唐朝政府農業經濟職能的演進特征

摘要：一定時期的政府職能就是政府滿足社會需求的結果。縱觀唐朝，在繼承重農職能的同時，政府權力開始了部分適度剝離，從原先的全方位對社會經：Tr-~強烈干預到逐漸退出盡量使經濟自主運行。唐朝政府職能方式的轉變由微觀管理、直接干預開始轉向采用宏觀調控、間接管理。政府職能在一個不斷連續調整中逐漸優化，但仍就存在著職能的缺位和越位。

關鍵詞：唐朝政府；農業經濟職能；職能演進；職能特征

中圖分類號：F329

文獻標識碼：A

文章編號：1009—9107(2011)06—0155—07

政府的宏觀調控與制度建設，是一只有形的手，控制著經濟發展的規模與方向。其職能的到位與缺位，直接影響著經濟運行的速度與質量。從宏觀層面上，唐朝政府職能仍以作用于政治、經濟領域的保衛、控制職能為主，以作用于其他領域的管理和服務職能為輔，政府的工作重心仍在于努力維護、控制和固定社會生活的基本秩序。從微觀層次上，唐朝政府為使經濟運行和發展符合預定的目標，除了提供部分農業服務外，政府在農業經濟領域中進行了一系列職能演進變遷，逐漸減少了政府干預，愈來愈符合經濟運行的客觀規律，出現了唐朝社會生產力的大解縛，這是唐人銳意創新的結果。

一、唐朝政府的重農職能

牢固樹立以農為本的治國思想，以農業第一作為制定經濟政策乃至所有公共政策的基本出發點，構成了唐朝政府在政策設置上的一個極具連續性的特色。唐政府采取一系列的政策措施來維護和促進農業發展，上自中央下至地方不遺余力貫徹重農政策。唐政府農業經濟職能的履行，是以行政控制為主，但同時注意運用經濟杠桿調節農業的發展，并履行了一定的服務職能。督課農桑。勸農桑是唐朝各級政權的“百政之首”，已成制度。“農桑之時，不得妨奪。州縣長官，隨時勸課。”“至于上敷朝政，下字淳人，親其農桑，均其力役。”唐中央將勸農之職責于各級官吏的考課，把農業發展狀況作為考核地方各級行政官員政績的重要指標，加強地方官員們的重農職能。永淳元年，王方翼為夏州刺史，時值牛瘟，無法農耕，“方翼造人耕之法，施關鍵，使人推之，百姓賴之。”唐后期雖政局發生很大變化，但鼓勵墾荒與勸課農桑政策并未廢棄。武宗時期，盧庫(詳)為唐州刺史，“召堰既成，秋日大登，八州之民，咸忘其饑”“勸農力田，興復破堰，民歌其德。”歲增良田四萬頃。唐昭宗期，忠武軍節度使趙昶在陳州“勸課農桑”；華州刺史韓建在華州“披荊棘，辟污萊，勸課農事，樹植蔬果。”興修水利灌溉設施。唐政府利用集中的資源和國家的權威，在唐朝的289年的時間內興建與修復的灌溉工程大大超越以前四個世紀的總和。為自己的編戶齊民提供有系統、有組織、大規模的農田水利設施，為大量分散的個體小農的生存及農業生產提供了基本保障，保持了農業經濟體系的穩定與平衡。推廣農業技術。唐朝政府對農業技術的促進作用日益突顯，農業技術的推廣深深打上了政府行為的烙印，政府以完備的層級官僚體制為依托，承擔起技術創新和推廣的主要責任。唐政府比較重視提倡和推廣先進的生產工具，一旦發現某種新的有利于提高農業生產率的生產工具，往往在各地予以推廣。史料記載有文宗大和二年“內出水車樣，令京兆府造水車，散給沿鄭、白渠百姓，以溉水田。”隨后，唐文宗又征集江南造水車匠赴京，所成水車，分發畿內諸縣令，令依樣制造，以廣溉種。在武則天主持下編撰的《兆人本業》一書，所記為“農俗和四時種蒔之法”，共八十事。這是歷史上第一本官修、官頒的綜合性農書。此后便有貞元六年“百僚進《兆人本業》三卷，司農獻黍粟各一斗”之事。唐德宗規定中和節臣僚要向皇帝進獻農書以“修耒耜之務，用廣異同之說。”在朝中推廣農書，通過向大臣灌輸農業科技，必然促使各級官員重視農業科技。大和二年(828)，“庚戌枚李絳所進，則天太后刪定《兆人本業》三卷，宜令所在州縣，寫本散配鄉村。”政府直接參與農業技術的推廣，對于先進成果、技術的普及，起到了推動作用。

