統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視域的農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新研究

摘要：農(nóng)民工市民化既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口或主線，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的中心戰(zhàn)略。農(nóng)民工市民化包括了農(nóng)村退出、城市進入和城市融合等三個相互聯(lián)系的時序環(huán)節(jié)，而且每一環(huán)節(jié)的推進必須有相應(yīng)的制度支持。由于特殊的二元制度使然，農(nóng)民工市民化的制度缺失與制度不當(dāng)同時并存，阻礙了市民化的進行。只有以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為邏輯起點，進行農(nóng)民工市民化的土地退出制度、戶籍進入制度、社會保障融合制度的改革與創(chuàng)新，才能加快農(nóng)民工市民化進程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化；制度創(chuàng)新；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A 文章編號：l009—9107(2011)06—0020—05

對于制度約束條件下的農(nóng)民工市民化問題，國內(nèi)學(xué)者分別從社會學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域進行了研究，并提出了促進農(nóng)民工市民化科學(xué)和合理的對策建議。但是，總體上來講，已有的研究僅從城市的角度探討了農(nóng)民工市民化的問題，忽視了從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角對農(nóng)民工市民化問題進行研究。當(dāng)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”已經(jīng)成為解決城市與鄉(xiāng)村發(fā)展一系列問題的核心與關(guān)鍵，成為解決中國“三農(nóng)”問題、謀求城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展重要路徑的背景下，如何從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的視域探討農(nóng)民工市民化的制度性影響因素及其運作機制，剖析農(nóng)民工市民化的制度困境，并構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架與創(chuàng)新路徑，不僅具有重要的理論價值，而且具有現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)民工市民化的制度性條件

影響農(nóng)民工市民化的制度性條件不是唯一的，而是包括了農(nóng)村退出的土地制度、城市進入的戶籍制度、城市融合的社會保障制度等，這些制度性條件構(gòu)成了農(nóng)民工市民化的“制度集”力量。其中土地制度和戶籍制度作為核心層的制度安排，其意義在于“解除束縛”，促使勞動力要素在城鄉(xiāng)自由流動與充分競爭，消除城鄉(xiāng)二元差異，使市民化的進程加快。就業(yè)、社會保障、教育、住房等制度的意義則在于“促進發(fā)展”，創(chuàng)造公平的制度環(huán)境，保證核心制度改革成功的同時，促進市民化的完全實現(xiàn)。充分的制度供給是農(nóng)民工市民化得以實現(xiàn)的保障，正是在不斷完善的制度變遷中，使農(nóng)民工走出鄉(xiāng)村，進入城市并進而融入城市。

(一)農(nóng)村退出的土地制度

土地具有雙重功能，既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的生活保障。但是，過分地強調(diào)“土地是農(nóng)民的命根子”，強調(diào)農(nóng)民對土地的依賴，也會使農(nóng)民在向城市化道路的邁進中縮手縮腳，患得患失。其實，對農(nóng)民來講，土地還有另外一種意義上的兩種功能：既是農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障，也是農(nóng)民的枷鎖。農(nóng)民獲得土地是一次解放，農(nóng)民放棄和離開土地也是一種解放，而且是根本意義上的解放，因為在這個過程中，農(nóng)民最終消失了“自我”(農(nóng)民)，獲得了新我(城市居民)。正如馬克思在論述農(nóng)民成為雇傭工人所必需的條件時所言：“第一，農(nóng)民因與土地等生產(chǎn)資料相分離而變得一無所有，轉(zhuǎn)讓勞動力使用權(quán)成為唯一的謀生手段；第二，農(nóng)民擺脫封建宗法關(guān)系的束縛和人身的依附而成為自由人，從而擁有對自己勞動力的自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。”我們強調(diào)土地對于農(nóng)民的重要性，也并不是要農(nóng)民永遠留在土地上，而是要強調(diào)農(nóng)民對于土地的權(quán)利。因為農(nóng)民有了土地權(quán)利，就可以在市場上以市場主體的地位去進行平等交易，去交換他認為值得交換的東西，包括他們的保障和身份。這種交換能否成功，取決于土地制度的設(shè)計。西方大國現(xiàn)代化之路對于農(nóng)民土地問題的解決就是很好的例證。盡管之中多了幾分血腥和殘忍，少了一些溫情和憐憫，但卻使農(nóng)民在城市化過程中徹底擺脫了土地的羈絆，實現(xiàn)了向市民化的徹底轉(zhuǎn)移。

