浦東城市化模式分析與轉(zhuǎn)型路徑

摘要：20年來，浦東大力推進(jìn)城市化發(fā)展，加快城區(qū)空間擴(kuò)展和郊區(qū)人口城市化，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會的跨越式發(fā)展，并形成了獨具特色的快速城市化發(fā)展模式。但是由于這種模式給郊區(qū)和城區(qū)以及浦東未來發(fā)展帶來了難以化解的問題，在“二次創(chuàng)業(yè)”的新機(jī)遇面前必然要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。這就需要轉(zhuǎn)變城市化發(fā)展理念，在人與物協(xié)調(diào)中實現(xiàn)城市化發(fā)展，形成城鄉(xiāng)和諧相融發(fā)展的新局面。

關(guān)鍵詞：城市化；模式；一體化；轉(zhuǎn)型；浦東

中圖分類號：C912／F291．1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009—9107(2011)06—0080—07

浦東20年的快速發(fā)展是當(dāng)代中國改革開放成就的縮影。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與城市化快速推進(jìn)緊密相連，形成了獨具特色的浦東快速城市化模式。浦東20年來的快速城市化，造成了許多難以解決的問題，在“二次創(chuàng)業(yè)”新的機(jī)遇面前，浦東城市化模式轉(zhuǎn)型成為必然的趨勢。

一、20年的成就：浦東快速城市化模式

20年開發(fā)開放，浦東的發(fā)展令世人所矚目，一個全新的、國際化的、多功能的、現(xiàn)代化的城區(qū)仿佛是突然之間就出現(xiàn)在世界的東方。快速城市化是浦東這些年快速發(fā)展最為重要的特征。1990年國家決策開發(fā)開放浦東，就當(dāng)時的行政區(qū)劃來講，浦東還不是一個完整的行政區(qū)域。這塊土地上的行政區(qū)域包括川沙縣、上海縣的三林鄉(xiāng)以及黃浦區(qū)、南市區(qū)、楊浦區(qū)的浦東部分。1993年浦東新區(qū)正式成立，撤銷川沙縣，原四區(qū)(1992年上海縣與原閔行區(qū)合并為新閔行區(qū)，因而1992之前浦東地塊的行政上有“三區(qū)兩縣”，到浦東新區(qū)成立前為“四區(qū)一縣”)的浦東部分劃入浦東新區(qū)。浦東新區(qū)成立時的面積為522平方千米，城區(qū)面積約44平方千米；戶籍總?cè)丝?33.94萬，其中城市人口81.67萬人，城市化率60.98％。浦東開發(fā)開放這20年，實現(xiàn)了快速城市化。到2008年底浦東新區(qū)環(huán)線內(nèi)城區(qū)面積和環(huán)線外城市化面積總計300多平方千米；戶籍人口194.29萬，其中農(nóng)業(yè)人口由1990年的52.27萬人下降到2008年底的10.67萬人。由此可見，浦東無論是城市空間的拓展還是城市人口增長都是一次“躍進(jìn)”。快速城市化的浦東模式可以概括為以下幾個方面的特征：

一是以政府主導(dǎo)、優(yōu)惠政策推進(jìn)的快速城市化。浦東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化的快速推進(jìn)主要是在政府主導(dǎo)下，按照自上而下的方式層層落實的，在中央和上海市給予的優(yōu)惠政策的吸引下，加速推進(jìn)城市發(fā)展。政府通過向農(nóng)民征地、提供農(nóng)民待遇等方面采取有力舉措，推動城市化快速向農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)，為城市發(fā)展和現(xiàn)代部門發(fā)展?fàn)幦「蟮目臻g。政策優(yōu)惠吸引了大量的外資、國家的財政稅收方面給予的優(yōu)惠、通過發(fā)行股票和其他方式籌集，從而使得浦東在短期內(nèi)積聚了大量的資本，為推進(jìn)浦東經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和城市化發(fā)展提供了基本保證。