由于篇幅所限，唐政府農業經濟職能不一一列舉。從唐政府重農政策的制定、農業技術推廣、歷法制定、耕作制度的變革、農書修撰、先進生產工具推廣、農業病蟲害防治、官民相濟的倉儲措施等保障農業安全的一系列政府行為，我們看到的是，唐政府為保障農業的發展，給全社會一種“穩定的基礎環境”和對農業自身的外部正效應進行校正和扶持所做的努力。從宏觀上的一系列立法、政策到微觀上的指導，都是十分具體的。唐朝相對和平環境的持續，人口的不斷增長，墾地的大量開辟，水利事業的興修，農業技術的進步，商品性農業的推廣，農業經濟從恢復、發展、到繁榮的過程，正是唐政府認真履行農業經濟職能的過程。這充分說明農業經濟的興盛與衰敗，與政府是否準確地履行農業經濟職能以及采取的農業經濟政策有直接的關系。正因為唐政府農業經濟職能的廣泛而全面的履行，因而收到了促進農業生產迅速恢復和繁榮的效果。“種桑百徐樹，種黍三十畝。衣食既有徐，時時會親友。”成為唐朝農民生活的真實寫照。

二、政府職能的位移

有唐一代，政府權力開始了部分的適度剝離，政府開始了從原先的全方位對社會經濟的強烈干預到逐漸退出盡量使經濟自主運行的演進，相對減少了對經濟運行的強制性干預，一定程度上提高了經濟運轉的自由度。政府職能重心開始了位移，在不斷連續調整中逐漸優化。其職能行使的手段、方式由微觀管理、直接干預開始逐漸采用宏觀調控、間接管理。

(一)運用行政手段強制配置土地資源向逐漸讓位于市場契約配置

政府職能是社會產生、發展需要的產物，政府職能履行的根本動力是社會需要。均田制是唐政府利用其強制力進行土地資源配置的正式制度，是中國傳統農業社會中一種最有代表性和典型意義的土地制度安排。唐朝建立之初，政府從現實的制度環境和財政需要出發，以社會等級為分配原則，均給天下民田，履行了土地資源分配職能。特別是“凡授田，先課后不課，先貧后富，先無后少”的法律規定，使無地或少地的農民優先得到一部分土地，照顧到了弱勢群體的利益訴求。穩定小農于土地之上，成為自耕農。達到了“力業相稱，細民獲資生之利，豪右靡余地之盈。”在冊農戶、土地與賦稅三者之間形成一個互相的制約與保障關系。唐政府的農業政策偏好是確保社會穩定和解決隋末以來因戰亂導致農業生產凋敝和民戶流離失所的被動局面，同時，保證財政收入增長，因此農業政策必須服從國家政治利益的需要。在這種利益偏好的導向下，使得政策績效與農民的預期相吻合。

任何一種制度變遷，都是相關利益主體在權衡了成本與收益后選擇的結果。中唐以前，土地私有產權受多種限制，政府干預較強。唐中葉后政府放棄對土地資源的配置這一傳統職能，不僅是社會、政治、經濟發展的必然，更是唐政府在利益與成本權衡的最終抉擇。當均田制度下的交易費用逐漸增大而制度收益卻逐漸減少且最終成本大于收益時，唐政府出于獲取統治者租金最大化考慮，依據變化了的外部條件，順應社會經濟發展要求，最終放棄對土地資源分配這一傳統職能，放開土地買賣的禁令和限制。“有錢則買，無錢則賣”“人從私契”成了土地轉移、讓渡的基本方式與基本原則。土地交易限制的取消，暢通了各類土地所有權之間的流轉渠道。土地的流轉使得土地向部分有投資能力的人手中集中，促使土地資源相對集中，產權的可轉讓性為資源流向具有最高生產力的所有者提供了激勵，起到了土地資源優化配置的作用。“唐朝可以說是在整個土地買賣的歷史中，由形式限制到完全無限制的一個轉變過程。”唐宗之際政府在土地所有制關系中的職能發生了根本性的轉變。從“其分煙析產，典賣割移，官給契、縣置簿。”可見，政府職能已從過去的直接以國家暴力強力干預土地配置轉而為土地買賣提供法律保護，從原來的直接配置土地轉而為產權轉讓而“司契”。原有的由國家主導形成和改變土地產權的邏輯逐步讓位給通過交易來形成新的產權關系。表明了政府權力從經濟領域中進行了合理化的剝離，提高了經濟運轉的自由度。

