包容性增長視角下的中國發(fā)展型社會福利政策論析

摘要：在經(jīng)歷了30余年的改革開放后，中國社會正處于史無前例的社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變深刻地改變了社會福利制度特征與政策模式。2007年以來興起的“包蓉性增長”主張以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展和人的發(fā)展的統(tǒng)一促進(jìn)社會福利，解決社會問題，不同于傳統(tǒng)的社會福利思想。發(fā)展型社會福利政策理論符合“包容性增長”理念，克服了以往社會福利政策中帶有的滯后性、缺少包容性與政府干預(yù)短期行為等弊端，從中長期發(fā)展的戰(zhàn)略角度出發(fā)，致力于對社會成員的人力資本投資、上游干預(yù)、積極就業(yè)和人文關(guān)懷，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展是不可分割的，強(qiáng)調(diào)發(fā)展成果惠及所有社會階層，努力為社會成員發(fā)展構(gòu)建新的社會福利政策實(shí)踐模式。

關(guān)鍵詞：包容性增長；生產(chǎn)型社會福利政策；發(fā)展型社會福利政策；反思

中圖分類號：C913．7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009—9107(2011)06—0113—06

進(jìn)入21世紀(jì)以后，尤其是在2008年全球金融危機(jī)發(fā)生以后，世界發(fā)展進(jìn)入了一個前所未有的時期。不論是經(jīng)濟(jì)全球化日益深遠(yuǎn)的影響，還是以“金磚四國”為代表的發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)崛起，都深刻影響到各國(尤其是發(fā)展中國家)政府對傳統(tǒng)發(fā)展道路和模式的反思。在2009年11月15日亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會議上，胡錦濤主席發(fā)表的《合力應(yīng)對挑戰(zhàn)，推動持續(xù)發(fā)展》的重要講話中提出“統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)包容性增長”的理念。一年后的9月16日，在第五屆亞太經(jīng)濟(jì)與合作組織人力資源開發(fā)部長級會議上，胡錦濤主席發(fā)表的《深化交流合作，實(shí)現(xiàn)包容性增長》致辭中再次強(qiáng)調(diào)“包容性增長”，指出：“實(shí)現(xiàn)包容性增長，根本目的是讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！瓐?jiān)持社會公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會，不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙；堅(jiān)持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。”隨后，包容性增長日益成為理論界的熱門話題，“包容性增長”已上升為中央執(zhí)政理念，可能會被寫人中國“十二五”規(guī)劃，將深刻影響中國未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一、包容性增長與發(fā)展中國家社會福利政策的轉(zhuǎn)型需求

經(jīng)過30多年的高速經(jīng)濟(jì)增長，中國已經(jīng)從極低收入、低收入進(jìn)入中等收入階段(指人均GDP在1000—10000美元)，同時也會遭遇到所謂“劉易斯拐點(diǎn)”，即勞動力價格迅速上升，人口紅利走向終結(jié)；資源環(huán)境問題突出，靠加大投入促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長難以為繼；利益集團(tuán)分化，社會凝聚力下降等，都要求中國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和管理方式走上轉(zhuǎn)型之路。

(一)包容性增長的內(nèi)涵

“包容性增長”(inclusive growth)一詞是由亞洲開發(fā)銀行在2007年針對發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展過程不平衡，收入分配結(jié)構(gòu)、收入分配、城鄉(xiāng)差距大，不利于可持續(xù)、均衡增長的情況而提出的，但理論界因?yàn)椤鞍菪栽鲩L”理論內(nèi)容的廣泛性和實(shí)踐方法的復(fù)雜性而長期沒有統(tǒng)一和公認(rèn)的定義。

