民間婦女組織發展的制度環境析論

摘要：民間婦女組織作為中國制度結構中的一種正式的制度安排，是在相關的規范性行為準則、憲法秩序和政治經濟制度安排共同建構的制度環境中成長和發展的。但是，制度環境中的約束因素諸如父權制的文化制度、計劃體制的路徑依賴、政治法律體制中的雙重管理規定等也直接導致了中國民間婦女組織發展緩慢。因此，推進民間婦女組織的發展必須培育適宜的文化、法律以及政治經濟制度環境。

關鍵詞：民間婦女組織；女性；發展；制度環境

中圖分類號：C913.68 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2011)04-0153-06

新制度經濟學家諾斯和戴維斯認為，“制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則”。在制度縱向定義的三個層次即規范性行為準則、憲法秩序和制度安排中，諾斯和戴維斯把外在于制度安排的憲法秩序和規范性行為準則處理為“制度環境”。實際上，根據這一定義，某種制度安排的制度環境不僅包括憲法秩序和規范性行為準則，還應該包括其他的制度安排，諾斯和戴維斯的說法是為了明確概念而將問題簡約化。

民間婦女組織作為中國制度結構中的一種制度安排，也是在與之相關的規范性行為準則、憲法秩序和其他制度安排所建構的制度環境中成長和發展的。制度環境中的積極因素催生了民間婦女組織，使中國的民間婦女組織較之體制改革前有了一定的發展。同時，制度環境中的某些制約因素也造成了中國民間婦女組織發展緩慢，至今尚處于起始階段。據權威數據顯示，截至2008年底，中國東部(上海市)、中部(湖南省)、西部(陜西省)三個省級單位中，女性社團僅占同級社團總數的0.84％、1.11％和1.20％。且從社團成立的時間看，此后新建女性社團也沒有平穩增長的趨勢，甚至在某段時間出現了零增長的局面。另外，有的省份女性社團的組織級別不高，還沒有省級的女性社團組織，例如東北遼寧省，只有6家市級的女性社團。

眾所周知，民間婦女組織的發展既是公民社會成長發育的重要標志，亦是女性地位提升的一個重要途徑，甚至是社會文明進程的重要標識。因此，對造成中國民間婦女組織發展緩慢現象的制度環境因素進行分析，并尋求擺脫現狀的可行路徑是建設成熟而文明的公民社會的迫切任務，也是中國政治體制改革的題中之義。

一、中國民間婦女組織發展的制度環境

民間婦女組織作為一種自下而上興起的非政府組織基本上是中國體制改革之后的產物。當前，中國民間婦女組織雖有發展，但進程不快，究其原因既有規范性行為準則中女性結社意識淡漠等因素的制約，又有憲法秩序和政治經濟制度安排中某些因素的影響。

(一)相關規范性行為準則的制約

規范性行為準則包括道德、習俗、意識形態等等，它們從文化層面約束人們的行為，憲法秩序和制度安排體現的都是道德、習俗和意識形態中的政治原則，所以規范性行為準則處于制度的最高層次。中國民間婦女組織的發展也受到了相關的規范性行為準則的約束。

1.父權制文化導致中國女性主體意識不強，難以進行有效的組織

父權制(Patriarchy)這個概念，從社會學的角度來看，通常指的是“家長制”，即以男性家長為主導從而支配一切的社會體制，或者是由群體內年長的男性獨掌家庭和公共政治權威的社會體制。西方激進主義女權主義學者凱特·米利特(Kate Millett)的父權制觀點則更為鮮明和具有代表性。她在其風靡全球的博士論文《性的政治》中寫到：“我們的社會像歷史上的任何文明社會一樣，是男權制社會。……我們的軍隊、工業、技術、高等教育、科學、政治機構、財政，一句話，這個社會所有通向權力(包括警察這一強制性權力)的途徑，全都掌握在男人手里。……甚至那一超自然的權力——神權，或‘上帝’的權力，連同與它有關的價值觀或倫理觀，……文明本身，都是男人一手制造的。”她概括出父權制的雙重原則，即男人有權支配女人，年長的有權支配年少的。對父權制概念的解讀可以看出，中國無疑是有著幾千年父權制文化傳統的社會，在這一社會中，“三從四德”、“三綱五常”是其主導性的價值規范，男性(尤其是年長的男性)占據著社會中最為重要的資源，并宰制著整個社會的話語權，女性則在各個方面處于屈從地位。建國后，婦女解放運動雖取得了顯著的成績，但父權制文化的長期影響依然存在，女性仍未獲得全身心的解放。