(二)從禁錮勞動力流動到逐步釋放勞動力流動空間

農民的經營獨立性，是以其在空間上的自由流動為前提。自由遷徙，對農民而言意味著兩方面的權利。一是擇地自主權，具有選擇最有利于自己耕作的區域的權利，即從資源配置效率低的地方往效率高的地方流動。如從土地貧瘠之地遷往土地肥沃的地方，從賦役重的地方遷入賦役較輕的地方，從狹鄉遷往寬鄉等；二是擇主自主權，對佃農而言，權衡比較地主所提供的條件后擇主，選擇租金優惠或提供生產資料的地主，或選擇權勢之家以謀求某種庇護等。自由遷徙，對農民優化自己的生產經營活動有著重要的關系。

唐前期，受“據丁征收”的租庸調制計稅方式的制約，對戶籍管理極為嚴格，中央和地方政府都極力通過強化戶籍制度加緊對個體小農的超經濟強制，這就賦予當時農民對政府存在著比較強烈的人身依附關系。唐初政府的一系列規定，極大地限制了農民流動。“樂住之制，居狹鄉者聽其從寬，居遠者聽其從近，居輕役之地者聽其從重”。逆向選擇則不準許。“樂遷就寬鄉，去本居千里外復三年，五百里外復二年，三百里外復一年。一遷之后，不得更移。”根據遷移的距離遷徙者可享受不同的復除優待。“畿內諸州不得樂住畿外，其關內諸州不得住余州，其京城縣不得住余縣，有軍府州不得住無軍府州”關內京畿地區，徭役都比較重，為保證國家賦稅而禁止民眾遷往畿外和關外。“軍戶之地，戶不可移；關輔之人，貫不可改”。有軍府州的農民則需服兵役，充當府兵，也不可遷移外地。唐朝前期政府限制遷移的政策使農民基本上喪失了自由遷徙的權利。中唐以來的賦稅制度變遷在一定程度上給勞動者提供了空間流動與時間支配的制度平臺。農業稅制的改革從“以丁身為本”的租庸調轉變為“以資產為宗”的兩稅法，“戶無主客，以見居為簿”的賦稅征收原則使兩稅收入總量與租庸調收入總量不同。由于將賦役集中于對戶資田畝的財產征課，主戶、客戶“皆編戶齊民，非有上下之勢”。即便在農民失去土地的情況下仍能有賦役保障，與國家控制在籍的小農數目沒有直接的函數關系。農民在各州縣之間的相對流動，并不直接影響國家既定的兩稅預算總額。賦役制度的改變，對農民遷徙已不必通過戶籍制度進行嚴格的控制。遷徙權是“以技自賈”或“以力自賈”生存方式產生的基本前提。唐政府將遷徙權賦予百姓，允許民民合法自由外出從業，百姓可借傭作得以生存。唐朝區域經濟在中后期所產生的結構化變遷，與唐朝百姓的自由遷徙權不無相關。一方面，農業勞動力可以方便地從事農林牧漁副業，擴展經營領域，“茶戶”、“園戶”、“橘園戶”、“硙戶”、“賣麩家”、“賣菜家”等的專業戶、商品生產戶的出現，反映了唐朝農業分工的不斷精細化和專業化，也表明農林牧漁副業構成了唐朝農業經濟結構的整體。另一方面自由遷徙權的獲得，構成了唐朝“作人”大量出現的社會背景，為工、商、服務等行業的發展提供了足量的勞動力，有力地推動了唐朝各行業的發展。遷徙是唐朝社會技術傳播、擴散的一種重要方式，人員流動也帶來了北方農業技術對南方的傳播以及區域間技術的交流。這不能不歸功于唐朝政府所營建出的新制度環境、勞動力相對自由流動的價值與氛圍。表明了政府權力對經濟領域的干預從勞動力、生產過程中一定的剝離。

