政策實(shí)施中居于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，政策實(shí)施主體必須依照刑事政策制定者設(shè)定的目標(biāo)行事，忠實(shí)地實(shí)現(xiàn)刑事政策的意圖或目標(biāo)。在這種模式之下，政策制定的合法性與政策目標(biāo)的合理性被置于突出地位，直接決定著刑事政策實(shí)施的方向。一旦目標(biāo)定位錯(cuò)誤，刑事政策實(shí)施之大廈必將不保?！皣?yán)打”刑事政策即是適例。遙想當(dāng)年的嚴(yán)打政策實(shí)施情況，嚴(yán)厲打擊有余，人權(quán)保障不足。為了從快，可以不嚴(yán)格地執(zhí)行刑事程序，為了從重，可以在證據(jù)認(rèn)定上存在瑕疵。這就造成了實(shí)施困境。

第二，刑事政策實(shí)施是一個(gè)實(shí)現(xiàn)政策目的之過程。刑事政策實(shí)施從本質(zhì)上就是一個(gè)政策目標(biāo)的設(shè)定和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的行動(dòng)之間的互動(dòng)過程，正如著名美國政策學(xué)家詹姆斯·安德森所指出，“政策實(shí)施是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的”。在這一政策過程中，司法機(jī)關(guān)成為了刑事政策實(shí)施的最大主體，政策目標(biāo)一般是借助司法活動(dòng)得以兌現(xiàn)。當(dāng)然，政策的實(shí)施過程還充滿了利益對(duì)立與矛盾摩擦，如果我們對(duì)刑事政策的實(shí)施缺乏規(guī)劃，將會(huì)使政策制定者設(shè)定的政策目標(biāo)在經(jīng)過一次次“裂變”之后，最終變得“面目全非”。這并不是危言聳聽，而是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。諸如此類的適例則舉不勝舉。

第三，刑事政策的實(shí)施是一個(gè)連續(xù)的動(dòng)態(tài)過程。刑事政策是刑事立法與刑事司法的活動(dòng)指南。由此決定，刑事政策實(shí)施必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)的連續(xù)過程，正如Chades所指出，“政策實(shí)施是將一種政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)，在這些活動(dòng)中，以解釋(interpretation)、組織(organization)和應(yīng)用(application)這三種活動(dòng)最重要”。一般說來，刑事政策實(shí)施包括以下三個(gè)階段：一是政策法律化。這是刑事政策實(shí)施的前提。即制定刑事政策實(shí)施的“行動(dòng)綱領(lǐng)”，并將刑事政策轉(zhuǎn)化為刑法與刑事訴訟法的規(guī)定。二是政策司法化。這是刑事政策實(shí)施的核心。政策司法化即是將刑事政策實(shí)施轉(zhuǎn)化為更細(xì)致的司法行為，這是一個(gè)將刑事政策中的規(guī)范、原則、意圖落實(shí)到具體的“情境”中的過程。三是政策的檢驗(yàn)。這是刑事政策實(shí)施的保障。主要包括以制度力量對(duì)政策實(shí)施中各種違法行為的糾正、刑事政策績效評(píng)估等，因而是對(duì)刑事政策實(shí)施的監(jiān)督。

綜上，刑事政策實(shí)施是刑事政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵階段，在一國刑事政策制定出來以后，政策的實(shí)施就被推向核心地位，并與刑事政策制定關(guān)聯(lián)著構(gòu)成了刑事政策過程的結(jié)構(gòu)，關(guān)聯(lián)著構(gòu)成了刑事政策發(fā)展的動(dòng)力。因此，在中國寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策制定出來以后，除了要正確定位這一政策之外，學(xué)術(shù)界更應(yīng)該把研究的視域轉(zhuǎn)到“如何實(shí)施這一政策”上來。這即是當(dāng)下中國刑事政策學(xué)要補(bǔ)的功課。

二、對(duì)中國刑事政策實(shí)施現(xiàn)狀的反思

雖然中國缺乏的是刑事政策實(shí)施的研究，但并不缺乏刑事政策實(shí)施的實(shí)踐。目前中國刑事政策已經(jīng)由“嚴(yán)打”轉(zhuǎn)向“寬嚴(yán)相濟(jì)”，并貫徹至今。從理論上分析，刑事政策實(shí)施作為一種“聯(lián)合行動(dòng)”，由于涉及利益復(fù)雜、關(guān)涉部門眾多，很容易在實(shí)施中走樣或變形。而三年多的實(shí)踐亦表明，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策因受多種因素制約，在實(shí)施中還存在著諸多不盡人意的地方，正在遭遇一場信任危機(jī)：老百姓把地方司法機(jī)關(guān)的刑事政策實(shí)施形象地比喻為“歪嘴和尚念經(jīng)”——“上邊的經(jīng)是好經(jīng)，讓歪嘴和尚給念歪了”。以下，就是筆者對(duì)中國刑事政策實(shí)施中的問題及成因的診斷。