二是以基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化為先導(dǎo)的快速城市化。開發(fā)開放前，浦東以農(nóng)村為主，道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施與浦西差距較大。“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”是對開發(fā)開放前浦東浦西差距的寫照。然而，經(jīng)過兩個10年的努力，浦東基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生了翻天覆地的變化。1990—1993年年底完成了第一輪“十大”基礎(chǔ)項目，1994年開始了第二輪“十大”基礎(chǔ)項目。這兩個“十大\"32程與其他基礎(chǔ)建設(shè)共同奠定了浦東城市建設(shè)的基礎(chǔ)。第二個10年的城市基礎(chǔ)工程更是錦上添花。磁懸浮列車工程、浦東機(jī)場二期、地鐵六號線、地鐵八號線浦東段、地鐵二號線東延伸段、張江有軌電車，以及其他方面的基礎(chǔ)設(shè)施、城市改造、生活設(shè)施現(xiàn)代化等等方面的建設(shè)，使得浦東已經(jīng)建成了現(xiàn)代化新城區(qū)完整的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。從1990年到2008年，浦東城市基礎(chǔ)設(shè)施投資累計達(dá)2209.36億元。

三是點線面結(jié)合、成片推進(jìn)的快速城市化。點線面網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)就是在開發(fā)開放初期，采取以重點項目帶動重點開發(fā)小區(qū)開發(fā)為中心的點狀開發(fā)，經(jīng)過一段時間消化吸收后，以重點小區(qū)和主要道路沿線開發(fā)為主的點一線結(jié)合開發(fā)，最終形成點線面結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)型全面開發(fā)模式。浦東新區(qū)政府和土地開發(fā)公司先“預(yù)征”，即在不改變土地的使用權(quán)和使用性質(zhì)的同時，將土地由農(nóng)村集體所有權(quán)和管理權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜泻蛧夜芾?地方政府管理)；依托“重點小區(qū)開發(fā)”即以陸家嘴、外高橋、金橋和張江四個重點開發(fā)區(qū)為依托；采取“成片開發(fā)”的方式和“滾動開發(fā)”模式使土地資本與金融資本和產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合，將“生地”開發(fā)成“熟地”，再通過土地有償轉(zhuǎn)讓引進(jìn)大批產(chǎn)業(yè)項目。同時，經(jīng)過1996年的“列車工程”、2004年的功能區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、2006年的新市鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，浦東形成了城市化成片區(qū)域的推進(jìn)和加快推進(jìn)的點線面網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)。

四是以大項目帶動大發(fā)展的快速城市化。浦東在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，將大項目落戶作為其發(fā)展的重要途徑之一。這些大的項目和大工程包括：(1)重點開發(fā)區(qū)：陸家嘴金融開發(fā)區(qū)、金橋出口加工區(qū)、外高橋保稅港區(qū)和張江高科技園區(qū)。這些國家級開發(fā)重點小區(qū)，本身就是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和城市化快速發(fā)展的重要項目。(2)世博會。舉辦2010年世博會，通過動遷促進(jìn)老城區(qū)舊房改造和企業(yè)升級。(3)浦東國際機(jī)場。除機(jī)場本身用地外，還包括通向機(jī)場的道路等其他設(shè)施的建設(shè)。(4)“四個中心”建設(shè)。“四個中心”本身不是大項目，但是這些“中心”建設(shè)落實就是大工程。(5)大飛機(jī)項目和迪士尼項目。當(dāng)然，大項目大工程還包括越江大橋、地鐵、大型電廠等等，這些大的項目和大的工程，不僅加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，也推進(jìn)了城市化的快速發(fā)展。

五是人與要素分離的快速城市化。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，人口和其他生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村向城市的流動，在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上必須協(xié)調(diào)。然而，浦東在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化的過程中，城市只攫取農(nóng)村的土地和資源，而不關(guān)心居住在土地上的農(nóng)民。浦東一直在努力打造先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)三大高地。以高科技為先導(dǎo)的先進(jìn)制造業(yè)、以金融為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、以知識為載體的創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在全國和全世界市場上選拔人才。而政府對以往住在這塊土地上的農(nóng)民很少關(guān)注，對他們轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)的培訓(xùn)投入又不到位，這就導(dǎo)致農(nóng)民失去土地之后無法向其他部門轉(zhuǎn)移。這種人與要素相分離的城市化造成大部分農(nóng)民分享不到現(xiàn)代化城市發(fā)展的成果，被邊緣化，帶來社會矛盾和群體性事件迅速上升。人們難以想象在這塊象征中國改革開放的前沿陣地在美麗的城市外衣下還住著許多生活特別艱難的人。這些社會問題成為浦東進(jìn)一步發(fā)展的頑疾，這是快速城市化帶來的后果。