(三)“丁中制”和“納資代役”的制度變遷，增加了勞動力的時間支配

農業勞動力能自由支配自己的勞動時間，既可以按照農事季節，不誤農時地安排農業生產，以獲得好的收成。又可以充分利用家庭內部勞動力的全部勞動時間，從事剩余勞動，以獲得更多的勞動產品。因此，農民能否自由支配自己的勞動時間，直接決定著其經營成果。自由支配勞動時間是農業生產者一個重要的經營權利。對農業生產最大的破壞之一就是其運轉節奏被打斷，而導致社會生產運轉節奏變調的主要因素之一，就是傳統國家的徭役制度。唐初現役征調的原則是“據丁出役”，而且均田制授受土地的基本原則是“成丁而授，丁老而退，不聽賣易”“租庸調之法，以人丁為本。”由此界定成丁年齡界限的“丁中制”就成為唐朝社會田制時代相當重要的一個制度。唐初規定“凡民始生為黃，四歲為小，十六為中，二十一為丁，六十為老”。21—59歲之間的勞動力，正是農業生產中的主勞力，主勞力的現役征調對農業生產的干擾較為巨大。杜甫在《兵車行》中曾寫到秦中地區因男子大量被征發服役而造成“健婦把犁鋤”的情景，唐人戴叔倫在其《女耕田行》中描述了一家男人服兵役去了，女子只好下田勞動的情景。EIB]3084

統治者是追求租金最大化和社會總產出最大化的具有效用最大化行為的經濟人。唐初現役征調制度雖然可以滿足統治者自身租金的最大化，保證了統治者對徭役的需要，但是卻制約了社會產出的最大化。在使統治者和他的集團的租金最大化與降低交易費用和促進經濟增長的雙重目標之間存在著的沖突。要保證糧食安全，就必須從各個方面來保證農民能夠“專營農事”，“不奪農時”。為此，唐政府選擇降低交易費用和促進經濟增長的目標對現役征調制度進行調整。唐政府從唐初至中開始了持續的對丁中制年限幅度調整變化。成丁年限幅度縮小，任役年齡趨于合理化。唐初的租庸調法，明確規定男子18歲成丁，60老免。神龍元年(705年)定“二十二成丁，五十九免役”；天寶三載(744年)“更民十八以上為中男，二十三以上成丁”；廣德元年(763年)“男子二十五為成丁，五十五為老”。此后不再調整丁中制年限幅度。唐政府從制度設計上改進丁中制度，其目的是保證任何時候都能有一批精壯勞力在田間從事農業生產，保障農業產出。丁役制度在唐朝的這種變化，從制度上可以保證18—25歲精壯勞力以及55—60歲勞動力的自由勞動時間．減輕了農民的徭役負擔，使現役征調后始終能有一部分壯勞力維持農業生產。同時，唐政府用法律的形式禁止隨意動用民力，阻礙農時，保障農民“專營農事”。《唐律疏議·擅興律》“非法興造”規定：“諸非法興造及雜搖役，十庸以上坐贓論”疏云：“非法興造”，謂法令無文。雖則有文，非時興造亦是。若作池亭賓館之屬及雜搖役，謂非時科喚丁夫，驅使十庸以上，坐贓論。”

“納資代役”是唐政府為勞動者增加自由勞動時間的另一項制度設計。力役折庸的辦法雖然并不始于唐朝，“但自兩漢至六朝時期，始終是以現役為主，取庸只是間或出現的歷史現象”。隋朝有“人年五十，免彼收庸”的制度性規定，但僅限于年五十歲以上方可“免役折庸”。“唐政府在繼承納庸代役制度的基礎上擴展了“代役”制度的應用范圍，不役時收庸什役，在有役時也可以出資代役，而且已沒有了年五十歲以上方可代役的條件限制。唐朝，“無事則收其庸!每日三尺”20日的法定正役，可以交納絹布代役，并且中男服雜役也可納庸代役。不僅如此，中男服雜搖的20日役期還被列入中央財政的“支度國用”計劃，執行不役納庸。“代役”與“雇役”方式結合在一起，構成了唐朝完整的“納資代役”體系，在唐朝被上升為主要社會制度。制度變遷的共同規律就是沿著減少交易費用的路徑變遷。唐朝丁中制的變化與代役制的發展，導致唐朝勞動者時間支配的制度變遷，增加了勞動力自由支配的時間，進而解放了生產力，為唐朝社會經濟的繁榮發展提供了制度空間。唐朝丁中制及納資代役制度的變遷，是一種帕累托改善，是唐政府和農民追求各自利益最大化的必然結果。