(一)當(dāng)前中國刑事政策實(shí)施中的問題分析

刑事政策實(shí)施是刑事政策目標(biāo)連接與當(dāng)下司法活動(dòng)的樞紐，當(dāng)科學(xué)的刑事政策制定出來之后，它的命運(yùn)就與政策實(shí)施密切關(guān)聯(lián)。一項(xiàng)刑事政策的失敗。固然可能導(dǎo)因于刑事政策自身設(shè)計(jì)的失敗，如政策的目標(biāo)定位不正確或具有短視性，方案不能包含多元價(jià)值等。嚴(yán)打刑事政策的被替代，就是一個(gè)很有力的證據(jù)。但失敗的原因更多則來自于刑事政策實(shí)施環(huán)節(jié)出了問題，如實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，實(shí)施者的認(rèn)知差異造成政策理解的偏差，以部門利益堵截刑事政策的實(shí)施，甚至是基于權(quán)力尋租而扭曲政策的實(shí)施。

那么，自2005年國家提出寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策之后，這一政策實(shí)施的情況如何?對(duì)此，筆者曾花費(fèi)幾個(gè)月的時(shí)間到江蘇、山東、河南和上海對(duì)司法機(jī)關(guān)的實(shí)施情況進(jìn)行了初步的調(diào)研。調(diào)研結(jié)果讓人吃驚，一個(gè)基本的現(xiàn)狀是：不少司法機(jī)關(guān)對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策不理不睬，你搞你的政策，我判我的案子，更多的法院是把這種刑事政策的實(shí)施作為一種政治任務(wù)來抓，雖然在大會(huì)、小會(huì)上一再強(qiáng)調(diào)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的重要性，但對(duì)如何實(shí)施這一政策卻停滯不前。歸納而言，中國目前刑事政策實(shí)施中的問題主要有以下幾個(gè)方面。

第一，上命下從造成了政策實(shí)施的政治化。長期以來，“上命下從”的司法管理體制逐步在地方上演化成了“一手高指標(biāo)、一手烏紗帽”的干部管理方法，造成一種對(duì)“頂頭上司負(fù)責(zé)有余、對(duì)下級(jí)群眾負(fù)責(zé)不足”的不良風(fēng)氣，并形成了刑事政策實(shí)施中的政治化傾向。在“上命下從”的刑事政策實(shí)施體制之下，一方面，由于中央與地方政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范，對(duì)這方面的法制建設(shè)重視不夠，并沒有解決適度分權(quán)體制的法律保障問題，地方司法機(jī)關(guān)對(duì)如何實(shí)施刑事政策一般是“心里拿不準(zhǔn)”，從而造成了政策實(shí)施怠惰。另一方面，地方司法機(jī)關(guān)中的“家長制”、“一言堂”的人治作風(fēng)存在致使“無所不包、無所不能”的全能型司法文化無所改變，造成政策實(shí)施危機(jī)和形象破壞。這種政策化的傾向，往往成為政策實(shí)施阻滯現(xiàn)象的成因。政策實(shí)施阻滯是指政策實(shí)施過程因某種消極因素的影響而出現(xiàn)了的不順暢乃至停止不前，進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的情形。主要具有“目標(biāo)的偏離性”、“內(nèi)容的失真性”、“行為的隱蔽性”和“活動(dòng)的相關(guān)性”四個(gè)特點(diǎn)，并具有實(shí)施“表面化”、“局部化”、“擴(kuò)大化”、“停滯化”、“全異化”五種形式。這種現(xiàn)象使刑事政策實(shí)施的績效受到不良影響，妨礙著中國犯罪控制活動(dòng)的順利進(jìn)行，導(dǎo)致政策權(quán)威盡失并危及其合法性。

第二，利益驅(qū)使造成了政策實(shí)施的扭曲化。政策實(shí)施主體也帶有“經(jīng)濟(jì)人”的性質(zhì)，當(dāng)它以掌握的司法資源實(shí)施國家刑事政策時(shí)，很容易運(yùn)用所得到的資源使其利益最大化。具體表現(xiàn)有：(1)截留政策。即“斷章取義”、各取所需。有的地方擁權(quán)自重，對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策采取“實(shí)用主義”的態(tài)度，只貫徹對(duì)自己有利的刑事政策內(nèi)容，不利的則擱置一邊，不管不問，造成政策無法順利推行。比如，以“嚴(yán)”的政策打擊報(bào)復(fù)某些犯罪人等。(2)權(quán)力尋租?？陀^地說，權(quán)力尋租雖然不是因?qū)拠?yán)相濟(jì)刑事政策而引起，但是在這一政策出臺(tái)之后，由于強(qiáng)調(diào)“從寬”處罰原則，部分司法人員在扭曲適用政策的情況下，把“從寬”處罰作為換取金錢的砝碼，送禮就可以判處緩刑，不送禮即使符合緩刑條件也判處實(shí)刑。(3)打擦邊球。打政策擦邊球意味著政策實(shí)施主體在用活、用足政策的情況下，追求自己利益的最大化。而一旦政策實(shí)施主體按自己的利益訴求行事，政策實(shí)施就會(huì)偏離政策制定者設(shè)定的目標(biāo)譜系。這不僅使得一般民眾對(duì)一國刑事政策失去信任，而且增加了今后刑事政策實(shí)施的難度。

