政府在建設國際化大都市中的地位和作用

摘要：當前，我國部分城市已經進入國際化大都市建設時期，在這一過程中，如何看待政府的地位和作用是必須研究的緊迫課題。在建設國際化大都市的過程中，政府的地位和作用應該是動態地、漸變的，而不是靜止的、恒定的?？傮w趨勢是：在建設初期，政府的主體地位和主導作用較為突出，隨著國際化大都市建設的深入推進，政府的作用趨向遞減，而市場機制逐漸增強。這一變動趨勢也要求政府在建設國際化大都市的同時，應該充分做好自身管理領域的創新工作。

關鍵詞：政府；地位和作用；遞減；國際化大都市

中圖分類號：D73.3

文獻標識碼：A

文章編號：1009—9107(2011)06—0075—05

國際化大都市是指在政治、經濟、科技等方面實力突出、與世界大多數國家發生經濟、政治、科技和文化交流關系、有著廣泛地國際性影響的大都市。隨著北京、上海等地國際化大都市建設目標的提出，我國理論界開始聚焦世界各主要國際化大都市并歸納出經濟發展、生活水平、城市基礎設施和國際開放交流程度等4類共計約15項量化的指標體系。比較而言，美國學者米爾頓·弗里德曼提出的7項衡量世界城市的標準更具有質的規定性，它們是：(1)主要的金融中心；(2)跨國公司總部所在地；(3)國際性機構的集中地；(4)第三產業的高度增長；(5)主要制造業中心；(6)世界交通的重要樞紐；(7)城市人口達到一定標準。上述關于國際化大都市的論述表明，此類城市在世界經濟社會發展中已經發揮著主導世界經濟分工、領導國際化潮流和趨勢的作用，它們在地方、區域乃至全球經濟體中居于重要地位。

在我國，國際化大都市作為一項前所未有而又十分巨大的城市建設工程，日益受到各級政府和民間的高度關注和重視。筆者認為，越是在這種情形下，越是要加強國際化大都市建設的研究工作，而建設主體的地位和作用，就是一個重要的研究課題。

一般而言，一座城市的建設主體是多種多樣的。從建設主體的性質看，可分為公共管理組織和非公共管理組織；從建設主體的組織化程度看，包括個人、企業和政府組織；從建設主體的作用看，包括全面介入者和部分介入者；從建設主體的角色看，有領導者也有跟隨者；從動態發展看，建設主體又分為逐漸生成者與逐漸衰減者等等。本文關于建設主體的論述，既建立在其動態發展的視角基礎之上，又兼顧其他視角分類，對參與建設國際化大都市的政府組織的行為進行動態的分析和描述。

自改革開放以來，我國經濟社會建設發生了翻天覆地的變化。無論是經濟體制改革還是行政管理體制改革，都在不同程度上取得了進展；但是，在城市建設層面上，政府主導型的城市管理格局尚沒有多大改觀。這一點既是我國進一步深化改革開放應該關注的重要方面，也是當前提出建設國際化大都市之時，必須首先要理順的基本關系之一。

鑒于我國政府在城市管理中的突出地位和作用，在建設國際化大都市這項巨大的系統工程當中，不僅不能回避政府這一建設主體，而且應該詳細地加以審察。依此才能夠使國際化大都市建設在科學、合理的軌道上運行。

一、在建設國際化大都市初期，政府的主體地位和主導作用無可替代

在很多論著當中，從市場失靈角度認識政府作用的居多。但實際上，在建設國際化大都市這個問題上，不是市場失靈不失靈的問題，而是國際化大都市是一項復雜的系統工程的問題，是誰來充任這項工程的第一推動的問題。這項事業向人們提出了具有中國特色的城市發展道路與國際化大都市建設方向如何接軌的問題，在這里，政府的第一推動作用是無可替代的。