民間婦女組織的形成實際上是有著共同利益要求或活動宗旨的人們(絕大多數是女性自身)結成團體以滿足女性利益訴求、提高女性生活質量的客觀反映。這種組織成立的動因源于女性對自身生活狀況的不滿，要求與男性享有同樣的社會待遇，并力圖擺脫封建傳統中的父權制壓迫的強烈愿望。這就要求女性要有很強的主體意識、自我解放意識以及頑強的追求美好生活的斗爭精神。而且，“當女性作為一個團體來言語和行動時，可以帶來資源的流動化并增加改善自身條件的機會”。遍觀生活中的中國女性，大多只是在“解放自我”與“獻身家庭”的思想矛盾中徘徊掙扎，以致最終屈服于家庭及男性權威。可見，“三從四德”、“三綱五常”的父權制思想依然是中國女性自我認識和定位的依據，它們甚至已作為國家意志體現在公共意識和行為當中，成為一種共同的社會心理。在這樣的社會條件下，女性缺乏走出家庭的道德依據指引，更無力進行組織化的行動來掙脫傳統的生活規范。單個女性釋放自我、張揚自我的行為可能會受到以男性為中心的社會主流意識形態的嚴懲，最終被社會邊緣化。在這種情況下，參加婦女組織必然要求女性具備足夠的自我意識和抗爭精神，且在與生活中的主要內容(相夫教子、家務勞動、社會職業)不相沖突時才有可能，而組建為諸多女性謀利益的婦女組織就更需要巨大的自我犧牲精神乃至革命精神，這種成本高、收益小的行為會使絕大多數婦女愿意保持“理性的無為”。

2.計劃體制時代形成的對政府(婦聯)的心理依賴導致民間婦女組織生存空間尚小

計劃經濟體制中，政府總攬社會，作為政府組織的婦聯成了婦女利益的代表機構和權益保障機構。建國之初，在婦聯“團結廣大婦女群眾”這一根本任務的號召下，在舉國上下大力營造的“空前大團結”局面之下，在“團結”即為“一個組織、一個聲音”的社會環境中，各婦女組織紛紛退出歷史舞臺，使得婦聯在代表婦女利益問題上處于無可競爭的壟斷地位，成為了婦女利益的全權代表機構。當時，凡是關系到婦女的事宜通常均由婦聯這個百姓心目中的權威機構出面解決，廣大婦女也極為認可婦聯的解決方式和解決結果。可以說，婦聯在計劃體制時代具有十分穩固的社會合法性，體制改革前的中國婦女組織基本上是婦聯一家獨秀。如今，市場經濟體制的建立盡管使社會結構和人們的生活方式等正式制度安排發生了很大的變化，但計劃體制時代的文化、觀念等非正式制度安排的變遷仍要有一段長期的滯后性。因為非正式制度安排具有內存性和歷史積淀性，其慢性或“惰性”往往一時難以改變，而且“非正式約束……，是路徑依賴性的來源”。因此，廣大婦女在觀念上對生活中的權益保障、利益需求等問題仍會習慣性地以婦聯為直接而權威的解決機構，在婦聯無暇解決的情況下，廣大婦女甚至可能采取忍讓、默認等消極態度自行了事而不愿訴諸于處在發展過程中的民間婦女組織。另外，許多民間婦女組織經費缺乏、管理能力不強等情形也制約了廣大婦女對它們的關注和認可，這種社會公信力的欠缺反過來又會強化婦女對婦聯的依賴心理。因此，發展民間婦女組織，必須要設法改變廣大婦女對婦聯根深蒂固的依賴心理。