第三，缺乏監(jiān)督造成了政策實(shí)施的混亂化。由于目前我們并沒有建立刑事政策實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，因而對(duì)刑事政策實(shí)施缺乏必要的監(jiān)督，這就為政策實(shí)施隨意化的滋生打開了方便之門，以至于造成如下混亂局面：(1)上有政策、下有對(duì)策。老百姓把這種情況稱之為“唱對(duì)臺(tái)戲”。有的司法機(jī)關(guān)自行制定“諸侯政策”，用諸侯政策取代國家有關(guān)政策，阻止刑事政策在本區(qū)域的實(shí)施；還有些地方司法機(jī)關(guān)借口國家的刑事政策不完善或不全面，制定變通規(guī)定，以維護(hù)自己的利益。(2)你說你的，我做我的。不少地方司法機(jī)關(guān)也在大會(huì)小會(huì)上強(qiáng)調(diào)刑事政策實(shí)施的積極意義，但只是作為一種口號(hào)喊喊而已，并無真正的實(shí)際行動(dòng)，這種情形中國目前的刑事政策實(shí)施中比較常見，所以民眾戲稱，刑事政策實(shí)施出不了最高人民法院。(3)百花齊放、百家爭鳴。不少地方的法官、檢察官由于自身對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策缺乏正確的認(rèn)識(shí)，甚至不知道國家寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策出臺(tái)的目的和意義，就盲目地把自己的片面認(rèn)識(shí)“落實(shí)”在司法實(shí)踐中，以至于案件的處理五花八門，無奇不有。(4)虎頭蛇尾、有始無終。部分地方司法機(jī)關(guān)在刑事政策實(shí)施之初，熱情還算比較高，但并不是把它作為一種長期任務(wù)來抓，待“風(fēng)聲”過后，則“濤聲依舊”，仍按照過去的司法模式行事。

上述問題的存在不僅降低了寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的信度，而且減損了其效度。長此以往，必將帶來刑事政策的合法性和權(quán)威性危機(jī)，影響國家的犯罪控制能力，進(jìn)而給社會(huì)發(fā)展帶來不和諧因素。因此，我們尚須分析造成政策被扭曲的成因，并尋找破解之道。

(二)造成中國刑事政策實(shí)施困難的成因分析

為了簡化對(duì)問題的理解，我們把當(dāng)前中國刑事政策的實(shí)施模式定位以司法機(jī)關(guān)為實(shí)施主體實(shí)施的犯罪控制與人權(quán)保障活動(dòng)，把公眾認(rèn)同與犯罪控制作為評(píng)估刑事政策實(shí)施績效的雙重標(biāo)準(zhǔn)，并把制度建設(shè)作為一國刑事政策順利實(shí)施的必要保障。以此為分析框架與分析方法檢視當(dāng)前中國刑事政策實(shí)施之問題存在的原因后，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然造成當(dāng)下貫徹實(shí)施寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策出現(xiàn)諸多亂象的成因是多方面的，但主要在于如下幾個(gè)方面的原因。

第一，監(jiān)督機(jī)制缺位。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，刑事政策實(shí)施要面臨多重委托人的壓力，即刑事政策制定者與刑事政策的實(shí)施者之間是一種委托代理關(guān)系，政策制定者是委托人，而政策實(shí)施者為代理人。同時(shí)，在中央司法機(jī)關(guān)、省級(jí)司法機(jī)關(guān)、市級(jí)司法機(jī)關(guān)和縣區(qū)級(jí)司法之間還存在著四重委托代理關(guān)系。在這種多重代理之下，因信息不對(duì)稱、利益沖突的影響及政策的不完備性等因素的制約，代理人就可能脫離委托人的控制而損害代理人的利益。因此，如何以制度的方式監(jiān)督代理人，讓其盡心盡力地為委托人謀取利益——促進(jìn)政策實(shí)施和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，就必不可少。目前，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策實(shí)施中問題主要在于監(jiān)督機(jī)制的缺乏，不僅國家對(duì)刑事政策實(shí)施缺乏績效評(píng)估機(jī)制建設(shè)，而且也因?yàn)樾淌抡咚哑龅臋?quán)力性壟斷壁壘，使民眾無法實(shí)際監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)，以至于刑事政策實(shí)施主體視政策實(shí)施如同兒戲，或者借助刑事政策實(shí)施為自己謀取利益，致使寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的目標(biāo)落空。其實(shí)，前述刑事政策實(shí)施中的問題：堵截政策、權(quán)力尋租、上有政策，下有對(duì)策、你說你的，我做我的、百花齊放，百家爭鳴等，都與政策實(shí)施中的監(jiān)督機(jī)制缺位有關(guān)。