二、快速城市化帶來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就與問題

浦東快速城市化過程也是快速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程。20年來的快速城市化過程中，浦東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成就，同時也帶來了許多問題。

(一)浦東快速城市化中的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上了一個新臺階。浦東20年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就顯著，]990年浦東生產(chǎn)總值60.24億元，2008年為3150.99億元，18年增長了50倍；1993年進(jìn)出口貿(mào)易總值為25.92億元，其中進(jìn)口13.90億元、出口12.02億元，到2008年年底進(jìn)出口總值為1 449.59億元，進(jìn)出口分別為845.36億元和604.23億元，17年進(jìn)出口總額翻了56倍。

2、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上了一個新臺階。現(xiàn)在難以找到浦東農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，因而只能從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化來加以說明。1990年浦東國民生產(chǎn)總值的三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成3．7：76．2：20.1，這還具有明顯的工業(yè)化特征，即工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重超過50％，到2008年三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成O.2：45.4：54.4，這已經(jīng)具有后工業(yè)化的特征，第三產(chǎn)業(yè)比重超過50％。

3、城鄉(xiāng)居民收入差距較小，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。收入結(jié)構(gòu)從兩個方面來看：一方面是浦東城鄉(xiāng)

4、城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化發(fā)展顯著的成效。浦東綜合配套改革以來，城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化發(fā)展加快。就教育來講，浦東新區(qū)將農(nóng)村學(xué)校從過去的“鎮(zhèn)管”轉(zhuǎn)到區(qū)級統(tǒng)管，通過統(tǒng)一撥款標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一硬件配備水平、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一提供教師培訓(xùn)與發(fā)展機(jī)會，達(dá)到與城區(qū)學(xué)校平等地位。為了縮小存在的巨大差距，浦東投人專項資金補(bǔ)貼農(nóng)村學(xué)校，“僅2005年，浦東就投入9千多萬元，專門用于郊區(qū)學(xué)校校舍大修、運動場地翻建、綠化、專用教室設(shè)備添置、食堂內(nèi)部維修改造等項目”。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的城鄉(xiāng)差距也逐步得到解決。2006年，浦東17家鎮(zhèn)衛(wèi)生院劃歸區(qū)級管理后，不僅預(yù)防保健經(jīng)費撥款標(biāo)準(zhǔn)與城區(qū)達(dá)居民收入增長率差距。近年來城鄉(xiāng)居民人均純收入增長較快，從2004年到2008年浦東城鄉(xiāng)人均可支配收入比分別為1.93：1；1.95：1；1.96：1；1.98：1；2.01：1。這說明浦東城鄉(xiāng)居民收入差距較小，且浦東城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距小于上海市，更小于全國平均值(見表1)。另一方面是城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)中的項目比重變化。從表2看，城市居民的工資性收入比重較大，財產(chǎn)性收入農(nóng)村居民大于城市，城市居民轉(zhuǎn)移性收入比重及增長率明顯大于農(nóng)村，經(jīng)營性收入城鄉(xiāng)居民差距不大。就各自內(nèi)部比較，城市居民收入中的各個項目比例基本變化不大，2004年工薪占70％到2008年仍為70％；而農(nóng)村居民變化較大，2004年工薪占74％到2008年降到68％，農(nóng)民的工薪收入相對減少。到一致，還在衛(wèi)生經(jīng)費總額中調(diào)整1000萬元，更新、補(bǔ)充了衛(wèi)生院的醫(yī)療設(shè)施，172個村衛(wèi)生室也全部實施了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。同時，浦東還不斷提高農(nóng)村社會保障水平，城鄉(xiāng)社會保障全覆蓋且保障水平整體得到提升。