一方面從理論研究上看，“包容性增長”在此前往往被翻譯為“共享式增長”，亞洲開發(fā)銀行助理首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家莊巨忠曾經(jīng)指出，所謂包容性增長是機(jī)會平等的增長，也就是說既強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造就業(yè)與其他發(fā)展機(jī)會，又強(qiáng)調(diào)發(fā)展機(jī)會的平等。在政策層面上，共享式增長既需要保持經(jīng)濟(jì)的高速增長，又要求通過減少與消除機(jī)會不平等來促進(jìn)社會的公平與增長的共享?？梢姲菪栽鲩L強(qiáng)調(diào)全體社會成員的平等，因?yàn)橛蓚€人背景或所處環(huán)境的差異而導(dǎo)致的不平等，無論是經(jīng)濟(jì)上還是在倫理上都是不能接受的，尤其是僅僅因個人社會資本的多寡而導(dǎo)致的不平等更是不能被容忍的，必須由社會政策加以解決。民眾對經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的公平分配和平等共享，既要關(guān)注和滿足弱勢群體的利益訴求，同時給予社會強(qiáng)勢群體的充分保障。公平的社會環(huán)境可以激發(fā)全體社會成員參與力和創(chuàng)造力，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另一方面從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，“包容性增長”的“包容性”就是要求把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展和人的發(fā)展相結(jié)合為一個整體，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)“良性、可持續(xù)的增長”，發(fā)展不僅是GDP的增長，而且也包括為社會發(fā)展、人的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長馬曉河認(rèn)為，“‘包容性增長’首先應(yīng)該是和諧增長、科學(xué)增長。其次是對低收入人群有利。第三應(yīng)該有利于社會發(fā)展、公共服務(wù)和精神文明建設(shè)”的增長。因此，“包容性增長”認(rèn)為單純地追求GDP增長將會迷失發(fā)展的目標(biāo)，缺乏必要的法律制度和分配制度的保障，會使GDP的增長不僅不會造就社會的公平，反而會導(dǎo)致社會在經(jīng)濟(jì)增長的背景下出現(xiàn)更大的矛盾，甚至?xí)萑搿袄老葳濉?，這與我國提出的科學(xué)發(fā)展觀、社會主義和諧社會理念是十分吻合的。

綜上所述，本文認(rèn)為“包容性增長”就是在強(qiáng)調(diào)個人發(fā)展機(jī)會平等的前提下，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)擴(kuò)大、收入平等的經(jīng)濟(jì)增長與實(shí)現(xiàn)社會公平、社會包容的社會發(fā)展相結(jié)合的新型發(fā)展模式。

(二)生產(chǎn)型社會福利政策與包容性增長理念的不協(xié)調(diào)性

早在20世紀(jì)80年代，隨著東亞經(jīng)濟(jì)的崛起，使得基于“通過經(jīng)濟(jì)增長及其以后的再分配可以解決社會問題”理念而形成的“生產(chǎn)型社會福利政策”模式大行其道?！吧a(chǎn)型社會福利政策”一詞一經(jīng)出現(xiàn)，得到了發(fā)展中國家的廣泛認(rèn)同，這主要是因?yàn)閺V大發(fā)展中國家所面臨的問題不是如何進(jìn)行再分配，而是缺乏產(chǎn)品進(jìn)行分配的問題，因此發(fā)展社會生產(chǎn)成為比公平分配更為緊要的問題。尤其是“生產(chǎn)型社會福利政策”模式在經(jīng)濟(jì)高速增長的過程中并沒有造成顯著的貧富分化，并保持相當(dāng)社會福利水平的現(xiàn)象成為廣大發(fā)展中國家選擇這種社會福利政策的焦點(diǎn)。2000年Holliday發(fā)表的《Productiv—ist Welfare Capitalism：Social Policy in East Asia》一文，更是引發(fā)了人們對生產(chǎn)型社會福利政策的深層思考。所謂生產(chǎn)型社會福利政策就是將經(jīng)濟(jì)總量增加而非制度性再分配，作為提高人民的生活水平和增進(jìn)社會福利為主要手段的社會政策，其核心思想就是認(rèn)為社會福利與經(jīng)濟(jì)增長是此消彼長的關(guān)系，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長就必須要限制社會福利的增長，只為社會成員提供有限的、必不可少的基本保障，才可能最大限度地把有限的資源使用在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。具體表現(xiàn)為社會公共支出總水平較低；降低國家在福利供給中的責(zé)任，而強(qiáng)化家庭社會責(zé)任；社會需求應(yīng)當(dāng)盡可能地通過市場給予滿足等特點(diǎn)。雖然生產(chǎn)型社會政策使發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展取得了前所未有的成績，工業(yè)化和城市化迅速推進(jìn)，人民生活水平迅速改善，對“絕對貧困”問題的緩解發(fā)揮了不可替代的作用。

