引發(fā)農(nóng)村土地沖突的土地法規(guī)缺陷淺析

摘要：淺析了由于征地制度缺陷、農(nóng)地所有權(quán)模糊、農(nóng)地承包權(quán)殘缺、土地矛盾調(diào)解制度缺陷等土地法規(guī)缺陷所引起的農(nóng)村土地沖突。土地法規(guī)缺陷引起的各個(gè)土地權(quán)益主體非合作傾向或機(jī)會(huì)主義行為，使土地沖突在所難免。通過對(duì)相關(guān)引發(fā)土地沖突的土地法規(guī)缺陷的淺析，為國家完善土地法規(guī)提供可靠的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；農(nóng)村土地，中突；土地法規(guī)缺陷

中圖分類號(hào)：DF456

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009—9107(2011)06—0144—04

農(nóng)村土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，已成為政府、學(xué)者和百姓的共識(shí)。但是，誘發(fā)農(nóng)村土地沖突問題的原因并未引起人們足夠的重視，農(nóng)村土地沖突已與和諧社會(huì)嚴(yán)重相悖。農(nóng)村土地沖突的危機(jī)是無法回避的事實(shí)，它給脆弱的農(nóng)村社會(huì)帶來巨大的威脅，若處理不當(dāng)，政府、政策和法制將失信于農(nóng)民，引發(fā)農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩。因此，正視農(nóng)村土地沖突并剖析誘因十分重要，鑒于此，本文著重對(duì)導(dǎo)致農(nóng)村土地沖突的土地法規(guī)缺陷進(jìn)行詳實(shí)剖析。

一、征地制度缺陷

1、征地規(guī)制相互矛盾。征地引致的土地沖突已成為當(dāng)前農(nóng)民信訪最多的領(lǐng)域，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村最激烈的沖突是征地引發(fā)的，一是征地權(quán)的濫用；二是征地補(bǔ)償不合理，其根源于《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定相互矛盾。

《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。此條款強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，這表明只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”?！锻恋毓芾矸ā凡粌H沒有對(duì)“公共利益的需要”做出明確的界定和闡述，與此相反，《土地管理法》第四十三條還進(jìn)一步規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地項(xiàng)目，法律規(guī)定陷入兩難境地：不符合公共利益的農(nóng)地向城鎮(zhèn)國有土地的轉(zhuǎn)換，若不征為國有，不符合《憲法》第十條規(guī)定，征為國有卻不符合《憲法》第十條第三款規(guī)定。

我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地征用方面的規(guī)定存在相互矛盾的地方，引致征地權(quán)的行使陷入了法律上的兩難困境，從而在巨大利益驅(qū)動(dòng)下導(dǎo)致征地權(quán)濫用有恃無恐，導(dǎo)致了農(nóng)村土地沖突。而法律關(guān)于征地范圍的不明確導(dǎo)致土地沖突的數(shù)量大大增加。“公共利益”界定不清，掌握解釋權(quán)的地方政府很容易擴(kuò)大征地范圍，使卷入土地沖突的利益相關(guān)者不斷增多。

2、征地補(bǔ)償不合理?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第六款規(guī)定：“……按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍?！恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。盡管土地補(bǔ)償倍數(shù)有6—10倍，但無法回避一個(gè)事實(shí)：補(bǔ)償費(fèi)由政府行政規(guī)定，而非由市場(chǎng)決定。《土地管理法》界定了土地補(bǔ)償費(fèi)的上限與下限相差近1倍，執(zhí)行難以掌控其層次，征地前三年的年產(chǎn)值難以確定。在現(xiàn)實(shí)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)業(yè)處在被剝奪的地位，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相當(dāng)?shù)土叭甑哪戤a(chǎn)值不足以反映被征土地的市場(chǎng)價(jià)值。尤其農(nóng)村土地被征用后，其補(bǔ)償費(fèi)根本不足以讓失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居和就業(yè)。失地后的農(nóng)民無力支付城鎮(zhèn)生活的成本，在謀生無門的情況下，他們擔(dān)心未來，擔(dān)心有限的補(bǔ)償不能抵抗社會(huì)變故、自然災(zāi)害和嚴(yán)重疾病等風(fēng)險(xiǎn)，再加上地方政府在征地補(bǔ)償總額上大打折扣，拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償款項(xiàng)時(shí)有發(fā)生。征地補(bǔ)償不合理已經(jīng)成為征地過程中農(nóng)村土地沖突爆發(fā)最直接的導(dǎo)火索。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊

土地制度的核心在于明晰土地的產(chǎn)權(quán)，我國農(nóng)地所有權(quán)名義是歸集體所有，其實(shí)是“一權(quán)多主”?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各個(gè)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”；《土地管理法》第十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，……”?？梢?，我國集體土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民只享有對(duì)本集體土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)。各級(jí)政府擁有憑借所有權(quán)衍生出的土地征用權(quán)、總體規(guī)劃權(quán)、管理權(quán)等重要的實(shí)際控制權(quán)，農(nóng)民被動(dòng)服從的地位決定了其受到多維權(quán)力的控制，當(dāng)多維控制權(quán)力相互矛盾時(shí)會(huì)使農(nóng)民無所適從，這必然激發(fā)農(nóng)民的焦慮、緊張、不滿情緒，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地沖突的爆發(fā)。

三、農(nóng)村土地承包權(quán)殘缺

產(chǎn)權(quán)安排規(guī)定了每個(gè)人在與其他人交往過程中必須遵守的行為準(zhǔn)則，或者承擔(dān)不遵守的成本，社會(huì)通行的產(chǎn)權(quán)制度則確立了每個(gè)成員相對(duì)于稀有資源使用時(shí)的地位及人與人之間的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系。土地產(chǎn)權(quán)不明確引致土地沖突出現(xiàn)在土地利用和管理過程中，農(nóng)村土地所有權(quán)模糊，其承包經(jīng)營使用權(quán)也面臨殘缺，同樣引致農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村干部之間的矛盾沖突。

1、權(quán)能殘缺。(1)農(nóng)地收益權(quán)殘缺?！掇r(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：承包方有權(quán)“自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品”，第十七條規(guī)定：承包方承擔(dān)“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。土地用途受到嚴(yán)格行政管制，在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”無法改變的情況下，農(nóng)民在比較利益太低且不能得到合理補(bǔ)償?shù)臈l件下，往往會(huì)選擇棄地、或者改變土地用途與政府博弈來獲取利益。改變用途和“用腳投票”，必然要受到政府相應(yīng)的行政干預(yù)。遇到這種情況，地方政府強(qiáng)行執(zhí)行規(guī)定很容易釀成干群沖突。(2)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制。土地法規(guī)在鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)又做出了種種限制?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十一條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓要經(jīng)過發(fā)包方的同意”；第四十八條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織外成員的必須經(jīng)過三分之二以上成員同意并經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府批準(zhǔn)”。這些規(guī)定過分強(qiáng)化了發(fā)包方在土地流轉(zhuǎn)中的實(shí)際控制力，為以行政權(quán)力和行政手段配置土地資源留下了太大余地。為基層干部干預(yù)農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)提供了依據(jù)。(3)承包權(quán)的期限不穩(wěn)固。盡管《農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定了承包權(quán)的期限為“耕地三十年、草地三十年至五十年、林地三十年至七十年”，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，在三十年至七十年承包期內(nèi)，農(nóng)村二代或三代人口必然發(fā)生很大變動(dòng)，有的農(nóng)地承包后不久就面臨被征用的狀況，農(nóng)地承包權(quán)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”是既成事實(shí)，而“小調(diào)整”成為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)頻繁變動(dòng)的借口，土地頻繁調(diào)整和不可抗拒地被征用，使承包地的繼承權(quán)成為虛化。

2、物權(quán)內(nèi)容債權(quán)化?！掇r(nóng)村土地承包法》確立的土地承包經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物權(quán)內(nèi)容，在權(quán)利的地位、內(nèi)容、形式、期限、變動(dòng)要件等方面均作了法律規(guī)定，并予以物權(quán)保護(hù)?！锻恋爻邪ā返谑l至第十七條對(duì)土地承包雙方權(quán)利義務(wù)的確定，是物權(quán)法定原則的體現(xiàn)；第三十八條規(guī)定在土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，未登記的不得對(duì)抗善意第三人，此為物權(quán)變動(dòng)的公示方式，采取登記對(duì)抗主義；第五十四條規(guī)定的發(fā)包方若有侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的八種行為之一的應(yīng)承擔(dān)的六種民事責(zé)任，完全是侵犯物權(quán)應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任；第五十三條規(guī)定“任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”，這是關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。顯然《土地承包法》是將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個(gè)絕對(duì)的權(quán)利即物權(quán)來保護(hù)的。