3.女性自主結社意識淡漠導致民間婦女組織發展緩慢

中國民間婦女組織雖已有了初步的發展，但還遠未達到“有婦女的地方就有民間婦女組織”的程度，其中一個很重要的原因就是女性自主結社意識淡漠。中國傳統文化的保守性和含蓄性使大多數婦女在遇到問題時通常會秉持“家丑不外揚”、“大事化小、小事化無”的理念，對于所謂家庭內部的“個人隱私”進行遮掩和過度保護，不愿意將問題公之于眾。而民間婦女組織在很大程度上是一個半開放的組織，組織成員間的交流、組織活動的開展通常需要婦女們敞開心扉，展示自我，提出問題，這就與中國社會婦女們的保守理念相矛盾。對她們來說，自主結社、依靠群體力量解決問題有其自身思維中無法逾越的障礙。另外，中國是“家天下”的社會，家庭中的婦女更多地是以服務單個的家庭為第一要務，對她們來說，家庭是她們最為看重的組織，她們更愿意經營這一能夠直接為其帶來收益和成就感的組織，她們會驕傲地視這一組織的成長為自己的成長，將這一組織的成就看成自己的成就。當家庭這個組織內部出現了單個婦女無力解決的問題時，她們最常見的做法就是求助于三三兩兩的“閨中密友”，而不是組建或參加規模更大的組織。對她們來說，這些組織收效太慢，規范太多，定期繳納會費和經常參加活動也得不償失。

(二)憲法秩序的宏觀規約

“憲法秩序指的是關于各種人類活動的基本原則，涉及社會、政治和經濟等諸方面，它以憲法為核心，是制定社會各個領域相應行為規則的根據”。公民結社權以及男女平等的憲法規定是民間婦女組織成立的法律前提，只有將這兩方面的法律規定真正地加以落實，民間婦女組織的發展才能有穩固的法律保障。

中國憲法第35條規定，中華人民共和國公民有結社的自由。憲法的第48條也明確規定了婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。憲法中這兩個條款的規定為民間婦女組織的建立提供了最為根本的法律保障。結社自由是對結社的狀態和個人在結社活動中的地位的一種制度化的表達，是公民結社權的另一種表達形式。“結社的結果是組成各種形式的社會團體或民間組織”。但是，在中國現階段，“如果以權利主張和實現效力為要件評判，憲法賦予的公民自由結社權在很大程度上仍只是一項聲明性的權利。比如，在立法體系上，憲法意義上的結社自由權尚未得到實體法的保護與主張，中國至今沒有一部實質性規范公民結社活動的實體性法律，對公民結社活動的規范僅靠為數甚少的幾部行政法規來實施；另外，就僅有的幾部行政法規而言，對公民結社行為的規范在指導思想上以社會穩定為主要價值取向，因而在建構的社團管理體制上以控權和限制發展為原則，社團自主發展空間無論就其場域還是內容都被嚴格限定，尚難以發揮公民社會意義上的權力制衡與民主培育之資源基礎的作用等等”。

民間婦女組織是女性結社權的一種表達方式，是廣大婦女為了維護自己的利益建立的社會組織。這種組織通過提供國家職能以外的公共或私人服務，組合社會成員，在國家和個人之間建立聯系來表明自己的存在意義。盡管中國的憲法秩序為民間婦女組織的建立提供了基本的制度保障和依托，但根本大法由于其自身的宏觀特性，并不對具體組織的建立、登記、管理等進行詳細的規定，因此還需要其他相關實體性法律法規的補充。可見，憲法秩序當中的相關規定只是為民間婦女組織的建立提供了基本的法律邊界，并不必然地會催生出能夠滿足實際需要的大批民間婦女組織。

(三)法律、政治、經濟制度安排的激勵與制約

有關社團組織方面的法律法規構成了中國民間婦女組織成長發育的法律制度環境，這些具體的法律制度安排對組織的建立、變更、注銷等方面作了較為明確的規定，但雙重管理體制的嚴格規定也導致了社團組織建立和發展過程的瓶頸。