但幾十年以來，以中國為代表的實(shí)踐生產(chǎn)型社會福利政策的發(fā)展中國家經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，單純強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”而忽視社會發(fā)展，過急追求社會服務(wù)的市場化、福利資源供給的多元化，其結(jié)果必然會加劇社會矛盾，進(jìn)而危及增長的可持續(xù)性，帶來一系列“發(fā)展中的問題”。首先，傳統(tǒng)社會問題如失業(yè)、貧困引發(fā)的社會需求日益增加，對以滿足最低程度社會福利水平的生產(chǎn)型社會福利政策提出了重大挑戰(zhàn)。其次，與發(fā)達(dá)國家工業(yè)化完成后出現(xiàn)的，如老齡化、家庭結(jié)構(gòu)變遷、人口壓力等社會問題不同，發(fā)展中國家在工業(yè)化進(jìn)行中就已經(jīng)出現(xiàn)了，迫切需要提高社會福利水平加以解決。再次，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型矛盾日益突出，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元制福利體制仍然在延伸，游走在城鄉(xiāng)邊緣的流動人口被直接或間接地排斥在體制之外；政府的公共支出仍然無法滿足福利體制構(gòu)建的要求；政府的管理體制和治理機(jī)制仍制約了福利體制的構(gòu)建，其實(shí)質(zhì)就是制度性安排與經(jīng)濟(jì)增長之間缺乏應(yīng)有的包容性，就是經(jīng)濟(jì)、社會和人的發(fā)展三者之間缺乏有機(jī)協(xié)同。

(三)發(fā)展型社會福利政策與包容性增長理念的契合性

盡管社會發(fā)展的理念出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，但其到80年代才進(jìn)入社會政策的領(lǐng)域。盡管早在1968年聯(lián)合國第一屆國際社會福利部長會議就提出了“發(fā)展型社會福利”的觀點(diǎn)；1979年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會通過《加強(qiáng)發(fā)展性社會福利政策活動方案》重申了“發(fā)展性社會福利”的理念，并逐漸引起理論界的重視。于是在20世紀(jì)80年代生產(chǎn)型社會政策大行其道之時，吉登斯(A．Giddens)、梅志里(J．Midgley)等從其“第三條道路”思想出發(fā)提出“發(fā)展型社會政策”主張，特別是在1997年亞洲金融危機(jī)后成為發(fā)展中國家社會福利政策研究中的新焦點(diǎn)。發(fā)展型社會福利政策將社會政策融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，倡導(dǎo)社會福利供給的準(zhǔn)市場模式和福利傳遞的多元主義；再將經(jīng)濟(jì)政策融入社會政策之中，提倡“可持續(xù)生計(jì)”與“資產(chǎn)建設(shè)”，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一與完美結(jié)合。綜合來看，發(fā)展型社會福利政策就是從中長期發(fā)展戰(zhàn)略和社會投資的角度出發(fā)，以政府、社會和個人共同參與的形式，采用改善家庭環(huán)境、提高個人人力和社會資本、促進(jìn)充分就業(yè)、提供工作支持等“上游干預(yù)”措施手段，實(shí)現(xiàn)社會公平正義和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的社會福利政策新模式。

因此，發(fā)展型社會福利政策——反生產(chǎn)型社會福利政策理論，強(qiáng)調(diào)社會福利政策能對經(jīng)濟(jì)增長作出貢獻(xiàn)，其核心思想是要使社會福利普惠于全民，促進(jìn)個人社會資本和人力資本的增加，消除制約人獲得公平參與機(jī)會的社會環(huán)境，使得每個社會成員在初次分配中就可以獲得公平的分配，而非僅僅在于應(yīng)急救助弱勢群體的再分配。所以，發(fā)展型社會福利政策完全符合“包容性增長”的理念，對于我們反思現(xiàn)行社會福利制度，重構(gòu)新的社會福利政策體系提供了新的思路和視角。