五是城鄉(xiāng)逐步實現(xiàn)了“合一”的社會管理體制。開發(fā)開放初期，浦東新區(qū)沒有統(tǒng)一管理的政府機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)、城區(qū)、郊區(qū)彼此隔離，一定程度上造成了在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會管理等方面的不銜接、不協(xié)調(diào)。為了消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和管理體制，2004年浦東新區(qū)開始規(guī)劃建設(shè)功能區(qū)域，統(tǒng)籌“區(qū)鎮(zhèn)”發(fā)展管理體制，成立了陸家嘴、張江、金橋、外高橋、三林世博和川沙等6個功能區(qū)域，功能區(qū)域內(nèi)的城郊發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展、統(tǒng)一管理，為實現(xiàn)城郊一體化發(fā)展提供了體制保障。按照上海市\(zhòng)"1966\"規(guī)劃，在2006年，浦東新區(qū)又開始規(guī)劃建設(shè)川沙、外高橋、唐鎮(zhèn)、曹路4個新市鎮(zhèn)。4個新市鎮(zhèn)分別位于四個功能區(qū)域城鄉(xiāng)結(jié)合部，實際上是功能區(qū)域城鄉(xiāng)管理體制“合一”的載體。

(二)浦東快速城市化帶來的問題及其面臨的新挑戰(zhàn)

20年的快速城市化方式積累了許多問題。一是農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變難。浦東在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，城市只攫取農(nóng)村的土地和資源，對依賴土地生存的農(nóng)民關(guān)心不夠、對農(nóng)民培訓(xùn)的投入不足，這必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力向其他部門轉(zhuǎn)移困難。二是農(nóng)民市民化難以順利完成。雖然由于征地農(nóng)民的身份改變了，但由于農(nóng)村勞動力難以轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，使得他們的生活方式難以改變，生活水平少有改善，從而導(dǎo)致無法最終完成市民化角色。三是快速城市化形勢下的快速動遷引發(fā)群體性事件增多。浦東快速城市化是在大量征地和動遷中實現(xiàn)的，近年來群體性事件明顯上升。從1990—2009年浦東動遷政策有過4次較大的變化，政策前后不一致；政策制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低；不同

動遷類型的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同；政策執(zhí)行往往人為設(shè)置一定彈性范圍，由執(zhí)行人把握尺度，往往引發(fā)社會矛盾。還有動遷工作人員的工作方式和行為方式不當(dāng)，特別是“強(qiáng)遷”會造成矛盾升級和沖突烈度增加。這些矛盾引起了群體性事件頻率高發(fā)。

不僅如此，這種快速城市化模式對城市發(fā)展也帶來了難以化解的問題，一是形成新的二元結(jié)構(gòu)，即由于身份轉(zhuǎn)變后的許多方面的權(quán)利不能與老市民同享，比如“新市民”享受的是“鎮(zhèn)保”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于老市民的“城保”水平，從而導(dǎo)致新、老市民之間形成新的不平等。這與社會公正的發(fā)展理念不符。二是快速城市化帶來城市資源的緊缺以及持續(xù)性發(fā)展的難題，特別是城市空間擴(kuò)張終結(jié)，城市化如何進(jìn)一步發(fā)展等等問題。隨著人口城市化的快速增長，資源必須要有相應(yīng)的投入和增長，這涉及到協(xié)調(diào)發(fā)展，也是城市可持續(xù)發(fā)展的問題。但是舊模式難以形成人與要素協(xié)調(diào)發(fā)展，這是制約舊模式重要方面的因素。

同時，過去的城市化模式遇到了新的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要來自與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的問題。一方面國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段轉(zhuǎn)型升級的要求和構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)要求。經(jīng)過30多年的改革開放，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了一個新階段，同時也遇到發(fā)展瓶頸問題。過去粗放型發(fā)展方式消耗了過多的資源，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、環(huán)境污染等問題，需要轉(zhuǎn)變原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會發(fā)展方式，縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會更好更快發(fā)展，建設(shè)社會主義和諧社會。另一方面，浦東自身在發(fā)展中的新需要。盡管20年浦東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得巨大成就，但是浦東資源投入代價高、成本高，基本屬于投資帶動的增長型發(fā)展模式，而且在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進(jìn)社會結(jié)構(gòu)合理性、治理環(huán)境污染等等方面舉措和成效并不樂觀。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式，內(nèi)在要求改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市化模式轉(zhuǎn)型。