第二，部門利益驅(qū)使。在刑事政策過程中，貫徹政策與背離政策是政策實(shí)施過程中的兩種相反的力量。貫徹政策的行為實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)，背離政策的行為阻礙政策目標(biāo)的達(dá)成。但是，這些行為的發(fā)生，并不源于刑事政策規(guī)范要求的推動(dòng)，而是源于利益驅(qū)動(dòng)。尤其是隨著中國當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型的急劇推進(jìn)，中央與地方的利益差異逐漸呈現(xiàn)出顯性化和公開化的特點(diǎn)，而且利益訴求的一致或“沖突”往往造就不同的政策實(shí)施結(jié)果。在刑事政策實(shí)施主體網(wǎng)絡(luò)中，地方司法機(jī)關(guān)之間形成了縱向與橫向的利益關(guān)系，即縱向的上下級(jí)司法機(jī)關(guān)之間利益關(guān)系和橫向的同級(jí)但不同部門或同級(jí)但不同區(qū)域的司法機(jī)關(guān)之間的利益關(guān)系?？v向司法機(jī)關(guān)之間的利益關(guān)系主要指向政治利益的交換，使得“上令下從”成為一種制度常態(tài)。橫向司法機(jī)關(guān)之間的利益關(guān)系主要是為了案源背后的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的爭奪，造成部門之間利益沖突。這種利益訴求體現(xiàn)在政策實(shí)施中，不僅帶來政策實(shí)施主體之間存在著擴(kuò)張自身利益的強(qiáng)烈沖動(dòng)，而且還在政策領(lǐng)域范圍內(nèi)展開了競爭。盡管這種競爭在客觀上有利于犯罪控制的實(shí)現(xiàn)，但如果司法機(jī)關(guān)之間的過度競爭的目的在于維護(hù)私利，這會(huì)導(dǎo)致本來應(yīng)由政策引導(dǎo)的犯罪控制資源被扭曲配置，不僅造成司法資源浪費(fèi)，而且還使政策目標(biāo)落空。

第三，目標(biāo)認(rèn)知差異。客觀地講，作為刑事政策實(shí)施主體的組織成員是有劃分的，以法院為例，法院的工作人員大致大體可以分為法官、管理人員以及院長、副院長等三種類型。這三種組織成員所占據(jù)的職位、承當(dāng)?shù)穆氊?zé)、遵循的價(jià)值觀，專業(yè)知識(shí)等各不相同，因此在認(rèn)知刑事政策實(shí)施問題時(shí)，觀點(diǎn)可能不同。即使同為法官的群體，也可能會(huì)因法律觀和價(jià)值觀等的不同，而造成認(rèn)知上的差異。正是這種差異的客觀存在，可能法官和檢察官等實(shí)施的司法行為與政策制定者設(shè)定目標(biāo)保持一致，也可能偏離政策制定者設(shè)定的目標(biāo)軌道，甚至“置換”政策目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)中，對(duì)刑事政策的實(shí)施，政策實(shí)施者也會(huì)對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行合理的修正，這種修正是必須的。然而，當(dāng)政策目標(biāo)的修正行為導(dǎo)致的結(jié)果是對(duì)既定政策目標(biāo)的背離而非促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)時(shí)，這便蛻變?yōu)榱四繕?biāo)置換行為。對(duì)于司法機(jī)關(guān)整體來說，也存在這樣的認(rèn)知差異，規(guī)模龐大的司法機(jī)關(guān)會(huì)完全受一個(gè)人或擁有一致利益的小型領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)支配。這種支配雖然有認(rèn)知上一致的可能，但卻是個(gè)別人的意志強(qiáng)加于集體的司法行為之上，十分危險(xiǎn)。因?yàn)樵谛淌抡邔?shí)施中，組織成員將自身行為的部分控制權(quán)轉(zhuǎn)移給組織，并不意味著他將自身的利益及其控制權(quán)也轉(zhuǎn)讓給組織，在組織中處于不同職位的成員可能有著不同的政策目標(biāo)定位?？梢?，這種“被強(qiáng)迫”的認(rèn)知上的一致性，背后卻隱含著更大的差異。

正是這些因素的存在，使得國家原定的刑事政策目標(biāo)在實(shí)際操作過程中變形、走樣，甚至落空或被架空，失去其原有的真實(shí)性或其原有的真實(shí)性沒有完全表現(xiàn)出來。正因?yàn)槿绱?，一般民眾認(rèn)為國家的刑事政策是“治民”，而非“護(hù)民”的工具，對(duì)刑事政策實(shí)施漠不關(guān)心，甚至抵觸政策實(shí)施。這就帶來了刑事政策的認(rèn)同危機(jī)。當(dāng)然，在分析了中國刑事政策實(shí)施中的問題及其成因之后，我們也就來到了重構(gòu)中國刑事政策實(shí)施模式的焦點(diǎn)區(qū)域。

三、對(duì)中國刑事政策實(shí)施模式的建構(gòu)

漠視政策實(shí)施問題的存在，顯然不應(yīng)該是筆者的立場。然而更為重要的是，刑事政策實(shí)施不是書本意志，不是書齋學(xué)問，更不是被粉飾的花瓶和弱不禁風(fēng)的墻頭草，而是行動(dòng)中的理性判斷，是對(duì)自身價(jià)值的必要尊重，是制度闡發(fā)出來的思考。因此，對(duì)刑事政策實(shí)施之問題的分析以及立于問題分析所提出的問題解決之道，都必須露出“小心求證”的謹(jǐn)慎。筆者認(rèn)為，以下三個(gè)方面在我們重構(gòu)中國刑事政策實(shí)施模式之時(shí)應(yīng)給予特別關(guān)注。