綜上所述，怎樣使經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展過程更加公平，使增長的成果能夠更廣泛地分享，也逐漸成為社會福利政策研究與思考的焦點(diǎn)，也就要求作為中國社會福利政策支持重心應(yīng)該由社會救助向支持包容性增長轉(zhuǎn)移，也就十分有必要對現(xiàn)有的生產(chǎn)型社會福利政策加以反思。

二、包容性增長視角下對中國生產(chǎn)型社會福利政策的反思

改革開放以來，中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，形成了以支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的生產(chǎn)型社會福利政策體系，發(fā)揮了重要的作用。但在快速變化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中，中國的社會福利政策發(fā)展與經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展相似，采取“摸著石頭過河”的態(tài)度，有助于降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，避免經(jīng)濟(jì)的大起大落。但是其缺點(diǎn)也相當(dāng)明顯，由于無法提出凝聚人心的政策背景，也就很難形成社會共識，也難以形成理解和認(rèn)同。同時，在生產(chǎn)型社會福利政策方面長期割裂了城鄉(xiāng)社會福利的整合，重視應(yīng)急而忽視長遠(yuǎn)的政策設(shè)計(jì)，社會福利市場化的取向逐漸出現(xiàn)與包容性增長理念不適應(yīng)的情況，急需對現(xiàn)有生產(chǎn)型社會福利政策體系加以反思。

(一)在政策目標(biāo)上的反思

對于生產(chǎn)型社會福利政策而言，長期停留在“社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效率和有限再分配”三個短期目標(biāo)上，但隨著產(chǎn)品、服務(wù)、資本以及人員在全球范圍內(nèi)的流動，導(dǎo)致落后地區(qū)的“資源”向先進(jìn)地區(qū)快速轉(zhuǎn)移，而全面就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長、適度需求以及家庭功能完整、社區(qū)互助功能等經(jīng)濟(jì)社會因素難以持續(xù)存在的前提下，傳統(tǒng)的社會福利因征稅能力、國家賴以調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策和干預(yù)社會分配的能力都被削弱了。

(二)對政策作用的反思

生產(chǎn)型社會福利政策把社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在相互對立的位置上，只是為了彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中初次分配的不足，才以制度化再分配的形式克服市場失靈所帶來的一系列社會問題，是一種典型的“下游干預(yù)式”社會政策。不可否認(rèn)，這種應(yīng)急型的政策模式對應(yīng)付眼前的短期問題有一定作用，但從長遠(yuǎn)來講卻往往缺乏從根源上解決問題的可能，特別是對貧困家庭的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及其他社會保障投入不夠，難免陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的境地。

(三)對新自由主義思潮的反思

由于中國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展過程中深受西方新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮的影響，人們在思想意識中開始對父愛主義式的、嚴(yán)密的國家機(jī)器持懷疑態(tài)度，與此同時，有關(guān)強(qiáng)化個人選擇自由的主張大行其道。使得中國政府的職能在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中也在改變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期國家包攬型的社會福利政策體系已經(jīng)瓦解，新的社會福利政策體系呈現(xiàn)出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的生產(chǎn)型社會福利政策特征。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，盡管中國社會福利也得到了相應(yīng)的改善，但在“國退民進(jìn)”的大氣候下，社會福利市場化的傾向日益明顯。但在西方行之有效的經(jīng)驗(yàn)，在中國卻沒有收到相應(yīng)的效果，例如生產(chǎn)型社會福利政策雖然重視家庭的作用，但僅僅實(shí)施補(bǔ)缺式的家庭支持，反而使家庭因素成為家庭成員個人獲得社會支持的障礙因素。所以，過度強(qiáng)調(diào)市場作用造成了中國社會福利政策難以實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)初衷，尤其是在日益凸顯的人口老齡化等后發(fā)性社會問題解決上更是顯得蒼白無力。

(四)對“經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然增進(jìn)社會福利發(fā)展”的反思