三、浦東城市化模式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)條件

一般來說，一種制度變遷需要具備兩個條件：一個是制度中存在或帶來難以克服的問題，如果不改變制度就會造成更大的社會危害；這就是說制度改變是客觀因素導(dǎo)致的。上文分析快速城市化帶來的問題和面臨挑戰(zhàn)說明浦東城市化模式轉(zhuǎn)型的必要性。另一個條件是已經(jīng)形成了新制度發(fā)展的基本條件。這兩個方面缺一不可，否則要么問題得不到徹底解決，要么會造成新的問題。浦東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就和“二次創(chuàng)業(yè)\"正是提供了城市化模式轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)條件。

(一)新起點：20年奠定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)

浦東“二次創(chuàng)業(yè)”與20年前浦東開發(fā)開放初期的起點不可同日而語，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能、社會發(fā)展和城市建設(shè)都具有更高的基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就。浦東20年的發(fā)展奠定了城市化模式轉(zhuǎn)型的新起點：一是形成了開放型經(jīng)濟(jì)，浦東“三港”成為免稅港，外資、外企集中，內(nèi)外貿(mào)易發(fā)達(dá)，與世界近200個國家和地區(qū)有貿(mào)易來往；二是以高端產(chǎn)品的進(jìn)出口為主，大力發(fā)展以高科技為先導(dǎo)的先進(jìn)制造業(yè)、以金融為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、以知識為載體的創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；三是正在建設(shè)上海“四個中心”的核心功能區(qū)域，特別是金融和貿(mào)易“兩個中心”的核心功能區(qū)基本形成；四是擁有的經(jīng)濟(jì)實力、同民生產(chǎn)總值、財政收入等方面都是開發(fā)開放前的幾十倍的實力，再加上原南匯地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和實力更強(qiáng)。2008年原南匯區(qū)國民生產(chǎn)總值548億元；財政收入149.5億元；外商投資合同金額5．2億元；固定資產(chǎn)投資380億元。這些是20年前浦東難以望其項背的。

服務(wù)型政府建設(shè)的成就。2000年浦東新區(qū)政府成立，目標(biāo)是形成“小政府，大社會”的格局。2005年綜合配套改革試點，轉(zhuǎn)變政府職能作為“三個著力”之一。浦東轉(zhuǎn)變政府職能，浦東率先建立效能投訴、效能評估、行政問責(zé)、電子檢查等制度，提高行政效能；在行政審批方面，不斷減少審批程序、審批事項的同時，推進(jìn)“一表受理、一網(wǎng)運作、一次發(fā)證”的審批模式和“一口受理、一單到底、一次收費”的管理模式；建立多層次服務(wù)平臺，覆蓋全區(qū)的公共服務(wù)體系。全面提升浦東政府服務(wù)型功能，建設(shè)服務(wù)型政府。2009年5月南匯劃入浦東新區(qū)，合并之后的浦東新區(qū)依然是“小政府”，體現(xiàn)“上面輕型化、下面扁平化”機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，形成“上面捏緊拳頭、下面放開手腳”的行政管理模式。

現(xiàn)代化城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施完備。從1990年浦東開始大力推進(jìn)城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以來，浦東目前已經(jīng)形成了公路、地鐵、有軌電車、磁懸浮列車等公共交通體系，并形成了高架、地面和地下三層立體式的交通網(wǎng)絡(luò)。到2008年原浦東新區(qū)城市道路長度619公里、道路面積1 356萬平方米；公路里程1 060公里、公路面積1 680萬平方米；8層以上的建筑3 151幢；園林綠地面積8 923．84萬平方米；自來水廠生產(chǎn)能力181．80萬立方米；電力最高負(fù)荷380．57萬千瓦；天然氣全年銷售量達(dá)到51 100萬立方米；公共交通年末運營公共車輛2 578輛，專線運營車輛1877輛。船原南匯地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施比浦東開發(fā)開放初期要好。整個浦東新區(qū)的現(xiàn)代化城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)而且完善。