(二)城市進入的戶籍制度

戶籍制度的功能在于人口統(tǒng)計和社會治安管理的目的，而不是對于人口流動的限制。勞動力根據(jù)工資和偏好，自由選擇符合勞動力市場需求的工作崗位。而自由選擇首先必須自由流動，只有在流動中勞動力個人擁有和支配勞動力的權(quán)利才能充分體現(xiàn)，這是勞動力資源有效配置的前提。這一點，我們從國內(nèi)外戶籍制度設(shè)計的歷史中就可以找到答案。中國的戶籍制度始于周朝，至秦代初具規(guī)模。此后，經(jīng)過三國至南北朝的整頓，到隋唐時期日臻完備和周密。從商代的“登人”到漢代的“編少齊民”，再到宋代的保甲制，展現(xiàn)了我國戶籍文化的豐富內(nèi)涵和戶籍制度的發(fā)達程度。我國歷代政府對戶籍管理的重視程度是最高的，它通過體系完備的社區(qū)組織、行政網(wǎng)絡(luò)克服了人口分散居住的特點，建立了自上而下的嚴格的戶籍管理制度。歷史上的戶籍制度雖然具有地域性、等級性、世襲性等特征，但更體現(xiàn)了戶籍在人口統(tǒng)計和社會管理的職能。在日本，實行“戶籍隨人走制度”，人口流動完全自由。《憲法》規(guī)定國民享有遷徙的自由，國民不分地域自由擇校(只要成績合格，交得起學(xué)費)、自由擇業(yè)、自由選擇住宅；在法國，實行“嚴格＋隨意”的戶籍制度，嚴格體現(xiàn)為法國人的戶籍信息與他們的就業(yè)、職業(yè)、經(jīng)濟收入、宗教信仰等日常生活內(nèi)容機密相關(guān)。隨意體現(xiàn)為充分保障人口的自由流動。正是由于人口的自由流動，使勞動力在聚集和轉(zhuǎn)移的同時，促進了城市化的加速發(fā)展。其意義在于創(chuàng)造公平的制度環(huán)境，保證核心制度改革成效的同時，促進市民化的進行。

(三)城市融合的就業(yè)、社會保障、教育、住房等制度

我國《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利”。目前，在我國城市已經(jīng)形成養(yǎng)老保險、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三條線”制度。農(nóng)村則形成了“以土地為依據(jù)，以家庭為核心”的自我保障模式。農(nóng)民工雖然為城市經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻，但卻游離于城市社會保障之外。建立適合農(nóng)民工特點的社會保障，使農(nóng)民工無論是進入市場，還是退出市場，都能進行勞動力再生產(chǎn)，這是市民化的制度保障。就業(yè)制度的作用，主要在于使農(nóng)民工在獲得就業(yè)機會增加收入的同時，規(guī)范勞動用工關(guān)系，并形成健康的勞動力市場。教育制度的作用在于使公民平等地享有受教育的權(quán)利，促使人力資本的形成，發(fā)揮人力資本對經(jīng)濟增長的作用。而住房制度的作用在于實現(xiàn)居者有其屋，保證勞動者安居樂業(yè)。

由此可見，穩(wěn)定預(yù)期的制度安排是農(nóng)民工市民化的保障條件，但是，在農(nóng)民工市民化進程中無論是“解除束縛”，還是“促進發(fā)展”的制度供給均存在一定的缺失，從而使農(nóng)民工市民化陷入退出難、進入緩慢、融合難的困境之中。分析這些制度限制性因素，是探尋市民化制度路徑的前提。

二、農(nóng)民工市民化的制度障礙

農(nóng)民工市民化的制度障礙主要表現(xiàn)為制度的缺失和制度不當(dāng)同時并存，從而導(dǎo)致制度供給不足，產(chǎn)生農(nóng)民工市民化的制度瓶頸。