改革開放使中國經(jīng)濟(jì)獲得了極大的發(fā)展，但作為后發(fā)國家，中國社會福利的增加與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不同步，甚至可以說是滯后，這恰恰是生產(chǎn)型社會福利政策的弊端。即便是經(jīng)濟(jì)不斷增長的國家也無法保證提高人民的生活水平，改善貧困階層的福利狀況。因而，補(bǔ)缺型社會福利政策不能應(yīng)對大規(guī)模的社會問題爆發(fā)。早在上世紀(jì)60年代，有“社會政策之父”之稱的蒂特馬斯就多次批判了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然增進(jìn)社會福利的發(fā)展”，反對社會福利政策應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)，反對將社會福利政策視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“婢女”。

(五)對社會福利政策實(shí)踐的反思

由于生產(chǎn)型社會福利政策主要是為了政府宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)的，因此從政策制定的角度呈現(xiàn)出“由上至下”的特點(diǎn)，缺乏民主環(huán)境和公眾參與的條件，因此更多體現(xiàn)的是政府社會控制的初衷。從政策執(zhí)行和評估的角度說，中國社會福利政策更多是圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個中心目標(biāo)，側(cè)重于通過政府的行政系統(tǒng)來增加社會福利，而對NGO等民間組織的作用不甚重視，這就使得中國的社會福利政策缺乏足夠的民眾參與和廣泛的保障對象。

總之，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，社會問題爆發(fā)的“突發(fā)性”、“不確定性”、“難以預(yù)見性”日益明顯，而生產(chǎn)型社會福利政策體系在應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)時顯得“捉襟見肘”，力不從心。為了確保給社會所有階層和所有地區(qū)創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，國家需要在公共政策、公共投資制定與實(shí)施的制度及治理方面進(jìn)行進(jìn)一步改革。

三、包容增長視角下中國發(fā)展型社會福利政策體系的構(gòu)建

胡錦濤主席在《深化交流合作，實(shí)現(xiàn)包容性增長》的致辭中更是非常明確地提出“包容性增長”對中國社會福利政策的4點(diǎn)要求：“一是優(yōu)先開發(fā)人力資源；二是實(shí)施充分就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略；三是提高勞動者素質(zhì)和能力；四是構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系?！瓘?qiáng)調(diào)堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生緊密結(jié)合起來，以解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題為著力點(diǎn)，大力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)。……促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào)，不斷增加社會物質(zhì)財(cái)富、改善人民生活，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。”這對于處于構(gòu)建中的發(fā)展型社會福利政策體系具有相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)意義。

(一)以“包容性增長”的中長期目標(biāo)。而非短期目標(biāo)出發(fā)來制定社會福利政策

隨著市場化、全球化進(jìn)程的不斷加快，因?yàn)橹袊纳鐣D(zhuǎn)型與其他國家的社會轉(zhuǎn)型有本質(zhì)的區(qū)別，我們一邊要解決市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的新問題，如醫(yī)療市場化、教育產(chǎn)業(yè)化、住房保障缺失等；另一邊還要應(yīng)對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期遺留下的問題，如養(yǎng)老金空帳運(yùn)行、下崗再就業(yè)等。這就意味著中國政府一方面要在“社會穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)效率和再分配”三個短期目標(biāo)上，解決隨時爆發(fā)的問題，發(fā)揮傳統(tǒng)的“安全網(wǎng)”作用；另一方面也要以抵御社會風(fēng)險(xiǎn)和社會可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的中長期目標(biāo)上，使得社會福利政策可以發(fā)揮“蹦床”效應(yīng)(即不僅要承擔(dān)底線保護(hù)的作用，更要把陷入困境的人重新“彈回”到較好的生活狀態(tài))。同時我們也必須注意“拉美陷阱”的民粹主義福利趕超，其核心是再分配，但再分配目標(biāo)與增長脫節(jié)，特別是發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀政策以及市場機(jī)制因再分配目標(biāo)而發(fā)生扭曲，從而不利于就業(yè)創(chuàng)造和初次分配的時候，再分配目標(biāo)不但難以實(shí)現(xiàn)，反而更加惡化。因此在對中國社會福利政策進(jìn)行設(shè)計(jì)時，必須要加進(jìn)“發(fā)展”這個維度，將短期、中期與長期有機(jī)的結(jié)合起來，預(yù)防可能發(fā)生的問題，并根據(jù)不同的政策設(shè)計(jì)，使之對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有正面的影響。