(一)正確處理政策實(shí)施中的利益關(guān)系

刑事政策具有利益分配的功能，政策實(shí)施的過程就是一種利益分配的過程，涉及到如何分配犯罪控制資源。在這種分配活動(dòng)中，協(xié)調(diào)不當(dāng)就會(huì)發(fā)生利益沖突和糾紛。因國家制定的刑事政策所代表和維護(hù)的只能是一種整體利益、長遠(yuǎn)利益和公共利益，而政策實(shí)施主體是多元化的，不同的利益主體存在著利益差異和不同的利益取向，當(dāng)國家刑事政策無法滿足政策實(shí)施主體的利益時(shí)，則會(huì)發(fā)生扭曲政策實(shí)施、背離政策目的之不正當(dāng)或違法行為。長期以來，我們把司法機(jī)關(guān)視為公共利益的代表，把法官、檢察官視為正義的化身，認(rèn)為他們有足夠的道德意識(shí)，能實(shí)現(xiàn)公平、正義，正確處理政策實(shí)施中的利益關(guān)系。殊不知，司法機(jī)關(guān)也具有自利性，法官與檢察官也并非正義之神，都有自己的利益訴求。對(duì)此，我們必須認(rèn)識(shí)到，刑事政策的實(shí)施主體具有多重身份，它不僅代表國家，從公共利益的角度出發(fā)，去理解和貫徹落實(shí)刑事政策，而且它還有本部門利益的考慮，有時(shí)甚至從個(gè)人自身利益的角度出發(fā)去理解和貫徹落實(shí)刑事政策。因此，在刑事政策實(shí)施的過程中始終滲透著公共利益、部門利益和個(gè)人利益的博弈，當(dāng)這些利益相互協(xié)調(diào)，在方向上彼此一致時(shí)，刑事政策能夠得到順利、有效的實(shí)施。相反，當(dāng)這些利益相互沖突，政策實(shí)施就可能偏離政策目標(biāo)。

另一值得玩味的問題是，刑事政策實(shí)施是否及時(shí)、準(zhǔn)確地回應(yīng)刑事政策客體的要求，是否公平、公正地協(xié)調(diào)和分配刑事政策資源，以及是否始終以犯罪控制和人權(quán)保障最大化為目標(biāo)，這是刑事政策順利實(shí)施并取得有效性的關(guān)鍵，如果利益調(diào)整不合理，政策客體就會(huì)抵觸刑事政策實(shí)施?！皣?yán)打”政策的實(shí)施即是適例，在“嚴(yán)打”政策之下，嚴(yán)厲打擊有余，人權(quán)保障不足，這就導(dǎo)致政策客體對(duì)政策的不認(rèn)同。因?yàn)閲以趯?shí)施嚴(yán)打政策過程中，過于強(qiáng)調(diào)刑法的秩序維持機(jī)能，這就在某種程度上忽視了刑法的人權(quán)保障機(jī)能。然而不僅如此，從一般預(yù)防之刑罰目的出發(fā)，刑事政策還必須考慮犯罪預(yù)防問題。而一旦觸及該問題，一般民眾對(duì)刑事政策的態(tài)度就十分重要，某種刑事政策是護(hù)民的利器，抑或治民的工具，民眾一般是從自身的利益進(jìn)行判斷。正如馬克思所說，“人們奮斗所爭取的一切，都與他自身的利益有關(guān)”。而且這種利益訴求經(jīng)常會(huì)改變民眾參與政策實(shí)施行為偏向，“如果決策與它所期望的東西不相符合或在它看來是無法實(shí)施時(shí)，它將反對(duì)這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容”?？梢?，只有當(dāng)刑事政策在制定和實(shí)施中兼顧一般民眾的利益，并將其體現(xiàn)在司法活動(dòng)中時(shí)，民眾才會(huì)認(rèn)同該刑事政策，政策才會(huì)真正地發(fā)揮效能。

既然刑事政策實(shí)施涉及多種利益訴求之間的博弈，那么我們就應(yīng)該重視刑事政策實(shí)施中的利益調(diào)整問題，并做到以下三點(diǎn)：第一，在刑事政策實(shí)施中建立一種通暢的利益表達(dá)渠道。只要有表達(dá)渠道，政策實(shí)施主體、客體與民眾的利益訴求就會(huì)凸顯出來。而這種表達(dá)正是接受的前提，通過表達(dá)可以讓那些正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ睦娴靡酝癸@出來，成為政策實(shí)施中的關(guān)注焦點(diǎn)。對(duì)此，我們尚須擴(kuò)大公民參與刑事政策的范圍，并以教育、宣傳等形式提高公民的參與意識(shí)，從而使刑事政策實(shí)施真正成為“公共之事”、“民眾之事”。第二，建立一種公民利益導(dǎo)向的利益協(xié)調(diào)機(jī)制?？刂品缸锖捅Ｕ先藱?quán)是刑事政策實(shí)施的基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。由此決定，為民眾謀取利益且公平地分配這種利益，就是刑事政策實(shí)施的中處理利益沖突的基本立場。因此，是否有助于保障公民的基本權(quán)利，是否有助于維護(hù)大多數(shù)人的利益，是否有助于保護(hù)弱勢(shì)群體的利益和維護(hù)社會(huì)的正義，就是政策實(shí)施中引導(dǎo)利益協(xié)調(diào)的三個(gè)關(guān)鍵性考量要素。第三，以公平正義引導(dǎo)政策實(shí)施中的利益博弈。刑事政策作為一種彌補(bǔ)刑事法律不足的制度安排，關(guān)系到千千萬萬人的利益，是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配，不是個(gè)人牟取利益的工具，因而其本質(zhì)更多地體現(xiàn)為追求公平、正義。所以，身處社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，如何以刑事司法促進(jìn)公平、正義的實(shí)現(xiàn)，已成為當(dāng)下刑事政策實(shí)施的基本價(jià)值取向。

