土地資源配置體制與供給模式對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響的路徑分析

張娟鋒，虞曉芬

(浙江工業(yè)大學(xué) 經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，浙江 杭州 310012)

土地制度與住房制度改革促進(jìn)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速繁榮，房地產(chǎn)業(yè)已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。隨著房地產(chǎn)業(yè)地位的提升，房地產(chǎn)價(jià)格特別是住房?jī)r(jià)格波動(dòng)對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的影響與日俱增，使得社會(huì)各界越來越關(guān)注土地供給在房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行過程中的作用，對(duì)當(dāng)前城市經(jīng)營(yíng)性土地供應(yīng)制度產(chǎn)生了各種質(zhì)疑。一方面，我國(guó)城市的土地供給模式源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的土地資源配置體制，地方政府控制著土地征用權(quán)、開發(fā)權(quán)和供應(yīng)權(quán)，形成獨(dú)特的政府壟斷供給下的房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地壟斷供給在宏觀調(diào)控中是否發(fā)揮了應(yīng)有作用存在爭(zhēng)論。另一方面，由于土地供應(yīng)與房地產(chǎn)供應(yīng)的非同步性，使土地供應(yīng)計(jì)劃很難對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)需求和價(jià)格的變化作出及時(shí)有效反應(yīng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的表現(xiàn)與土地供應(yīng)的初衷相背離。在此背景下，進(jìn)一步總結(jié)土地資源配置體制與供給模式對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)影響的路徑成為重要的現(xiàn)實(shí)和理論問題。

一、土地資源配置體制改革及框架體系演進(jìn)

1988年的憲法修正案對(duì)中國(guó)土地使用制度做出了重大修改，將“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這就是決定中國(guó)城市土地使用權(quán)出讓的關(guān)鍵性條款。1990年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣三種方式進(jìn)行出讓。從無償?shù)接袃敚瑥臒o期限到有期限，從無流動(dòng)到有流動(dòng)，中國(guó)土地使用制度改革掀起了第一個(gè)高潮。

改革后的土地資源配置體制，維持了城市與農(nóng)村不同的配置方式，政府可以通過土地征用形式把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地。在農(nóng)村地區(qū)，為了增加土地的產(chǎn)出效率，逐步推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。村集體以合約的形式按照家庭人數(shù)將農(nóng)地(R1)分配給農(nóng)戶，農(nóng)地也可以在集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在城市地區(qū)，1988年通過的憲法修正案“允許土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，打破了使用者獲得合法土地使用權(quán)的制度困境。城市土地使用權(quán)現(xiàn)在有兩種配置方式，政府劃撥和市場(chǎng)出讓(見圖1)。政府劃撥的方式主要適用于國(guó)有單位和非營(yíng)利性的事業(yè)單位(U1)，沒有使用期限限制，而出讓方式主要是將土地的使用權(quán)出售給使用者(U2)，并且有使用期限限制。改革后的土地資源配置體制中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)變。在上述所有的土地開發(fā)程序中，與政府關(guān)系最為密切就是農(nóng)業(yè)用地(R1)向農(nóng)村非農(nóng)用地(R2)的轉(zhuǎn)變和農(nóng)村集體土地向城市國(guó)有土地的轉(zhuǎn)變。

圖1 改革后的土地資源配置體系框架［1］

2002年5月，國(guó)土資源部頒布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，城市經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須采用招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式進(jìn)行出讓，城市土地市場(chǎng)化水平進(jìn)一步提高。土地使用制度改革保證了房地產(chǎn)開發(fā)所需土地必須是城市國(guó)有土地，而且只能從政府手中購買，這使得政府完全壟斷了城市房地產(chǎn)開發(fā)土地的供應(yīng)，形成了新的土地資源配置體系。中國(guó)土地制度改革的基本邏輯就是在促進(jìn)土地制度市場(chǎng)化改革的同時(shí)，強(qiáng)化政府對(duì)于城市一級(jí)土地市場(chǎng)的完全壟斷地位，形成政府控制下的房地產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)。

二、土地儲(chǔ)備制度實(shí)施前后土地供給模式對(duì)比分析

形成新的土地資源配置體制體系之后，如何更加公開、透明地配置經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，合理量化土地價(jià)值，避免權(quán)力尋租行為，成為需要緊迫解決的問題。借鑒新加坡和香港土地批租制度，地方政府逐漸探索、形成了我國(guó)城市的土地儲(chǔ)備制度(見圖2)。