(二)在堅(jiān)持國家責(zé)任的前提下，構(gòu)建政府主導(dǎo)與第三方積極參與的社會福利政策體系

與生產(chǎn)型社會福利政策相比，發(fā)展型社會福利政策是一種新的政策理念，在具體的政策形式和政策領(lǐng)域上并沒有什么不同。一方面發(fā)展型社會福利政策強(qiáng)調(diào)“包容性增長”是一個多維度、綜合性的概念，旨在滿足“個別化”的社會需求，民間力量既缺乏資源也缺乏能力完成相關(guān)的任務(wù)。發(fā)展型社會福利政策認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)過度干預(yù)，而是要更多地為均衡發(fā)展提供便利條件，提供有力的發(fā)展環(huán)境，并把精力集中于基礎(chǔ)領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域里，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮獨(dú)一無二的作用，我們不能以“經(jīng)濟(jì)增長會自動惠及所有民眾”來推卸政府的管理責(zé)任。另一方面生產(chǎn)型社會政策中政府也承擔(dān)了很多的社會保障責(zé)任，但由于科層制官僚體系等因素造成浪費(fèi)，造成了社會行政效率的降低和福利資源的浪費(fèi)，因此非政府民間組織的有效參與或“外包”的市場化運(yùn)作形式，可以有效地保障政策行動更有效實(shí)施?？偟膩碚f，政府主導(dǎo)與第三方積極參與的社會福利政策體系既可以減少福利資源的浪費(fèi)，又可以為社會成員提供更個性化的服務(wù)，同時又可以實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主體之間的相互監(jiān)督。

(三)以家庭與兒童為基礎(chǔ)的、社會資本與人力資本投資并重的實(shí)踐思路

發(fā)展型社會福利政策就是針對公民個體發(fā)展的政策，關(guān)注的是增強(qiáng)每個人的人力資本和社會資本，使每個人能夠在市場和政治生活中去尋求自己的發(fā)展。所以發(fā)展型社會福利政策在實(shí)踐中非常強(qiáng)調(diào)家庭的基礎(chǔ)作用，使家庭成為滿足社會成員保障和發(fā)展需要的最重要的社會保護(hù)資源。強(qiáng)調(diào)投資于兒童，既是作為切斷貧困“代際轉(zhuǎn)移”鏈條的措施，也是提高勞動者素質(zhì)和國家競爭能力的策略。其實(shí)發(fā)展型社會福利政策的思路強(qiáng)調(diào)，窮人也有自己的長處、財(cái)產(chǎn)和能力，可以被動員起來積極地參與發(fā)展的過程。所以不論是注重家庭作用，還是投資于兒童，均是為了提高個人，尤其是兒童社會資本與人力資本的增加，良好的教育和健康的身體能夠直接地提高生活質(zhì)量，公平的社會環(huán)境能夠保障人獲得更多的平等機(jī)會，從而擺脫貧困和受排斥的境況。在這個過程中，針對家庭和兒童的社會福利政策包括對貧困家庭、單親家庭以及家庭破裂或家庭暴力的受害者，如婦女和兒童提供幫助或救助等。

(四)以就業(yè)和工作支持為出發(fā)點(diǎn)，注重對因改革利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償

包容性增長需要有兩個相輔相成的政策支柱：一個是通過高速、有效和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造大量就業(yè)與發(fā)展機(jī)會；另一個是促進(jìn)機(jī)會平等，提倡公平參與。在中國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，由于對經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的忽視和體制性矛盾，導(dǎo)致改革過程中出現(xiàn)了大量的利益受損者。在中國社會保障體系并不完善的情況下，改革利益受損者難以擺脫困境，所以對其進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償是必要的。發(fā)展型社會福利政策就特別重視對勞動者就業(yè)能力、就業(yè)機(jī)會和工作環(huán)境的完善，在提升社會成員的就業(yè)競爭能力和對在職勞動者提升收入的能力的前提下，讓這些利益受損者能夠獲得一個穩(wěn)定生活狀態(tài)，甚至是恢復(fù)其原有的經(jīng)濟(jì)社會地位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。