(二)重視政策實(shí)施的社會(huì)資本培育

赫恩(Hjem)和艾爾莫(Elmore)等人通過對(duì)美國政策實(shí)施的長期觀察認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)組織社會(huì)，其中公私組織之間的互動(dòng)性與依賴性逐漸增強(qiáng)，由官方組織與非官方組織所組成的實(shí)施結(jié)構(gòu)是政策實(shí)施的核心。如要達(dá)成這種實(shí)施結(jié)構(gòu)，刑事政策實(shí)施必須借助社會(huì)資本。這是因?yàn)椋鐣?huì)資本與刑事政策實(shí)施之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)性：充沛的社會(huì)資本存量不僅是刑事政策實(shí)施網(wǎng)絡(luò)形成和運(yùn)行的基礎(chǔ)，而且是刑事政策實(shí)施合法化和有效化的基礎(chǔ)。而刑事政策實(shí)施的有效運(yùn)行，更加有利于犯罪控制和人權(quán)保障之刑事政策目的的真正實(shí)現(xiàn)。反過來，刑事政策目的之真正實(shí)現(xiàn)，又會(huì)使司法機(jī)關(guān)在刑事政策實(shí)施中獲得更多的社會(huì)資本。所以，“行動(dòng)者既不是像獨(dú)立的原子一樣運(yùn)行在社會(huì)脈絡(luò)之外，也不會(huì)奴隸般地依附于他／她所屬的社會(huì)類別賦予他／她的角色。他們具有目的性的行動(dòng)企圖實(shí)際上是嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中的”。同時(shí)，刑事政策實(shí)施與社會(huì)資本之內(nèi)在關(guān)聯(lián)的意義在于：刑事政策的實(shí)施不能脫離于它所處的社會(huì)脈絡(luò)，刑事政策的實(shí)施并無法在真空中進(jìn)行，而是深深地嵌于由國家、司法機(jī)關(guān)、民眾和犯罪人等多重主體所構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。因此，只有讓一般民眾參與寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的實(shí)施，并對(duì)司法機(jī)關(guān)實(shí)施刑事政策的情況“品頭論足”，才能增強(qiáng)刑事政策實(shí)施的權(quán)威性，進(jìn)而化解刑事政策實(shí)施中的諸多危機(jī)。

不難想象，如果政策實(shí)施者之間在意見上不能很好地溝通，在行動(dòng)上不能適當(dāng)?shù)嘏浜虾蛥f(xié)調(diào)，那么再好的政策實(shí)施起來也必然會(huì)困難重重。從理論上分析，刑事政策實(shí)施存在兩個(gè)維度：在縱向維度中，政策的實(shí)現(xiàn)與否與權(quán)威自上而下的傳達(dá)有關(guān)，注重“統(tǒng)治”；橫向維度則關(guān)注那些存在于縱向權(quán)威之外的、不同組織的政策參與者之間的關(guān)系。如今在西方，人們普遍承認(rèn)，政策實(shí)施依賴于一個(gè)壯大的市民社會(huì)。中國的情況雖然不能照搬西方理論，但這種觀點(diǎn)也對(duì)我們具有啟發(fā)意義。畢竟，刑事政策是建立在公共利益基礎(chǔ)之上的，用“公共利益”這個(gè)概念描述刑事政策實(shí)施最合適不過了。對(duì)于國家來說，刑事政策的實(shí)施在于借助對(duì)公共利益的供給，以爭取到維護(hù)社會(huì)進(jìn)步與文明發(fā)展中的必要社會(huì)秩序；而對(duì)于個(gè)人而言，刑事政策的實(shí)施意味著在確保公共利益的前提下，對(duì)人權(quán)保障的召喚以及對(duì)有效犯罪控制的一種深厚、持久的承諾。既然涉及公共利益問題，政策實(shí)施就是不同利益之間的合作和博弈。而且歷史也已經(jīng)證明，單一依靠政府或國家供給這種公共利益的模式并不可取，因此建立一種“基于信任、溝通與公民參與網(wǎng)絡(luò)”的刑事政策實(shí)施模式必不可少。