然而，物權(quán)內(nèi)容依靠合同來賦予農(nóng)民，物權(quán)實(shí)際被債權(quán)化了?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定：“農(nóng)民依據(jù)承包合同享有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)”；《農(nóng)村土地承包法》第二十一條規(guī)定：“發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)在承包合同中約定”；《農(nóng)村土地承包法》第二十二條規(guī)定：“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”；《民法通則》第二十七條規(guī)定：“農(nóng)戶是以同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包經(jīng)營合同的方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營合同是這一權(quán)利發(fā)生的原因”。依合同而產(chǎn)生的債權(quán)可以單方面解除，致使土地承包權(quán)處于不確定的法律關(guān)系之中。由于缺乏合理運(yùn)作的規(guī)范程序和不規(guī)范法律體系、制度的欠缺使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏科學(xué)管理和規(guī)范。從法律上看，發(fā)包方之所以敢撕毀承包合同，破壞合同關(guān)系，主要是因?yàn)殡p方建立的是合同關(guān)系債權(quán)而非物權(quán)關(guān)系的緣故，其根本要害就在于，債權(quán)的對(duì)抗效力遠(yuǎn)不及物權(quán)強(qiáng)。致使在征地、占地環(huán)節(jié)，蔑視農(nóng)民土地經(jīng)營決策權(quán)利，違背農(nóng)民意愿，占農(nóng)民土地，毀壞農(nóng)民莊稼等事件屢屢發(fā)生。

3、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)缺乏有力保障。為了強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，《農(nóng)村土地承包法》列出了專門條款。在第六條規(guī)定了農(nóng)村婦女應(yīng)當(dāng)享有土地承包經(jīng)營，第三十條就農(nóng)村婦女結(jié)婚、離婚或喪偶的情況下其承包地不得隨意收回作了保護(hù)性規(guī)定。而《農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”，《農(nóng)村土地承包法》第六條、第五十四條第七項(xiàng)中的“婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)”與第十五條關(guān)于“農(nóng)戶”是承包經(jīng)營權(quán)的主體的規(guī)定相矛盾?，F(xiàn)實(shí)中，婦女只是農(nóng)戶中的成員之一。法律既然規(guī)定“農(nóng)戶”是承包經(jīng)營權(quán)的主體，沒有主體資格作為農(nóng)戶中一員的婦女就不能單獨(dú)地享有土地承包經(jīng)營權(quán)，又何談保護(hù)“婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)”。法規(guī)的原則性與現(xiàn)實(shí)社會(huì)農(nóng)村婦女生活的復(fù)雜性，使得以上這些籠統(tǒng)的保護(hù)性條款顯得蒼白無力，導(dǎo)致農(nóng)村婦女沒有承包地或失去土地承包經(jīng)營權(quán)的問題不斷發(fā)生，農(nóng)村女性出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的土地權(quán)利流失現(xiàn)象。

四、土地矛盾調(diào)解制度缺陷

1、案件協(xié)調(diào)者不確定。有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村最激烈的沖突是征地引發(fā)的。農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幹饕袃煞街赶颍阂皇轻槍?duì)地方政府；二是針對(duì)基層干部特別是村干部的，這類沖突數(shù)量比較多且激烈。

地方政府既是征地者，又可能是用地者，還是標(biāo)準(zhǔn)的制定者，這如何保證協(xié)調(diào)的公正性?同時(shí)，具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。此外，我國《行政訴訟法》規(guī)定對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)做出裁決的不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對(duì)人對(duì)已批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，經(jīng)縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時(shí)，只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議由批準(zhǔn)者做最終裁決，農(nóng)民要么妥協(xié)、要么維權(quán)抗?fàn)帯?/p>