(五)完善社會福利政策資源的籌措和供給體系

社會福利政策必須有相應(yīng)的政策資源籌措和供給體系的支持，政府需要加強(qiáng)對政策資源籌措和供給體系的成本效益分析，從其對發(fā)展的貢獻(xiàn)程度上來考慮和設(shè)計(jì)。經(jīng)過30余年市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家的財(cái)力也在大幅度增加，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局頒布的2009年統(tǒng)計(jì)年鑒記載，2008年GDP為1978年GDP的82.5倍，2008年財(cái)政收入是1978年的54.2倍，這為實(shí)現(xiàn)社會福利由“應(yīng)急型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變提供了基本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時，市場化(尤其是過度市場化)對中國社會生活產(chǎn)生了非常大的影響，使得民眾對社會福利和社會保障的需求不斷增加，對社會福利和社會保障的水平要求不斷提高，就是使得我們必須要擴(kuò)大和完善中國社會福利政策體系，使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民眾需求的變化。

首先，要優(yōu)化政策資源籌措和供給結(jié)構(gòu)。中國社會支出的比例很低，又以城市為重點(diǎn)，所以應(yīng)當(dāng)優(yōu)化社會支出結(jié)構(gòu)，盡快建立起一個以稅收為主要籌款方式，以“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”為基礎(chǔ)的“普惠型”社會福利，使每個成員都能在這個安全網(wǎng)內(nèi)得到基本的保障。同時，提高全社會對政策行動的參與程度，能夠豐富和擴(kuò)展原來由政府承擔(dān)的社會服務(wù)職能，以更好地實(shí)現(xiàn)政策資源來源的多元化，并彌補(bǔ)政府政策資源的不足。

其次，在政策資源分配中應(yīng)加大對農(nóng)村和城市基礎(chǔ)性公共服務(wù)部門(基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生醫(yī)療等)的投資，按照法律規(guī)定和民眾需要提供適當(dāng)并不斷提高的社會服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個人平均社會資本和人力資本的提高，以使社會成員個人獲得更好的社會適應(yīng)性。同時，加強(qiáng)對社區(qū)、民間組織和家庭的投入，以完善基層社會“細(xì)胞”的形式，從源頭上預(yù)防社會問題的產(chǎn)生。

最后，加強(qiáng)對政策資源籌措和使用的經(jīng)濟(jì)效益評估，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展型社會福利政策的關(guān)鍵一步。拉美民粹主義福利趕超強(qiáng)調(diào)國有化和政府干預(yù)，導(dǎo)致低效率和腐敗，這是中國要努力避免的。要防止因過度社會福利而帶來負(fù)面激勵和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，部分高福利國家經(jīng)濟(jì)活力不足、經(jīng)濟(jì)增長遲緩就是前車之鑒。發(fā)展型社會福利政策為了實(shí)現(xiàn)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)，主張投資于家庭、兒童和基礎(chǔ)性的公共服務(wù)部門，必然要消耗大量的社會資源，政策效果產(chǎn)生的周期比較長，而這些政策資源主要來源于政府的公共財(cái)政。這就要求我們在使用相關(guān)資源的時候，對資源的籌措和使用進(jìn)行必要的評估，以實(shí)現(xiàn)政策資源效益的最大化，這也是發(fā)展型社會福利政策能夠獲得大家認(rèn)可的必要條件。

總之，中國發(fā)展型社會福利政策體系的構(gòu)建，就是要在實(shí)現(xiàn)“包容性增長”的目標(biāo)下，在社會福利政策領(lǐng)域既要在“保持經(jīng)濟(jì)高速、有效和持續(xù)增長”的前提下，通過經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造大量的就業(yè)與發(fā)展機(jī)會，從而盡可能在初次分配領(lǐng)域達(dá)到效率和公平的統(tǒng)一，又要消除各種各樣的權(quán)利和機(jī)會不平等，以增加全體民眾對經(jīng)濟(jì)增長成果的公平分享，從而盡可能在再分配領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)相對公平。

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