在這里，“信任、溝通與公民參與網(wǎng)絡(luò)”正是社會(huì)資本的基本內(nèi)容。帕特南認(rèn)為，社會(huì)資本以信任為核心，以互利互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)為來源。社會(huì)信任、互惠規(guī)范以及公民參與網(wǎng)絡(luò)是相互加強(qiáng)的，它們對(duì)于自愿合作的形成以及集體行動(dòng)困境的解決都是必不可少的。筆者認(rèn)為，社會(huì)資本的充分發(fā)育是刑事政策實(shí)施合法性和有效性的保障。為此，我們應(yīng)做到：第一，充分反映民意，增進(jìn)彼此信任。信任是社會(huì)資本的必不可少的組成部分，而塑造普遍信任的社會(huì)資本則與刑事政策實(shí)施的成效存在著密切關(guān)聯(lián)。刑事政策實(shí)施之目的在于實(shí)現(xiàn)犯罪控制與保障人權(quán)，而這種目的之實(shí)現(xiàn)顯然只能建立在現(xiàn)有的國情民意基礎(chǔ)之上，只有充分反應(yīng)民意，民眾才能擁護(hù)政策的實(shí)施，才能增進(jìn)對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任。這是確保刑事政策實(shí)施合法性與有效性的動(dòng)力源泉。第二，開展政策培訓(xùn)，提高參與意識(shí)。公民參與刑事政策實(shí)施除了基于利益的考量之外，還有一個(gè)如何參與的問題。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題是，中國目前的廣大民眾不僅沒有參與的熱情，而且即使有也不知道如何參與。因此，我們還必須以政策培訓(xùn)的方式，教會(huì)民眾應(yīng)該在何時(shí)、何地以何種方式與刑事政策的實(shí)施，學(xué)會(huì)如何協(xié)調(diào)各種資源并有效地影響刑事政策的制定和實(shí)施。只有這樣，我們才能把“公民參與刑事政策實(shí)施”這一理論落實(shí)到實(shí)踐中去。第三，建立話語機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)話協(xié)商。無論是充分反應(yīng)民意，抑或提高參與意識(shí)，都需要我們建立一種話語機(jī)制，即一個(gè)能讓民眾圍繞政策實(shí)施展開自由與平等的辯論、對(duì)話、商討，并最終形成共識(shí)的公共平臺(tái)，以引導(dǎo)一般民眾參與刑事政策實(shí)施中的對(duì)話和協(xié)商，創(chuàng)造公共對(duì)話的公共背景。只有這樣，公民乃至整個(gè)公民社會(huì)才會(huì)積極地參與到刑事政策實(shí)施中來，刑事政策實(shí)施才能獲得更多社會(huì)資本。

(三)以績效評(píng)估保障刑事政策實(shí)施

如果缺乏監(jiān)督、評(píng)估的環(huán)節(jié)，那么刑事政策的實(shí)施就猶如腳踩西瓜皮，滑到那兒算到那兒。早在100多年前，美國總統(tǒng)威爾遜就曾指出：“一個(gè)有效率的，被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國會(huì)那樣，僅限于表達(dá)全國民眾的意志，還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實(shí)現(xiàn)其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對(duì)政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督?！比缜八?，權(quán)力缺乏監(jiān)督在政策實(shí)施中導(dǎo)致的結(jié)果必然是：上有政策、下有對(duì)策，按需所取、為我所用，甚至還會(huì)產(chǎn)生“有權(quán)不用、過期作廢”的心理預(yù)期，進(jìn)而導(dǎo)致刑事政策實(shí)施變形與走樣。正如奧斯特羅姆所說，“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會(huì)違反規(guī)范。因此，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機(jī)會(huì)主義行為”。這一觀點(diǎn)已經(jīng)在中國刑事政策實(shí)施實(shí)踐中得到了充分的證明。而要從根本上解決這一問題，克服政策實(shí)施中的“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”現(xiàn)象，還必須借助法律制度建設(shè)，因?yàn)椤八械恼吆鸵?guī)劃都依賴制度行動(dòng)，而且制度框架現(xiàn)在對(duì)于政策實(shí)施而言愈加普遍了”。顯然，制度建設(shè)是多元化的，包括政治體制改革中民主制度建設(shè)、官員選拔制度建設(shè)和監(jiān)督制度等，以及司法體制中的司法獨(dú)立、法官選任等。但是在中國目前政治體制和司法體制保持長期不變的情況下，也許正在發(fā)動(dòng)以及行動(dòng)起來的刑事政策實(shí)施績效評(píng)估的砌筑才是我們談?wù)搶?duì)政策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督的真正選擇。