(二)新機(jī)遇：生產(chǎn)力發(fā)展新布局

浦東開發(fā)開放“二次創(chuàng)業(yè)”的目標(biāo)是將浦東建設(shè)成為科學(xué)發(fā)展的先行區(qū)、“四個中心”的核心區(qū)、綜合改革的試驗區(qū)、開放和諧的生態(tài)區(qū)，使浦東努力成為聯(lián)系國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的重要樞紐。2010年上海世博會不僅帶來經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)的發(fā)展，更重要的是后世博效應(yīng)對浦東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。2009年迪斯尼項目和大飛機(jī)項目落戶浦東，這必將對未來浦東10年或更長時間的發(fā)展產(chǎn)生直接影響。2009年港區(qū)綜合管理委員會成立，優(yōu)化配置浦東“三港三區(qū)”管理體制和資源整合。

更重要的是，浦東規(guī)劃“7+1”新生產(chǎn)力發(fā)展布局。“7”指7個板塊：上海綜合保稅區(qū)板塊是上海國際航運中心和國際貿(mào)易中心建設(shè)的主要載體；上海臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)板塊重點布局海洋工程、大型船用曲軸、石油平臺、發(fā)電機(jī)組等高端制造、極端制造產(chǎn)業(yè)；陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)板塊是上海國際金融中心建設(shè)的主要載體；張江高科技園區(qū)板塊將成為浦東一個新的重要增長極；金橋出口加工區(qū)板塊將形成一個先進(jìn)制造業(yè)組團(tuán)；臨港主城區(qū)板塊重點發(fā)展商業(yè)商務(wù)、文化教育、旅游居住等功能；國際旅游度假區(qū)板塊以迪士尼主題樂園項目為核心。“1”是后世博板塊，主要發(fā)展金融、會展、商務(wù)、文化等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。這個布局實際上重新將浦東城鄉(xiāng)納入一體化軌道籌劃和發(fā)展，必將對城市化發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。

四、浦東模式轉(zhuǎn)型路徑分析

城市化是現(xiàn)代化發(fā)展的一個重要內(nèi)容。而今后一段時間，特別是由于南匯劃入浦東以后，快速城市化仍然是浦東現(xiàn)代化的一個重要特征。但是，浦東城市化必須轉(zhuǎn)型，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧相融的局面。

(一)浦東城市化面臨的新任務(wù)

2009年，上海原南匯區(qū)劃人浦東新區(qū)，浦東新區(qū)的面積由原來的570平方千米擴(kuò)大了860平方千米達(dá)到1430平方千米(另有1210平方千米和1 405平方千米的提法；戶籍人口由原來的187萬人增加到272.3萬人，其中戶籍農(nóng)業(yè)人口增加了近30萬人。由于原南匯地區(qū)是上海的遠(yuǎn)郊地區(qū)，新增的860平方千米大部分是未城市化地區(qū)，特別在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平、農(nóng)村居民的生活水平等方面與原浦東新區(qū)有一定的差距。就人口城市化來講，原南匯地區(qū)的人口城市化水平低于原浦東地區(qū)，同時農(nóng)村居民的文化素質(zhì)也低于原浦東地區(qū)居民。而作為以國際化、現(xiàn)代化、多功能為目標(biāo)的浦東，快速城市化仍將是其發(fā)展的重要特點，因而由于兩區(qū)合并所帶來的城市化的任務(wù)依然比較艱巨。

(二)浦東需要轉(zhuǎn)變其城市化理念

20年來，浦東主要是依靠優(yōu)惠政策來吸引外資和內(nèi)資，以大項目和大工程為引擎，以高投入為主導(dǎo)方式，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會的跨越式發(fā)展。但是給城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和未來發(fā)展帶來了許多問題，轉(zhuǎn)變城市化發(fā)展模式必須改變城市化的發(fā)展理念。一是要樹立城鄉(xiāng)融合的理念。早在100多年前，英國的城市規(guī)劃家埃比尼澤·霍華德就提倡建設(shè)田園城市的主張。發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)的經(jīng)驗也告訴我們，城市與鄉(xiāng)村和諧相融是社會發(fā)展趨勢。這就要求我們在快速城市化建設(shè)中，必須要用有別于“城市化水平越高越好、城市越大越好”的理念，處理好未來的城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，改變過去“只見物、不見人”的人與物分離的城市化模式。二是要樹立可持續(xù)發(fā)展理念。在當(dāng)前情況下要大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。低碳經(jīng)濟(jì)是一種低能耗、低排放、低污染的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；是低碳發(fā)展、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)、低碳生活等一類經(jīng)濟(jì)形態(tài)的總稱。低碳經(jīng)濟(jì)是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)方式轉(zhuǎn)變的重要結(jié)合點，也是我國承擔(dān)世界大國角色的重要體現(xiàn)，因此要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低能耗經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，真正實現(xiàn)低碳目標(biāo)。