圖2 土地儲(chǔ)備制度實(shí)施前后土地供給模式對(duì)比分析

(一)土地儲(chǔ)備制度實(shí)施前城市建設(shè)用地供給模式與特點(diǎn)分析

在土地儲(chǔ)備制度實(shí)施以前，城市土地使用權(quán)主要通過使用單位申請(qǐng)、政府審批的方式進(jìn)行資源配置。土地使用者主要通過三種方式獲得土地:一是通過無償劃撥方式取得土地，二是以協(xié)議(少量拍賣)的方式獲取土地，三是在“隱形市場(chǎng)”上，從擁有國(guó)家或集體土地使用權(quán)的單位和個(gè)人入手，獲取土地。土地儲(chǔ)備制度實(shí)施以前，城市房地產(chǎn)開發(fā)用地供給特點(diǎn)可以總結(jié)為三個(gè)方面。

1.管理混亂，土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的渠道分散。

土地儲(chǔ)備制度實(shí)施以前，經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的渠道包括:①協(xié)議出讓。經(jīng)營(yíng)性用地(商業(yè)、工業(yè)、住宅)主要通過協(xié)議方式進(jìn)行出讓，由用地單位提出用地申請(qǐng)，地方政府按照不同的審批權(quán)限進(jìn)行審批，用地單位和土地所有者進(jìn)行協(xié)商補(bǔ)償。②村、企合作開發(fā)。單位和村集體對(duì)集體土地進(jìn)行合作開發(fā)，包括工廠、住宅和商鋪等，收益主要是通過協(xié)商的方式進(jìn)行分配。③單位集資建房。集資建房由單位利用本單位的土地或者協(xié)議購置土地，通過單位員工籌集資金，為單位職工提供住房。④單位經(jīng)營(yíng)和出讓。國(guó)有企業(yè)改制過程中，原有單位破產(chǎn)、改制所產(chǎn)生的大量國(guó)有存量土地，由原有單位出讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，獲取相應(yīng)的土地收益。土地儲(chǔ)備制度建立以前，土地可以通過多種渠道進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，大部分土地收益被開發(fā)商和個(gè)人獲取，土地管理相對(duì)混亂。

2.生地出讓，地方政府獲取土地收益較少。

土地儲(chǔ)備制度實(shí)施前，經(jīng)營(yíng)性土地主要是通過協(xié)議方式由土地所有者(村集體、政府和原有單位)通過協(xié)議的方式轉(zhuǎn)讓給土地使用者，地方政府不參與土地前期開發(fā)工作。而在收益分配方面，按照“誰投資、誰受益”的原則，土地增值收益的大部分由取得土地使用權(quán)的單位或個(gè)人獲得，地方政府在土地出讓過程中獲取收益少。因此，這個(gè)階段的土地出讓以“生地”為主，土地開發(fā)與房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)所帶來的增值收益主要是有土地使用者獲得。

3.公平透明性差，土地價(jià)值被低估，市場(chǎng)混亂。

以協(xié)議為主的土地使用權(quán)出讓方式所產(chǎn)生的一個(gè)重要問題是權(quán)力尋租行為和土地價(jià)值被低估。土地協(xié)議出讓方式容易產(chǎn)生暗箱操縱，導(dǎo)致開發(fā)商與政府某些部門相互勾結(jié)，滋生腐敗，致使國(guó)土資源大量的流失，并且它所協(xié)議價(jià)格遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)值［2］。同時(shí)，協(xié)議方式也容易導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地的過渡需求，造成農(nóng)地的過渡非農(nóng)化。在土地儲(chǔ)備制度實(shí)施以前，存在兩種奇怪的現(xiàn)象，一方面，大量的農(nóng)地以較低成本被征用或占用，轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地;另一方面，城市內(nèi)部存在大量的閑置土地，國(guó)有企業(yè)或者事業(yè)單位土地利用效率低下［3］。

(二)土地儲(chǔ)備制度實(shí)施后的土地供給模式與特點(diǎn)分析

面對(duì)上述土地資源配置體制中存在的問題，地方政府開始探索新的土地供給模式。借鑒香港、新加坡、荷蘭等國(guó)家的土地儲(chǔ)備制度，逐漸形成了目前的城市土地儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備是在土地尚未需要開發(fā)利用之前，預(yù)先由公共機(jī)構(gòu)(團(tuán)體)將其獲取并持有，以作為未來開發(fā)之用或用以實(shí)現(xiàn)某一公共利益。我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度是作為調(diào)控土地市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)壟斷土地開發(fā)權(quán)的工具出現(xiàn)的。土地儲(chǔ)備制度的核心作用是將各種形式的預(yù)備建設(shè)用地集中到一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，進(jìn)行土地前期開發(fā)，再逐一在市場(chǎng)上進(jìn)行出讓。土地儲(chǔ)備制度實(shí)施以來，政府逐步加強(qiáng)對(duì)土地供應(yīng)、土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)的掌控，最終實(shí)現(xiàn)直接供應(yīng)“熟地”。土地儲(chǔ)備制度實(shí)施以后的土地供給模式的特點(diǎn)可以總結(jié)為三個(gè)方面。