(四)從租庸調制到兩稅制，唐政府退出了對土地經營權的干涉

土地經營權是土地使用者依照相關規定對土地進行實際利用并取得土地收益的權利，完整的產權包括土地擁有者相對獨立地按照自己的意志，去配置和使用勞動力和生產資料，從事生產經營，以獲取經濟利益，實現自己財產的保值與增值。舒爾茨認為，小農是“貧困而有效率”的，“在傳統農業中，生產要素配置效率低下的情況是比較少見的。”農戶作為“理性”的生產者，配置他所擁有的生產要素時，具有很高的效率，其農業生產結構和規模是按照利潤最大化和成本最小化來安排的，是一種理性選擇。“理性選擇一般被視為是依據完備的、連續的偏好次序做出收益最大化選擇。”自由種植是農民的一項重要經營權利。唐初租庸調制規定，“調則隨鄉土所產，綾絹施各二丈，布加五分之一，輸綾絹施者，兼調綿三兩，輸布者麻三斤。”租稅上賦稅的具體內容意味著規定了農戶的種植結構。征收實物的租賦制度具有高度強制性，成為對農民種植自由最直接、最長期的一種限制與干擾，造成實際上的“行政指令性”生產，限制均田民戶生產經營的選擇機會與活動空間。兩稅制完全以征錢為手段，不再以物來確定，用錢計定后，再折納成實物。“定稅之初，皆計緡錢，納稅之時，多配綾絹”。兩稅法的定稅計錢、折錢納物的賦稅征錢方式，使農業生產不再有“指令性”限制，農戶可以根據價格信號適時調整種植結構，獲得了相對獨立的經營自主權，體現了“生產者主權”地位，使得資源配置效率提高，生產可能性邊界右移，有利于實現收益最大化。

(五)農業經濟職能下移

唐中期實行的財政體制改革，“應須士馬、甲仗、糧賜等，并于當路自供。”道節度使、州刺史所代表的地方政府成為轄區內的真正剩余索取者和控制者。“州府兩稅(錢)物斛斗，每年各有定額，征科之日，皆申省司。除上供之外，留后(即留使)、留州任于額內方圓給用，縱有余羨，亦許州、使留備水旱。”地方政府事權與財權的相對統一，使政府職能發生內部調整，中央與地方政府農業經濟職能關系發生轉變，政府職能向下移動。基于增加地方財政收入的考慮，地方政府的自我利益追求和政府間的競爭使地方政府更有強烈的沖動去促進本地區的經濟發展，激發了地方政府增加農業公共物品供給和增加農業投入的巨大熱情，地方官員將經濟建設作為主要政事目標，承接了一部分中央政府一直有心卻無力承擔的農業經濟職能。各道節度使、州刺史及其他地方官員都在積極招撫流民，增加勞動人口，興修水利，擴大耕地面積，增加糧食產量，積極發展農業生產，在履行農業經濟職能方面表現出一些新的特點。一些地方官吏致力于農田水利的興修和農業生產的改造，根據各自的情況，或開挖新河，或修復舊有渠溝，或修筑堤岸，因地制宜的興修了很多農田水利工程。德宗貞元時，河中府龍門縣縣令長孫恕在縣城東南開鑿灌溉渠，“溉田良沃，畝收十石。”元和年間，江西觀察使韋丹在南昌地區“筑堤捍江，長十二里，竇以疏漲，凡為陂塘五百九十八所，溉田萬二千頃。”因此，“縱有余羨，亦許州、使留備水旱，”的規定其實是對唐后期地方政府興修水利職能既有事實的承認。德宗興元元年至貞元四年韶州刺史徐申在任期間，采取多種扶持措施，積極發展當地經濟。“州城與公田三百頃皆為墟……公乃募百姓能以力耕公田者，假之牛犁粟種與食，所收其半與之，不假牛犁者，三分與二。田久不理，草根腐地增肥，又連遇宜歲，得粟比余田畝盈若干，凡積粟三萬斛。”“始來韶，戶止七千，比六年，倍而半之。”徐申不僅積極發展農業生產，提高了糧食畝產，增加了糧食總量，吸引大批民戶，增加當地的人口。自籌財力，減輕民戶稅賦負擔。元和六年至七年，李素為河南府少尹，減民賦錢歲五千萬。咸通元年，李荀為楚州刺史，“楚人再無歲，負租逋谷甚多，乃去鄉胥之啄害百姓，斂賦予之緩期，人戴其惠。”一些地方官員用自己的俸錢代租或賑災。會昌中，淄州刺史李正卿“遭螟蝗，設糜粥以食餓者，用清白俸代貧人人租。”長慶中，義成軍節度使高承簡“饑人無告則散清俸以販之”地方政府由于具有降低政府與民眾之間的信息不對稱，決策能夠更好地反映民眾的偏好等的優勢，能夠提高資源配置效率。縱觀中唐以來南方包括江南各州基于確保財政收入而進行的系列改革及制度創新，表明地方政府積極履行了農業經濟職能，促進了地區社會經濟的發展，特別是在一定程度上促進了中晚期南方經濟的發展。