(三)在人與物協(xié)調(diào)發(fā)展中實現(xiàn)城市化模式轉(zhuǎn)型

浦東快速城市化走過了20年的歷程，形成了獨特的浦東模式。當(dāng)前，要抓住新的發(fā)展機(jī)遇，利用有利的條件，實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧相融發(fā)展，從而更有利于社會公平正義的實現(xiàn)。

1、保障基本權(quán)利，促進(jìn)社會公平發(fā)展。農(nóng)民征地和動遷之后，身份轉(zhuǎn)變了，但是由于難以獲得應(yīng)該有的公民權(quán)利，從而造成角色轉(zhuǎn)變難以順利完成。因此，重要的和首要的是保障這項“新市民”的基本權(quán)利。這些權(quán)利包括：一是政治參與權(quán)利。保障“新市民”政治參與權(quán)利，擴(kuò)大政治參與不僅可以讓他們更好地融入城市社會，更重要的是他們?yōu)樽约旱睦姹磉_(dá)和爭取有利于他們的政策和制度。二是就業(yè)權(quán)利。就業(yè)是增加“新市民”收入的重要渠道，政府要改變就業(yè)政策和限制、歧視性的條款，讓他們平等就業(yè)。三是社會保障權(quán)利。社會保障體系是調(diào)節(jié)收入差距維護(hù)社會公平的重要手段，浦東要逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。這些基本權(quán)利是維護(hù)社會公平發(fā)展的基礎(chǔ)，是構(gòu)建和諧社會的根本保證。

2、提高動遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高培訓(xùn)投入。由于征地和動遷中，政府和開發(fā)商得了利益的大頭，由此造成了征地和動遷農(nóng)民獲利過少。包括浦東在內(nèi)的中國式的動遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，我們屬于適當(dāng)補(bǔ)償，而不是像日本和韓國的正當(dāng)補(bǔ)償，也不是法國、瑞典、波蘭等國的公平補(bǔ)償，更不是美國、加拿大澳大利亞等國的合理補(bǔ)償。因此，隨著浦東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高，要適度提高對征地和動遷居民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實力，農(nóng)民可以利用這部分補(bǔ)償作為資本用于個人人力資本投資，提高工作能力；也可以用于其他方面的投資，改善生活條件，更好融入城市。另一方面，也是更重要方面是政府增加培訓(xùn)投入。浦東政府過去對征地農(nóng)民教育培訓(xùn)方面的投入非常不夠，新形勢下必須為他們提供更好的素質(zhì)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，力求培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需要的各類人才，積極引導(dǎo)充分就業(yè)。充分就業(yè)是增加農(nóng)民收入的根本，因為補(bǔ)償?shù)腻X總有一天會用完，而工作可以提供源源不斷的生活來源。這樣才真正體現(xiàn)了全民共享改革成果，社會才能真正實現(xiàn)和諧穩(wěn)定。

3、公共資源向農(nóng)村傾斜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。由于國家過去對城市的偏向，形成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村大量資源流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展滯緩。浦東20年的發(fā)展也體現(xiàn)了這種政策上的偏向，因而也造成了發(fā)展中的不平衡。而浦東已經(jīng)從工業(yè)化后期轉(zhuǎn)入后工業(yè)化時期，經(jīng)濟(jì)社會城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展更應(yīng)該成為“率先”示范區(qū)。要在城鄉(xiāng)一體化已有的成就基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將更多的資源特別是公共發(fā)展資源投向農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

推進(jìn)公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)社會公平和城鄉(xiāng)共同發(fā)展的重要途徑。公共服務(wù)均等化在于政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就是要讓全體社會成員享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，以促進(jìn)社會公平正義。只有真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)公民平等的發(fā)展，這樣才能實現(xiàn)浦東和諧發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

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