1.形成政府壟斷供給局面，強(qiáng)化地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的管制能力。

土地儲(chǔ)備制度建立以后，公益性土地仍然實(shí)現(xiàn)政府劃撥的方式進(jìn)行出讓，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性土地來說，土地供應(yīng)的數(shù)量、時(shí)機(jī)和節(jié)奏完整由地方政府控制起來。在城市范圍內(nèi)，土地供給真正實(shí)現(xiàn)了“多個(gè)龍頭進(jìn)水，一個(gè)龍頭放水”。地方政府可以在區(qū)域范圍內(nèi)通過征用農(nóng)村集體土地，回收、收購和置換城市國(guó)有土地，對(duì)市區(qū)城中村、棚戶區(qū)和老城區(qū)進(jìn)行改造，儲(chǔ)備城市建設(shè)用地。在此過程中，地方政府對(duì)于土地供給的管制能力明顯增加，土地儲(chǔ)備制度的功能逐漸顯現(xiàn)。一方面，土地儲(chǔ)備制度一定程度上促進(jìn)城市土地利用效率優(yōu)先、兼顧公平利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，地方政府作為區(qū)域內(nèi)土地一級(jí)市場(chǎng)上唯一的供給者，完全壟斷了土地開發(fā)權(quán)和供給權(quán)，土地儲(chǔ)備制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)品供給數(shù)量、供給結(jié)構(gòu)、供給價(jià)格的影響作用日益凸顯。

2.熟地出讓，政府土地收益大，地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)依賴性增強(qiáng)。

在土地儲(chǔ)備制度下，經(jīng)營(yíng)性土地的出讓方式由原來的協(xié)議為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的招標(biāo)、拍賣和掛牌三種出讓方式。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為盈利性主體的核心任務(wù)是土地開發(fā)與經(jīng)營(yíng)。隨著土地出讓方式的公開透明化，土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，經(jīng)營(yíng)性土地的價(jià)值實(shí)現(xiàn)了最大化。政府及其委托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)的制度優(yōu)勢(shì)，除了能夠有效避免土地開發(fā)過程中的土地增值流入用地單位，避免國(guó)有資產(chǎn)流失外，還可以根據(jù)政府掌握的權(quán)力，有目的的實(shí)現(xiàn)土地供給策略，提升土地市場(chǎng)價(jià)格。在中央與地方財(cái)政分權(quán)的模式下，土地開發(fā)、出讓與經(jīng)營(yíng)收益成為地方政府重要的財(cái)政來源，地方財(cái)政對(duì)于房地產(chǎn)業(yè)的依賴度逐步提高［4］。土地儲(chǔ)備本身是一項(xiàng)具有高投入、高風(fēng)險(xiǎn)地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。地方政府傾向于優(yōu)先儲(chǔ)備利潤(rùn)空間大，市場(chǎng)前景好的項(xiàng)目。一些利用空間小的項(xiàng)目在立項(xiàng)過程中被擱置下來。這種有選擇的土地儲(chǔ)備模式，會(huì)導(dǎo)致進(jìn)入市場(chǎng)的土地通常價(jià)格都比較高。隨著土地出讓收益的增加，地方政府對(duì)于土地收益的依賴程度顯著增強(qiáng)。

3.招拍掛出讓方式成為主流交易方式，“價(jià)高者得”的土地競(jìng)買規(guī)則迅速抬升了土地及房地產(chǎn)價(jià)格。

與協(xié)議交易方式相比，招拍掛交易方式更加公開、透明，競(jìng)爭(zhēng)程度也更高。隨著住房制度市場(chǎng)化改革進(jìn)程的推進(jìn)，商品房市場(chǎng)迅速繁榮，房地產(chǎn)企業(yè)數(shù)量快速增加，對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)用地的需求持續(xù)旺盛。為了實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)收益的最大化，“非飽和供應(yīng)”、“充分競(jìng)爭(zhēng)”、“土地資源稀缺”成為地方政府土地出讓中的重要營(yíng)銷策略。在地方政府土地出讓策略、出讓方式、出讓時(shí)間的控制下，一方面土地市場(chǎng)價(jià)值被充分的顯化出來，地方政府獲得巨額土地收益;另一方面房地產(chǎn)企業(yè)在土地市場(chǎng)上存在過度競(jìng)爭(zhēng)的局面，在非理性預(yù)期的條件下，土地資產(chǎn)的價(jià)格被過度炒作，地產(chǎn)價(jià)格存在一定泡沫。