(一)農(nóng)村退出的土地制度障礙

中國農(nóng)村社會發(fā)展與變革的全部歷史都是圍繞農(nóng)民與土地這一對矛盾展開的。在生產(chǎn)力處于低水平時，作為農(nóng)民和土地之間的關(guān)系，是如何實現(xiàn)農(nóng)民在土地上就業(yè)和生存，其中“農(nóng)民要土地”(耕者有其田)是主要矛盾，歷史上的農(nóng)民革命和農(nóng)村政策的首要目標就是要解決土地問題。歷史上歷次農(nóng)民起義的宗旨都是打土豪、分田地，歷史朝綱影響最大的變革都是圍繞土地制度而展開的，如廢井田、什稅一，租廉調(diào)制，一條鞭法，攤丁入畝等等。建國以來我國農(nóng)村土地制度進行過四次重大改革。第一次是解放初期持續(xù)一年多把封建地主土地所有制改為農(nóng)民私有的土地制度，耕者有其田，有其田就有自主經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民既有所有權(quán)又有經(jīng)營權(quán)；第二次是過早過急地把土地私有制，改為農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度(初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社)，農(nóng)民只有所有權(quán)，而失去土地的使用經(jīng)營權(quán)；第三次是不切實際地把農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度，改為集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度(高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社)。農(nóng)民既無所有權(quán)，也無經(jīng)營權(quán)，同時還失去了人身自由；第四次是把集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度，改為集體所有、家庭承包經(jīng)營使用的土地制度。農(nóng)民有了土地承包權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，可以對其進行租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前激發(fā)。但在現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平下，我國農(nóng)村實有的勞動力至少有3億處于剩余狀態(tài)。農(nóng)民與土地的主要矛盾從“要土地、要生存”，漸變?yōu)椤耙叱鐾恋兀蜆I(yè)、要發(fā)展”。從民工潮的形成到農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)，再到農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)，體現(xiàn)了農(nóng)民對土地變革的強烈要求。

農(nóng)民市民化的農(nóng)村退出制度主要涉及土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)問題。土地承包權(quán)是農(nóng)民以承包方式獲得土地使用權(quán)。從法律屬性上看，農(nóng)民土地承包權(quán)一開始就是以債權(quán)的方式出現(xiàn)的。土地承包權(quán)的債權(quán)屬性不利于農(nóng)戶對抗鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整土地、更改土地合同的侵權(quán)行為。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定：“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包土地”和“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地”，使得土地承包權(quán)中隱含了物權(quán)的一些排他性特征。但現(xiàn)行法律并沒有將農(nóng)民的土地承包權(quán)明確界定為物權(quán)。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整、征用等環(huán)節(jié)受到了來自縣、鄉(xiāng)、村等強勢組織不同程度的傷害。同時，農(nóng)村宅基地的權(quán)利屬性也不明確。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地。包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。宅基地產(chǎn)權(quán)的演變經(jīng)歷了兩個階段。1949—1958年，宅基地屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)，可自由流轉(zhuǎn)；1959年至今，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，禁止流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地屬農(nóng)村集體所有，農(nóng)民的宅基地取得是無償和無成本的，取得后的使用也是無期限的。無流動性，也無福利性，即不能轉(zhuǎn)讓，也不能抵押和出讓。通常農(nóng)民將很大一部分的可支配收入花在蓋房和修建房屋上，一旦他們決定遷往城市，由于市場幾乎不存在，他們面臨的難題是如何收回在房屋上的投資。投資難以收回，即使農(nóng)民前往城市有了固定的住所，也不愿放棄農(nóng)村宅基地，導(dǎo)致大量宅基地房產(chǎn)閑置浪費。

(二)城市進入的戶籍制度障礙

馬克思指出“物質(zhì)勞動和精神勞動的最大一次分工，就是城市和鄉(xiāng)村的分離”。作為城鄉(xiāng)分割的典型戶籍制度或人口管理制度，在世界上大多數(shù)國家都存在過。從古希臘和古歲馬的等級身份制度，到前蘇聯(lián)和東歐社會主義國家的治安戶籍制度，再到目前150多個國家的不同類型的人口登記制度，都屬于這個范疇。新中國成立后，廢止了舊的戶籍制度，建立了新的戶口登記制度。通過戶籍制度來干預(yù)勞動力的遷移和流動是我國自20世紀50年代實行的一項政策。建國初期，隨著大量農(nóng)村人口涌入城市，一方面對城市就業(yè)、食品供應(yīng)帶來壓力，另一方面造成農(nóng)村人口過度流失，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力短缺現(xiàn)象。為了控制農(nóng)村人口向城市的遷移。1958年政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從此宣告了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度的誕生。這種戶籍制度實質(zhì)上是一種經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，即以農(nóng)民工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城的“城鄉(xiāng)差別戰(zhàn)略”。同時該制度強調(diào)戶口的不可遷移性，把農(nóng)民固定在土地上，排斥在分享城市社會資源之外。而且城鄉(xiāng)分割的戶籍制度又是一種不平等的身份制度，在一紙戶口上附著了就業(yè)權(quán)、居住權(quán)、教育權(quán)、社會參與權(quán)、社會保障權(quán)、醫(yī)療服務(wù)和公共設(shè)施與福利服務(wù)權(quán)力上的巨大差異。這種經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)力上的不平等，帶來了城市對農(nóng)村的剝奪和排斥，城市與農(nóng)村的對立。雖然曾在國家和社會管理中起到了不可替代的作用，對特定歷史進程中的工業(yè)化建設(shè)發(fā)揮過積極的作用，但目前已成為市民化的障礙。