三、缺位與越位

政府職能的缺位主要表現為唐朝政府在產權、契約權利的保障，抑制土地買賣過度投資等方面的無所作為或作為不力所帶來的制度缺失。如缺乏清晰完整的產權制度，明確的契約制度，具體的交易規則等一系列制度。唐政府土地立法的精神是確立國家對產權的控制，而非是確立在要素市場和產品市場上排他性個人產權的基礎上，反映出國家政策意圖在于控制產權。在唐朝以刑法為重點的法律體系中并不存在旨在保護產權與調整經濟生活的法律結構。沒有完整意義上的私有產權和相應的法律制度，個人在人身安全和私有財產的保護上，求助于官僚的恩惠和家族勢力的庇護，其結果必然是殘缺的產權結構與產權保護制度。由于殘缺的產權結構與產權保護制度不能給作為生產者提供足夠的激勵，導致社會的技術進步與投資欲望便會受到遏制，社會經濟發展就會出現停滯。由于基本制度的缺失，使得唐朝一系列的制度變遷都未改變既有的制度結構，并未對制度缺失的現狀予以根本性的改變，整個朝代仍然處于一個相對停滯的制度結構之中。

唐朝高度集權的專制體制下，政府權力沒有明確的邊界，缺乏相應的約束和制衡機制，政府擴張就無法得到限制，國家動輒利用其暴力潛能變更或侵人平民的所有權邊界，政府權力可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域，相應地政府職能的越位就成為常態。禁榷制度最根本的特征是強制性和排他性。唐政府以市場主體和市場管理者的雙重身份出現，制造壟斷并獲取工商業利潤。到唐朝中后期，為增加財政收人，禁榷制度又有新發展，主要有榷鹽、榷酒、榷茶和榷鐵制度。以茶葉政策為例，唐朝茶業政策經歷了由前期的放任私營到后期的官私并營和對私茶征稅或禁榷的不斷變化過程。即放任不管——官營國有的貢茶院——竹木茶漆稅——單獨茶稅——榷茶。這種變化過程既體現了唐政府的財政需要，反映了唐政府的統治意志，也表明了唐朝茶業經濟受政府控制的實質。即唐政府可以根據其統治需要，視具體情況出臺不同的茶業政策，并通過自上而下的國家機器加以推行，來為其政治統治服務。一系列禁榷政策和壟斷經營，固然有利于國家財政收入的增加，但這種政策扭曲了市場的功能，它無法讓民間經濟行為主體形成穩定的預期，壓抑了民間經濟行為主體的理性培育，降低了經濟運行的整體效益。

四、結

論

唐朝政府在履行農業經濟職能過程中，在眾多層面上表現出與時俱進的特征。總體上，由唐政府主導的制度變遷愈來愈符合經濟運行的客觀規律，唐朝社會經濟運轉逐漸減少了政府干預，出現了唐朝社會生產力的大解縛，這是唐人銳意創新的結果。盡管唐政府權力已邁出了從經濟領域中剝離第一步，但展現在我們面前的仍然是一個“全方位萬能”政府，是一個無所不在的政府。政府在經濟發展中仍舊起著主導甚至是主宰的作用，而不是“作為合作者、催化劑和促進者而體現出來的”。當然，唐朝政府在履行農業經濟職能中所存在的缺陷與不足，是傳統社會形態的制度痼疾，也是由當時的社會生產力水平所決定的。專制主義中央集權體制既是農業經濟發展的保障，在一定程度上又制約了農業經濟的發展。這充分說明，“一個國家對于經濟進步是至關重要的。”對于唐朝政府履行農業經濟職能，農業管理的各種政策、措施及其成效，我們應該是給予充分的肯定。

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