從法律因素上來說，“公民和非政府組織都需要一個明晰的法律背景，其中法必須得到明確地界定并得到不偏不倚的執行。這既指那些適用于影響公民的言論和結社自由的專門法，也指那些適用于正式組織化的非政府組織的主體法”。當前，中國社團管理的最主要的法律依據是1998年頒布的《社會團體登記管理條例》。另外還有一些專門的法規對具體的社團管理進行了規定，如《基金會管理辦法》、《外國商會管理暫行規定》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》等。從這些法律法規當中，可以明顯看出社團受制于政府控制的范圍和程度。例如，《社會團體登記管理條例》第9條明確規定了民間組織的成立要經過業務主管部門和登記管理部門的同意，而這兩個部門實際上是兩層不同的政府機關。事實上，業務主管部門一般都是政府機構或其授權的組織，它的審查同意，是社團成立的先決條件。而作為登記管理機關的民政部門也是國務院管理有關社會行政事務的職能部門，是作為實體的政府機關，它擁有最后的審批權。這種雙重管理的嚴格規定足以限制很大一部分民間社團組織的成立。不僅如此，《社會團體登記管理條例》的其他相關條款還為民間社團組織的成立規定了實體性的要件。如該《條例》第10條就明確規定成立社團應當具備下述6個條件：(1)有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員，個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個；(2)有規范的名稱和相應的組織機構；(3)有固定的處所；(4)有與其業務活動相適應的專職工作人員；(5)有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元的活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上的活動資金；(6)有獨立承擔民事責任的能力。

民間婦女組織作為來自社會的新興群體組織，在國家提倡大力其發展的條件下尚且存在著來自傳統父權制文化和女性主體意識淡漠等規范性行為準則的約束，這種法律管理體制中的多重約束無疑更會減緩組織建立和發展的步伐。試想，一個由基層婦女根據自身興趣愛好建立的聯誼性團體如何能輕易經過兩層政府機關的認定和許可，如何能在收益甚微的情形中有業務主管部門甘愿一直充當其掛靠單位呢?如何恒久保持不少于一定數目的會員和資金?這些法律制度上的約束很可能將許多婦女成立組織的美好愿望扼殺在付諸行動之前。

除了憲法秩序和規范性行為準則以及相關的法律法規之外，政治經濟方面的制度安排也是制度環境的重要組成部分。中國的政治制度主要體現在憲法的基本規定之中，其中社會主義的國家基本制度、單一制的國家結構形式、民主集中制的國家組織原則等為民間婦女組織的成立提供了基本的政治保障，它們既規范著組織的生成與演進，也塑造著組織當下的狀態和制度屬性。正是這些基本的政治制度才促成了民間婦女組織的初步發展。而經濟制度則主要體現著由計劃經濟制度向市場經濟制度演進的歷程。計劃經濟體制的思維慣性持續存在，致使中國并未出現大批的民間婦女組織發展浪潮；同時市場經濟制度也培植了女性的獨立思想和多元化的利益訴求，組建或參加各種類型的民間婦女組織也已成了滿足女性利益訴求的有效途徑之一，這是廣大職業女性組建行業型的婦女職業團體的重要推力，也是諸如“女律師協會”、“女企業家聯誼會”等強勢婦女組織發展的制度基礎。

二、改善民間婦女組織制度環境的路徑選擇

民間婦女組織的發展離不開制度環境的激勵。因此，應積極借助制度環境中的激勵因素，同時改善制度環境中的約束因素，為組織的發展提供現實可行的路徑。

(一)規范性行為準則的漸進式變革

道德、習俗、意識形態等規范性行為準則由于形成的緩慢性和滯后性，其改變也必然是一個長期的循序漸進的過程。培植適宜民間婦女組織發展的文化環境，主要應從以下兩個方面著手。

1.發揮知識女性組建婦女組織的引領作用，提高女性的主體意識和自主結社意識

女性主體意識和自主結社意識的增強除了需要女性自身觀念上的覺醒外，更需要有榜樣力量的指引。父權制的文化制度以及三從四德的倫理綱常的壓迫對于現時代的每個女性來說都能感同身受，因此，平權要求和解放意識潛藏于每個女性頭腦當中，而諸多的女性之所以并沒有采取切實的行動改善處境多是礙于傳統觀念的巨大壓力且缺少成功先行者的指引。知識女性由于受教育程度較高，主體意識較為明確，因此對社會問題有著熱情的關懷，并對改變不公正的社會現象有著強烈的使命感和責任感。女工程師、女醫師、女科學家、女教授、女企業家、女編輯組成的聯誼會、協會等民間婦女組織通過業務洽談、信息交流等活動不僅為知識女性自身的職業成長和個人發展搭建了支撐平臺，同時也為廣大普通女性和弱勢女性提供了一種實體性的參照物。據調查，中國當前存在的女性社會團體多是以上述知識女性為主體的社團組織。例如，在女性社團僅為6家的遼寧省，這些社會團體均為知識女性社團。相信廣大女性必能從這些知識女性社團組織所展現出的人生理念中汲取到積極的生活態度、明確的自我意識以及自覺的結社意識，亦能從中體會到結成組織帶來的巨大力量和益處，這就為各類民間婦女組織的發展提供了思想上的助推力。