(三)城市融入的制度障礙

農(nóng)民工走出農(nóng)村，來到城市，進一步融入城市社會，則取決于就業(yè)、社會保障、教育和居住等制度供給狀況。但這些制度供給均帶有一定程度的歧視性，造成農(nóng)民工市民化的二元特性。首先，就就業(yè)制度而言，農(nóng)民工就業(yè)存在制度性歧視。集中體現(xiàn)在農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工相比“同工不同酬、同工不同時、同工不同權(quán)”。農(nóng)民工工資90年代基本上沒有增長，2004—2007年均增長7％左右，比同期城鎮(zhèn)職工實際工資年增長率低3—4個百分點。同時，農(nóng)民工超時勞動比較普遍，國家統(tǒng)計局2006年調(diào)查顯示，進城農(nóng)民工平均每周工作6.3天，每天平均工作8.9小時。雙休日、節(jié)假日沒有休息司空見慣，且拿不到加班補貼，八成女工不能享受帶薪休產(chǎn)假。勞動安全條件差，職業(yè)病和工傷事故較多。而且農(nóng)民工組織化程度低，通過工會有組織的與企業(yè)主平等協(xié)商機制尚未形成。其次，就社會保障制度而言。城市農(nóng)民工社會保障程度低，相應(yīng)的社會保障機制和體系發(fā)育滯后，農(nóng)民工近乎游離于現(xiàn)有社會保障體系之外。再次，就教育制度而言，由于教育體系的壟斷性、排他性及其教育制度供給缺失，使農(nóng)民工子女教育的受教育權(quán)益受損，阻礙農(nóng)民工市民化的進行。最后，就住房制度而言，農(nóng)民工的住房需求被排斥在公共服務(wù)和城市社區(qū)之外。一方面城市的商品房價格居高不下，使低收入的農(nóng)民工買不起房。另一方面，城市住房體制改革忽視了廉租房建設(shè)，廉租住房制度空白。使得農(nóng)民工很難在城市立足，居住條件惡劣。

綜上所述，制約農(nóng)民工市民化的因素是多重的，形成了“制度障礙集”。消除這些障礙的途徑在于堅持制度變遷低成本的前提下，進行制度創(chuàng)新，使市民化的制度約束得到解除。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視域的農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新路徑

制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，它既可以被理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也可以理解為一種更有效的制度生產(chǎn)過程。變遷是需要成本的，能否成功在于制度變遷的收益成本之比。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度來看，農(nóng)民工市民化的制度變遷，必須結(jié)合農(nóng)民工市民化的農(nóng)村退出、城市進人和城市融合的時序環(huán)節(jié)，設(shè)計農(nóng)民T市民化的城鄉(xiāng)一體化制度體系，包括城鄉(xiāng)一體的戶籍制度和勞動就業(yè)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、社會保障制度、公共住房制度、教育與培訓(xùn)制度、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)制度等制度建設(shè)和創(chuàng)新路徑，為農(nóng)民工市民化提供良好的制度環(huán)境(見圖1)。