(一)政府是國際化大都市建設綱領、規章制度等的制定者

正像中國改革開放的模式是自上而下的改革一樣，各城市建設國際化大都市的號召，也是自上而下發出的。以西安市為例，國務院2009年發布的《關中一天水經濟區發展規劃》提出西安構建國際化大都市，同年，陜西省即制定了《西安國際化大都市城市建設規劃》，西安市也及時制定了相應的實施方案，國際化大都市建設步伐由此展開。應該說，政府提出構建國際化大都市的宏偉目標，依據的是城市發展面臨的機遇和挑戰，是國情、省情和市情的基本反映，是本地區以至全國人民對該市寄予的厚望和期待。所以，這個國際化大都市的建設號角的深層力量來自民間，來自各個領域和各個方面對城市發展的心聲。但是，在如何實現人民的這一愿望的領導角色上，只有政府能夠秉承各方意志，道出各方發展希望，制定統一的、長遠的、全面的發展綱領。政府作為地方公共行政權力的象征、載體和執行者，它可以以自己的名義發布行政命令、行政決策、行政法規、行政司法、行政裁決、行政懲處、行政監察等等，在不違反憲法和有關法律的范圍內，能夠對所有規定的適用對象產生效力，并以國家權威為后盾強制執行。這一特殊的職能和角色，也使其在引領和推動國際化大都市建設方面責無旁貸。

(二)政府是公共資源配置的基本主體

現代城市發展中，公共資源一般都掌握在政府手中，或者說，政府是公共資源的較合適的監護人。在國際化大都市建設過程中對公共資源的配置方面，政府是基本主體。

政府作為公共財產和公共資金的所有者代表，對這些資源的配置一般通過其組織體系進行，通過公共部門來實現。公共經濟學認為，公共部門可以劃分為政府部門和公共企業部門，前者包括政府機關和隸屬于政府的事業單位；后者則主要指政府所擁有的公共企業。在市場經濟的發展和運行過程中，市場機制的配置職能和政府的經濟管理職能往往是矛盾的統一體。一方面，市場經濟需要這兩種職能的同時介入；另一方面，這兩種職能介入的廣度、深度及交叉程度都會給市場經濟帶來不同程度的影響。因此，政府一方面需要推進國際化大都市建設，另一方面也需要不斷改進自身的管理效能。具體地說，政府在國際化大都市建設中對資源的配置，有兩個任務：一是盡快實現從管理型政府向服務型政府的轉變，這是構建國際化大都市對管理主體的基本要求，也是實現資源合理配置的重要前提；二是按照社會主義市場經濟發展的總體要求，逐步確立市場作為資源配置的主體地位，鼓勵社會各方力量參與國際化大都市建設，全面推動經濟與社會等各項事業的發展。政府在資源配置中的功能與作用，主要是通過制訂政策和法律等資源運作規則，對各種社會資源配置的流向、結構和退出等進行合理引導，以形成有效的資源配置秩序。

值得注意的是，在資源的配置范圍上，必須改變過去那種單純地以經濟資源配置為主的方式，進而轉變為經濟資源與社會資源配置并重；配置的重點也應從原來的以企業、產業等經濟資源配置為主，更多地轉向為福利、教育、醫療保健、人居環境、生態環境等社會事業發展上來。

(三)政府是社會秩序的締造者和維護者

建設國際化大都市，就是在一定區域內建設一個市民社會。對任何一個市民社會來說，構建合理、公正、和諧、公平的社會秩序是政府追求的基本目標。近年來，中國各級政府在城市管理方面日益趨向人本化，這與國際化大都市的人文關懷的方向是一致的。現在的問題是，政府管理和建設城市的重點，并不是對一時一事做出決斷的應時應事之舉，而是締造優良持久的社會秩序，讓市民生活不因城市領導者的更替而出現反復，讓企業生產不因政府政令的改變而起伏變化。

國際化大都市建設雖然不會帶來社會秩序的重大裂變，但卻是在“國際化”和“大都市”兩個維度上的全面建設。它要求通過建設活動，把所有社會成員都納入一定的國際經濟關系循環體系和社會關系體系之中，使人們在經濟和社會活動中自覺遵守行為規則、道德規范、法律規章等，力圖使國際化大都市建立在相對穩定的社會結構基礎之上。鑒于此，政府的作用更重要地是締造符合國際化大都市的社會秩序，促使經濟社會體制機制向國際化邁進。