村干部既是集體經(jīng)濟(jì)組織成員又是履行政府職能委托代理者，行政法對(duì)其不適用，人民法院又不受理老百姓對(duì)這類掠奪行為的申訴。加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部的偏袒和處理土地問題比較輕率，許多本來屬于耐心協(xié)調(diào)就可以解決的矛盾糾紛問題，經(jīng)有關(guān)部門直接干預(yù)后，往往使群眾受到傷害，矛盾激化，釀成干群械斗，警農(nóng)沖突等土地沖突，使矛盾問題進(jìn)一步復(fù)雜化，難以有效解決。

2、案件審理機(jī)構(gòu)含糊?！掇r(nóng)村土地承包法》第五十三條雖然規(guī)定了侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該承擔(dān)民事責(zé)任，但該法第二十二條規(guī)定：“承包方自承包合同生產(chǎn)時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”。在簽訂承包合同之前，村民的權(quán)利為有權(quán)依法承包農(nóng)村土地。通過這兩條分析得出，僅以第五十三條的規(guī)定就認(rèn)定此類案件由民庭受理顯然理由不充分。村民有兩種權(quán)利，在簽訂土地承包合同和土地承包合同生效之前，是承包權(quán)；而簽訂合同并生效以后，是承包經(jīng)營權(quán)，這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)受到損害承擔(dān)民事責(zé)任有法律根據(jù)，侵犯承包權(quán)承擔(dān)民事責(zé)任則無法律依據(jù)。此類案件村委會(huì)行使的權(quán)利屬公共權(quán)力范疇，應(yīng)該由行政庭進(jìn)行依法處理。其他的土地案件，大多是侵犯承包方承包經(jīng)營權(quán)的行為，根據(jù)土地承包法的規(guī)定應(yīng)由民庭進(jìn)行審理。對(duì)這類案件的審理需要合法分工、及時(shí)處理，防止內(nèi)部相互推諉，延誤案件的處理，造成矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大。

3、案件處理依據(jù)不足。《土地管理法》第十三條規(guī)定：“依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！钡?，法律責(zé)任方面沒有界定如果侵犯了權(quán)利怎么處罰，應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律后果。同時(shí)，《土地管理法》中的禁止性條款大部分規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但也有少量缺項(xiàng)。如：第三十六條第三款“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或挖塘養(yǎng)魚”；第三十九條第一款“……禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地”。這些禁止性條款所述行為，因無相應(yīng)的法律處置，只能參照相關(guān)條款，易引起分歧。《刑法》中已明確規(guī)定了土地違法行為構(gòu)成犯罪的要追究刑事責(zé)任，但在《土地管理法》中未明確相應(yīng)的土地行政法律責(zé)任。如：《刑法》第四百一十條規(guī)定了非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪，最高檢察院在司法解釋中對(duì)追究這一犯罪行為明確了三條立案標(biāo)準(zhǔn)。那么，對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的違法行為是否要給予行政處罰或行政處分，《土地管理法》卻無明確規(guī)定。

五、結(jié)語

20多年的農(nóng)地改革實(shí)踐常常面臨不完全市場(chǎng)，不完備法規(guī)，不完備契約，有限理性的政府、農(nóng)民和利益相關(guān)者的情境，此情境展現(xiàn)了一幅幅畫面：在土地資源稀缺約束條件下，城鎮(zhèn)化過程中當(dāng)?shù)胤秸?、農(nóng)民和利益相關(guān)者(集團(tuán))有各自的利益需求源于同一地塊時(shí)，他們以地生財(cái)?shù)闹\利行為或謀生行為的互動(dòng)難免會(huì)引發(fā)土地沖突，而土地法規(guī)時(shí)時(shí)貫穿于這些沖突的過程之中。但由于相關(guān)土地法規(guī)的缺陷引起未來土地權(quán)益分配的不確定性，由不確定性引起各個(gè)土地權(quán)益主體的非合作傾向或機(jī)會(huì)主義行為，這就需要相對(duì)完備的土地法規(guī)來治理各個(gè)權(quán)益主體之間的關(guān)系，實(shí)施公平的獎(jiǎng)懲機(jī)制，解決矛盾和化解沖突，以維持農(nóng)村土地市場(chǎng)合作秩序，為農(nóng)村各權(quán)益主體提供合法的、平等的、兌現(xiàn)的救助、福利、保障和優(yōu)撫，達(dá)到促進(jìn)社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。

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