(一)實行城鄉(xiāng)一體的戶籍制度

我國的戶籍制度改革經(jīng)歷了通過對暫住證的實施、農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的改變和農(nóng)轉(zhuǎn)非指標的取消、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革、藍印戶口和城市戶口有限定條件的口子放開等過程，并因勞動力需求、戶口含金量、城市發(fā)展對自我融資的依賴程度以及城市承擔(dān)的政策職能而異，分別形成了以“最低條件，全面放開”為特點的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革模式；以“取消限額，條件準入”為特點的中等城市以及一些大城市戶籍制度改革模式；以及“筑高門檻，開大城門”為特點的北京、上海等特大城市改革模式。但迄今為止的這些改革是十分有限的，而不是實質(zhì)性的。因為改革戶籍制度意味著一種利益關(guān)系的改變，承認農(nóng)民工的市民身份就意味著他們也要平等地使用城市公共資源，比如城市教育資源和社會福利。因此，戶籍制度改革既是政治問題，更是經(jīng)濟問題。我國戶籍制度改革決策過程頗費周折的原因就是政府既要考慮承認農(nóng)民工的市民地位可能引起工業(yè)化的成本上升，也要考慮這種承認可能給政府帶來的經(jīng)濟壓力，特別是政府必須給市民化的農(nóng)民工提供與城市市民平等的福利待遇與社會保障。所以，戶籍制度改革的根本是剝離城市戶籍上的不合理附加。為此，首先應(yīng)盡快修訂《戶口登記管理條例》，使戶籍制度作為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安的基本功能得到恢復(fù)；其次，剝離現(xiàn)行戶籍制度上的多種福利待遇的不合理附加，使農(nóng)民工分享公共服務(wù)，消除轉(zhuǎn)移障礙；再次，尊重農(nóng)民工的選擇權(quán)，逐步降低其遷移城市的門檻，實行以合法固定住所為主要條件的遷移政策，為實現(xiàn)逐步過渡，可考慮文化程度、就業(yè)和居住年限等條件，設(shè)定的遷移條件逐步放寬，以至于到遷移自由。省會以下城市允許有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工進城定居。

(二)完善農(nóng)村土地制度改革

土地是農(nóng)民的財產(chǎn)，既是生產(chǎn)資料，也是生存保障。農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化、土地保障轉(zhuǎn)化為社會保障的過程中，土地制度的安排不僅在于賦予其產(chǎn)權(quán)屬性，而且更應(yīng)使其合理流轉(zhuǎn)。首先，在明確農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)是物權(quán)的基礎(chǔ)上，對在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和落戶的農(nóng)民工，應(yīng)允許出售土地的長期承包權(quán)和房產(chǎn)，作為進城安居、創(chuàng)業(yè)的資本，把土地讓渡給愿意從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，擴大經(jīng)營規(guī)模，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。實行大中小城市與小城鎮(zhèn)區(qū)別對待政策，凡在大中城市落戶并取得社會保障的，不應(yīng)再保留土地承包權(quán)；凡遷入小城鎮(zhèn)落戶的，按照承包者的意愿，可以出售土地承包權(quán)，也可以折價入股，帶股進城，也可以保留土地承包權(quán)，依法流轉(zhuǎn)；其次，按照國家終級所有，農(nóng)民“永佃”使用的制度設(shè)計，穩(wěn)定和維護農(nóng)民工的土地承包權(quán)；再次，完善土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，建立土地流轉(zhuǎn)機制，允許農(nóng)戶根據(jù)實際情況，在規(guī)定的期限內(nèi)將土地承包經(jīng)營權(quán)依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或以其他方式流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營。任何組織和個人不得強迫或阻礙農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，不得侵占農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。

(三)進行城鄉(xiāng)一體的勞動就業(yè)、社會保障、公共住房和教育制度改革

首先，在勞動就業(yè)方面，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，制定《農(nóng)民工就業(yè)法》，保障農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利，逐步縮小與城市工人的工資差別。健全工會組織，強化企業(yè)的社會責(zé)任，通過企業(yè)、政府和工會的三方協(xié)調(diào)制度，促進勞資關(guān)系和勞動利益的協(xié)調(diào)；其次，在社會保障制度方面，根據(jù)農(nóng)民工市民化需要的輕重緩急，優(yōu)先解決農(nóng)民工的工傷保險、大病醫(yī)療保險，然后建立適合農(nóng)民工特點的過渡性養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險，最后建立失業(yè)救濟等社會福利。再次，在農(nóng)民工子女義務(wù)教育方面，流入地政府應(yīng)將農(nóng)民工子女教育納入教育發(fā)展規(guī)劃和教育經(jīng)費預(yù)算，建立農(nóng)民工子女的九年義務(wù)教育制度。支持“農(nóng)民工子弟學(xué)校”的設(shè)立，建立教學(xué)考核制度，保障農(nóng)民工子女接受質(zhì)量合格的基礎(chǔ)教育；最后，在住房制度方面，支持廉租房建設(shè)，建立多種形式的廉租房制度。建立農(nóng)民工住房公積金，允許就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工購買經(jīng)濟適用房。同時，充分利用民間力量進行公共住房建設(shè)，并對“城中村”的廉租房進行改造，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)化為合法的公共住房，構(gòu)建中國特色的公共住房供給體系。

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