二、隨著國際化大都市建設的深入推進，政府的作用遞減，市場機制增強

國際化大都市的建設和管理是一個長期的過程，政府建設國際化大都市本身也是一個造殼之舉。政府建設的重點，就是要通過構建國際化大都市秩序之“殼”，裝國際化大都市運行之“實”。

(一)政府從建構、建設逐漸趨向服務、協調

從經濟管理的角度看，建造一個國際化大都市，既是建造一座新都市，也是建造一個新政府。不僅要把政府從地方管理者角色打造成地方治理者新角色，而且要把政府從地方管理者角色打造成國際化大都市管理者角色。對一個國際化大都市來說，地方公共事務的有效治理決不能僅僅依賴于地方政府本身，而是需要將視野擴展到地方政府與其他橫向和縱向聯系的政府問關系、地方政府與私人部門、地方政府與志愿者機構、地方政府與市民之間的關系等等方面。那種傳統的由地方政府直接影響地方公共管理舞臺的體制也許適合于國內其他狹小的城市，但決不適用于現代化的國際大都市，國際化大都市的公共治理舞臺應該是多重組織和個人與政府共同表演的場所。在這里，政府更多的是助推者和協調者而不是指揮者和控制者，是掌舵者而不是劃槳者，是服務的供應者而不是直接生產的提供者。

政府在建設初期的重點，就是高起點、高標準、大視野地規范都市秩序，營造城市新機制，激發市內、省內、國內和國際間各種生產活力，可以說，達到舉國際社會之力，建國際化大都市之時，政府的城市建構使命才得以完成。

(二)國際化大都市從被動建設走向自覺運行

對今天中國的城市而言，建設國際化大都市的直接力量來自兩個方面：一是政府推動；一是市場拉動。首先，如前所說，政府推動的初期作用是不可否認和不能低估的，如果在建設初期沒有政府推動，很難形成建設的合力。其次，市場全面發揮拉動作用必須等待市場體制的完善。在社會主義市場經濟體制下建設國際化大都市，市場機制必然是資源配置的基礎機制，但在建設初期，其自發作用會導致城鎮建設秩序、城市貧困、城鄉區域失衡及嚴重的資源環境等問題。所以，在市場很不完善時，必須發揮政府的主導作用。再次，政府推動又不能是永久推動。如果一個國際化大都市一直需要政府推下去，那就說明它不是合格的國際化大都市。推動的最終目的，是把推動變為自動。最后，國際化大都市的持久動力是市場拉動。國際化大都市一定是在國際范圍內配置資源的都市，因而是在國內市場和國際市場的共同作用下運行的。一旦市場機制受創，國際化大都市在國際間內配置資源的動力就會大打折扣。

總之，政府與市場的關系是任何城市都無法回避的基本關系，它也是建設國際化大都市必須依賴、也必須厘清的首要關系。綜上所述，在國際化大都市建設中，既要發揮政府的作用，又要限制政府的作用，要把逐漸減弱政府作用和逐漸強化市場作用結合起來。除了不斷完善和強化市場機制外，在國際化大都市建設規劃中，還應當就哪些領域發揮市場作用，哪些領域逐漸開放，最終達到全面開放等，應有明確的時間表。

三、建設國際化大都市的領導干部必須具備四種意識

建設國際化大都市，政府的主體作用主要體現在領導干部的行動上。參與國際化大都市建設的領導干部只有深刻意識到這一點，才能充分發揮好政府的主體作用。

(一)大局意識

大局意識是領導干部超越本部門、本行業、本地域狹隘利益，站在國際化大都市建設全局進行決策的思想境界。建設國際化大都市，就是把現有的城市引向國際化大都市的標準和方向，而不是站在原地固步自封。因此，國際化大都市建設的領導者的思想意識一定是全局性的和超前性的，惟其如此，才能發揮引領作用。第一，必須緊緊圍繞國家、省、市關于國際化大都市建設的戰略規劃的總目標進行建設。國際化大都市規劃一旦制定，就是各個地市、各個區縣、各個部門、各項工作的總體指針，是宏觀或中觀層次上的發展大局，這是牽扯建設國際化大都市的方向目標的大問題，這個大局必須堅持。