2.合理定位婦聯的宏觀管理職能，使廣大婦女擺脫對婦聯組織的過度依賴

體制改革前婦聯實際上將所有的婦女都默認為自己代表、服務的對象，“有事找婦聯”成了當時廣大婦女解決自身問題的思維定勢，而廣大婦女也基本上習慣婦聯傳統的行政式工作方式，這種局面的形成與改革前廣大婦女利益要求的相對單一化和“一個組織、一個整體、一個聲音”的主流一元文化盛行不無關系，民間婦女組織在這樣的條件下顯然缺乏蓬勃發展的基本條件。近20年來，中國的市場體制改革沖擊著原本高度同質化的社會，不同的利益群體大量涌現。社會需求的多元化、自由流動資源和自主活動空間的增加，為民間婦女組織的生存發展提供了土壤和條件。民間婦女組織不同于婦聯，它不是將所有的婦女都默認為自己代表和服務的對象，而是有著更為明確和具體的利益指向，它更直接地代表某些婦女群體的特殊利益。如此，婦聯組織行政式的說教方式在婦女群眾中的感召力自然越來越小，亦無法滿足廣大婦女日益多樣化和個性化的社會需求。因此，只有改變婦聯組織事無巨細、包打天下的職能特征，將婦聯的工作職能定位在參與立法和政策制定等宏觀層面，不過多干涉基層婦女的具體問題，才能逐漸使廣大婦女擺脫對婦聯及政府的依賴心理，將自身多樣化的利益訴求于各類民間婦女組織，促進民間婦女組織的發展。

(二)法律制度的設計

法律環境的改善是民間婦女組織發展的根本保障。改善民間婦女組織生存的法律環境是一項艱巨的工作。從有關的民事立法到行政管理的體制和方法，都需要全面改進。首先，政府要加強社團組織建設方面的立法，真正從法律層面規范民間婦女組織的性質、地位、職能、權利和義務等，使其步入規范化、科學化、效率化的運行軌道。其次，要放寬民間婦女組織的設立程序，降低組織成立的門檻。例如，可以將民政部門和業務主管部門的職責進行明確的分工和界定，民政部門負責組織的審批成立，業務主管部門負責組織的日常管理，這樣既可以避免組織成立時的雙重門檻(民政部門和業務主管部門)，又可以避免這兩個政府部門在職責上的交叉重疊，使得對民間婦女組織的監管靈活而適度。再次，加強《婦女權益保障法》的執行力度，同時在政策上鼓勵婦女以組織的形式爭取自身的權益；另外，矯枉也要避免過正，還應注意從法律層面明確“社會性別主流化”的戰略思想，防止將保護婦女權益推向女性霸權的另一極端。實際上，“社會性別主流化”的概念應以確保兩性平等為一切經濟社會發展領域的首要目標，它強調社會性別問題的實質是社會問題，涉及到政治、經濟、文化、社會的方方面面，同時是男性和女性兩性的問題，要有全社會的關注和行動，亦應有男性的改變和參與，才能從根本上解決社會性別平等問題。

(三)政治經濟制度安排的促進

民間婦女組織作為自下而上生長的社團組織，其發展程度有賴于中國政治經濟體制改革的大環境。體制改革收縮了政府權力，為社會讓出了更大的空間，半官半民型社團組織和民辦社團組織的勃興即為這種體制改革的產物。但傳統體制的“路徑依賴”又使得婦聯等官辦色彩濃重的社團組織依然存在，并占據了社團組織中不小的比例。可以說，中國政治經濟體制改革的過程與社團自治化的歷程間存在著密切關系：體制改革的步伐愈大，政府權力收縮得愈快，自治性的社團組織就愈多。另外，官辦社團組織和半官半民型社團組織的去“政府化”以及民辦社團組織的持續發展都將依賴于政治經濟制度環境的寬松，而這些要靠體制改革的繼續推行。因此，中國民間婦女組織和諸多其他類型的民間社團組織一樣，其發展在一定程度上依賴于中國政治經濟體制改革的穩步推進。

(責任編輯 彭建國)