所謂刑事政策實(shí)施績效評(píng)估就是對(duì)政策實(shí)施過程中投入、產(chǎn)出、取得實(shí)效所反映的績效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。它是西方國家在“刑事政策法治化”思潮影響下風(fēng)靡起來的一項(xiàng)最新研究成果，體現(xiàn)了績效型的政策實(shí)施模式和權(quán)利至上的政策實(shí)施理念，旨在提高政策實(shí)施的效率和公信力。詳言之，對(duì)刑事政策實(shí)施績效進(jìn)行評(píng)估，就是要對(duì)政策確定犯罪控制規(guī)則及其實(shí)施的效果標(biāo)準(zhǔn)、正確制定和實(shí)施政策、正確定位政策的價(jià)值取向、保證政策實(shí)施者無法利用提供政策支持的機(jī)會(huì)為自己謀取不正當(dāng)利益、糾正“上有政策、下有對(duì)策”的制度建設(shè)、提高政策支持的效率與質(zhì)量、落實(shí)人權(quán)保障的效果、合理組織對(duì)犯罪的反應(yīng)等實(shí)施活動(dòng)的績效進(jìn)行評(píng)定。不難看出，刑事政策實(shí)施績效評(píng)估是對(duì)刑事政策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督的最有效形式，它是通過事后監(jiān)督的形式，評(píng)價(jià)政策實(shí)施主體是否偏離政策目標(biāo)設(shè)定的軌道，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。事實(shí)上，由于上級(jí)司法機(jī)關(guān)尤其是最高司法機(jī)關(guān)會(huì)把實(shí)施績效評(píng)估的結(jié)論作為評(píng)價(jià)政策實(shí)施主體業(yè)績的依據(jù)，所以也能督促政策實(shí)施主體以積極主動(dòng)的態(tài)度去貫徹實(shí)施刑事政策，因此實(shí)施績效評(píng)估是一種強(qiáng)力的監(jiān)督手段，應(yīng)在政策實(shí)施后邏輯展開。

鑒于刑事政策實(shí)施績效評(píng)估對(duì)于中國目前刑事政策學(xué)研究來說，還是一個(gè)全新的問題領(lǐng)域，因此是我們迫切需要補(bǔ)的功課。當(dāng)然，這一制度的建設(shè)是一個(gè)長期的過程，當(dāng)下應(yīng)特別注意做到以下幾點(diǎn)：第一，重視刑事政策實(shí)施績效評(píng)估的制度建設(shè)。政策績效評(píng)估只有在權(quán)限劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、實(shí)施步驟、法律效力等問題有明確的法律依據(jù)的前提下，其作用才會(huì)得以真正地充分發(fā)揮。所以，績效評(píng)估制度建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在績效目標(biāo)的確定、信息資料的收集、評(píng)估項(xiàng)目的劃分、指標(biāo)體系的建立、評(píng)估結(jié)論的得出和評(píng)估結(jié)論的檢驗(yàn)的規(guī)范依據(jù)制定上。第二，必須把刑事政策實(shí)施主體與刑事政策實(shí)施績效評(píng)估主體分離開來，以防止刑事政策績效評(píng)估的“暗箱操作”、“監(jiān)督秀”或“走過場”，防止政策實(shí)施結(jié)果的浮夸與失真。對(duì)此，我們可以建立起一種有官方、專家系統(tǒng)和民間的綜合評(píng)估模式，并重點(diǎn)發(fā)揮后兩者在刑事政策實(shí)施績效評(píng)估中的作用。第三，在考評(píng)政績時(shí)，必須堅(jiān)持考評(píng)主體的多元化，尤其要注重民間的力量，吸納民眾參與其中。畢竟，民眾是刑事政策實(shí)施監(jiān)督中的最大主體，刑事政策實(shí)施的效果如何，民眾看得最清楚，了解最深刻。只有這樣，才能為評(píng)估主體的績效評(píng)估活動(dòng)排除干擾，為有效開展對(duì)刑事政策實(shí)施活動(dòng)的監(jiān)督創(chuàng)造更有利的條件。

基于論文篇幅的限制，筆者僅是提綱挈領(lǐng)式地規(guī)劃了三個(gè)有關(guān)中國刑事政策實(shí)施模式重構(gòu)的設(shè)想。同時(shí)，重構(gòu)中國刑事政策實(shí)施模式的制度建設(shè)顯然不止于此。至于這些設(shè)想的詳細(xì)論證以及另他制度建設(shè)的提出，筆者只有放在以后的學(xué)習(xí)中慢慢體味了。

四、結(jié)語

在刑事政策學(xué)意義上，政策制定者民主科學(xué)地制定刑事政策，政策實(shí)施者不折不扣地實(shí)施政策，應(yīng)是我們努力追求的理想狀態(tài)。而在刑事政策實(shí)施中，如果眾多主體利益的沖突與利益的失衡現(xiàn)象不能得到有效的排解和消除，這種累積便會(huì)以一種現(xiàn)實(shí)或潛在危機(jī)存在并可能危及社會(huì)的和諧穩(wěn)定L24]。這應(yīng)該引起警惕。然而，刑事政策實(shí)施過程實(shí)際上與政策制定過程一樣，是一個(gè)充滿著連續(xù)不斷的交易、談判和互動(dòng)的復(fù)雜過程。由此決定，以刑事政策實(shí)施來達(dá)到政策設(shè)定的目標(biāo)并不是一蹴而就的，而是一種動(dòng)態(tài)的循環(huán)過程。在這種循環(huán)中，刑事政策實(shí)施的理論價(jià)值得以凸顯，并成為刑事政策學(xué)研究中一個(gè)急需加強(qiáng)研究的全新命題。因此，刑事政策實(shí)施將如何進(jìn)一步適應(yīng)現(xiàn)代法治社會(huì)之犯罪控制和人權(quán)保障的需要，還有待深入研究。很顯然，這是擺在中國學(xué)者面前一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的學(xué)術(shù)使命。

(責(zé)任編輯 胡志平)