第二，必須緊緊圍繞本市人民群眾的總體利益進行建設?，F代城市管理的理念之一就是堅持人民主體性原則。人民主體性原則是主導城市發展的主流意識，其內容就是以人民群眾的利益、要求和生產實踐為城市發展的最高價值標準和評價標準。就此而言，建設國際化大都市的城市應該率先探索人民群眾總體利益表達機制的方式和途徑。第三，必須緊緊圍繞國際社會的先進理念和人類最優秀的文明成果進行建設。國際化大都市不是花拳繡腿，而是實實在在的集人類優秀文明成果于一身的大都市。建設國際化大都市，如果不能容納全人類的優秀成果，它就對國際社會失去了吸引力，也就不能建成名副其實的國際性城市?？傊瑓⑴c建設國際化大都市的領導干部只有胸懷人民，立足長遠，放眼世界，才能真正為國際化大都市建設做出貢獻。

(二)國際意識

國際意識是超越地方意識、民族意識、國別意識的一種更高境界的博愛觀念。就像白求恩大夫不遠萬里來到中國，為了中國人民的解放事業獻出了自己的生命那樣的境界一樣，毛澤東為此評價說這就是國際主義精神。作為建設國際化大都市的領導者所具備的國際意識，并不一定是這么高的價值觀和精神境界，但至少是領導大都市建設的一種國際觀念，諸如看問題的國際視角和世界眼光，時刻關注和了解國際社會對國際化大都市建設的影響，領導人民把本市緊緊融入國際社會的開放心態，不斷學習借鑒國外先進經驗和做法的學習型態度，自覺地把國際化大都市建設納入國際視野的能力等等。對國際化大都市建設來說，國際意識應該是全方位、多層次的，既涉及政治、經濟、文化、社會、科技等各個領域，又涵蓋政府、非政府組織、民間團體等國際政治單位。在這里，領導干部既不能唯我獨尊、俯視天下，更不能閉關鎖門，固步自封。而應該秉持成熟、開放、視野宏大的心態，做尊重生命，尊重人的尊嚴和權利，擯除暴力，維護正義，倡導寬容與團結的典范和國際慣例與國際規則的守護者。

(三)市場意識

對領導國際化大都市建設的干部而言，其所具備的市場意識，除了積極維護企業的主體性、獨立性和合法權益，平等對待不同所有制單位之外，從管理者的角度看，還應該樹立政府就是投資環境的意識。政府是城市發展中最重要的軟環境，政府的軟環境作用和服務水平必然通過政府管理者的一言一行反映出來。領導干部既要在創新服務流程、提高服務水平和工作效率、降低企業隱性的交易成本、塑造市場經濟條件下的服務型政府方面提高意識，又要防止為了建設國際化大都市而“軟化市場監管”，遷就不法企業。凡是破壞城市整體利益的、不可持續發展的項目和行為，都要嚴格予以懲治。尤其是在建設初期，一定要高起點、高標準，從一開始就立足于塑造完善的市場機制，建立健全經濟秩序，做到政府不缺位，也不越位。

(四)文化意識

文化(這里主要指精神文化)是一個城市軟實力的主要表現。城市文化是與城市經濟、政治并列的城市全部精神活動的總和，它既包括世界觀、人生觀、價值觀、發展觀等具有意識形態性質的部分，也包括科技、教育、習俗、語言文字、生活方式等非意識形態的部分。領導干部的文化意識就是其在領導國際化大都市建設過程中致力于求知、審美、娛樂、社會交往、自我價值實現等高層次需要而展開的文化追求、文化自省和文化自覺的活動，是通過多種主體形式的創造性活動以及外部政策環境和信息交流來實現城市文化繁榮、文化與經濟社會平衡的主客體互動過程。

文化作為城市的精神產品，規范著人們的思想和行為，對人的影響具有根本性和長遠性。城市文化不僅是城市的風景和魅力所在，而且是城市的活力和生命力的體現。許多國際化大都市之所以被國際社會所接受，與其或藏有深厚的文化傳統、或開掘了先進的文化新聲等文化底蘊有很大關系。所以，凡是領導國際化大都市建設的干部，不僅僅只是經濟型干部，還應該是優秀文化的傳播者和弘揚者，是時時刻刻具有深厚的文化意識自覺的領導者，只有這樣，才能推動城市建設走向持久的發展。

四、政府在國際化大都市建設中必須不斷創新、順勢而為

(一)完善利益表達機制是當務之急

任何社會群體和個人都有自己的特殊利益。人們共同生活在一個都市社會之中，利益的沖突、融合是經常發生的，因而利益訴求和表達就是調節社會矛盾的十分重要的環節。從某種意義上講，國際化大都市建設就是城市經濟和社會變革的活動，是在城市演變過程中各種利益矛盾交織、化解和重新排序的過程。這就要求城市管理者必須不斷進行管理創新，動態調處社會矛盾，不僅要在技術層面完善和創新，還要在組織層面推陳出新，更要在價值層面豐富和彰顯城市精神，在國際化大都市的動態發展中構建以人為本的管理機制和表達機制。

(二)加大社會自治是重要探索方向

國際化大都市一定是利益主體多元化的城市。隨著建設進程的加快，不同利益主體之間的利益矛盾也會時有發生。如何科學有效地協調利益關系，使社會前進中的矛盾及時、有效地化解，就成為建設國際化大都市過程中管理創新的一大課題。社會管理和社會自治是城市組織運行的兩個方面，兩者互為補充，相輔相成。應在建設國際化大都市的同時，積極培育各種社會組織，逐步建立和完善社會自治的各種規章制度，提高公民的社會自治能力。尤其是要在行業自治、社區自治方面突破舊體制，實現與國際社會的接軌。

(三)政府管理精細化是時代要求

建設國際化大都市是一項科學性很強的活動，涉及宏觀調控、市場監管、公共管理、社會服務等各個方面。隨著城市管理人性化的推進，管理工作將會滲透到更加具體更加微觀的公共管理事務和社會服務當中，這就要求做出的決策越來越細，要求管理和服務的精度越來越高，只有通過精細化管理，才能科學地履行好政府的職責。隨著政府管理對象從農業社會向工業社會的轉變，政府管理也從模糊管理向精細管理轉變，而且城市越聚集，人口越集中，越需要精細化管理。在管理精細化上對政府工作進行創新，也是國際化大都市建設的基本要求。

在國際化大都市建設中推進政府管理精細化，可以起到用同樣的錢干更多的事情的效果，這是創新有效政府的一條捷徑。在管理精細化中，精是做精，求精，追求最佳、最優；細就是準確、及時，把工作做細，管理做細，流程管細；精細化的關鍵在執行，執行要嚴，真正體現對管理制度和流程的執行與控制。

(四)加強政府前瞻性研究是創新依據

前瞻性預研究是政府做好管理工作的重要基礎，更是做好管理創新的前提和依據。在領導國際化大都市建設這個問題上，政府管理中一個重要的分支領域，就是要對未來管理進行預研究。

在政府管理領域開展預研究，就是對國情、省情、市情的研究和預測，就是對國際化大都市建設的每一方面、每一階段和每個環節進行綜合研究和考察。鑒于此，國際化大都市建設伊始，就應該在政府主導下，加強對涉及國際化大都市建設方面的國情省情市情的跟蹤研究和前瞻研究，夯實國際化大都市建設的理論基礎，為國際化大都市建設提供堅強有力、源源不斷的理論支撐。

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