三、土地供給模式影響房地產(chǎn)市場(chǎng)路徑分析

土地儲(chǔ)備制度建立以來，地方政府通過加強(qiáng)土地管制能力，對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響力日益凸顯。而隨著地方財(cái)政對(duì)于土地收益依賴度的提升，地方政府通過土地供給模式的控制，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格及走勢(shì)的意圖日益顯現(xiàn)。地方政府可以從宏觀和微觀兩次影響城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，其路徑見圖3。

(一)宏觀層面:土地供給規(guī)模、價(jià)格、結(jié)構(gòu)與政策偏好對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

從宏觀市場(chǎng)層面來講，地方政府對(duì)于土地市場(chǎng)的供給量、供給價(jià)格、供給結(jié)構(gòu)及政策偏好能夠有效影響住房市場(chǎng)供給量、開發(fā)成本、房屋類型及消費(fèi)預(yù)期，進(jìn)而改變住房市場(chǎng)的長(zhǎng)期均衡價(jià)格與成交量(見圖3)。

路徑1:土地供給規(guī)模→住房數(shù)量→住房?jī)r(jià)格。土地是房地產(chǎn)開發(fā)的源頭，土地供應(yīng)總量直接決定房地產(chǎn)產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模。在容積率一定的情況下，房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)總量決定了城市新增住房供應(yīng)總量。這種控制土地供應(yīng)總量的宏觀管理政策有兩方面的影響:一是對(duì)住房供給數(shù)量的影響;二是對(duì)住房開發(fā)和消費(fèi)預(yù)期的影響，但兩者影響力的時(shí)效不同。對(duì)住房供應(yīng)來說，由于房地產(chǎn)開發(fā)周期的原因，實(shí)際影響要在1-2年后才能顯現(xiàn)出來［5］。

路徑2:土地供給價(jià)格→開發(fā)成本→住房?jī)r(jià)格。土地供給價(jià)格是影響住房開發(fā)成本和住房銷售價(jià)格的重要因素。土地供給價(jià)格對(duì)于住房市場(chǎng)的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，土地價(jià)格直接影響住房市場(chǎng)上的銷售價(jià)格。開發(fā)商要獲取利潤(rùn)，住房銷售價(jià)格必須高于開發(fā)成本，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于成本時(shí)，開發(fā)商會(huì)選擇囤地或囤房等待價(jià)格上漲;另一方面，土地供給價(jià)格能夠影響消費(fèi)者和開發(fā)商的心理預(yù)期。當(dāng)土地價(jià)格快速上漲時(shí)，對(duì)于住房消費(fèi)者將帶來土地資源緊張，住房供給不足的心理預(yù)期，影響消費(fèi)者的決策行為。與此同時(shí)，面對(duì)土地價(jià)格上漲，開發(fā)商對(duì)于住房?jī)r(jià)格上漲的預(yù)期也會(huì)增加，影響開發(fā)商的銷售策略。

圖3 土地供給影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的路徑圖

路徑3:土地供給結(jié)構(gòu)→房屋類型→住房?jī)r(jià)格。土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)品的影響體現(xiàn)在兩方面:一是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，如果停止別墅類用地供應(yīng)，嚴(yán)格控制高檔住宅土地供應(yīng)就會(huì)減少中長(zhǎng)期該類商品房的供應(yīng)量;二是地段結(jié)構(gòu)。房地產(chǎn)開發(fā)用地的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)條件影響項(xiàng)目的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面的差異對(duì)不同類型房地產(chǎn)價(jià)格造成不同的影響。

路徑4:土地政策偏好→市場(chǎng)預(yù)期→住房?jī)r(jià)格。地方政府的政策偏好能夠有效影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的預(yù)期。目前，在耕地保護(hù)、土地集約利用的理念下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市，地方政府土地供給政策偏向于限制(非飽和)供給。供地政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的信息傳導(dǎo)，是通過影響一級(jí)市場(chǎng)間接作用于房地產(chǎn)市場(chǎng)。從宏觀調(diào)控角度來說，在房地產(chǎn)市場(chǎng)高漲、開發(fā)投資規(guī)模過大時(shí)，應(yīng)采取緊縮供地政策，減少一級(jí)市場(chǎng)的土地供應(yīng)量，控制房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模;在房地產(chǎn)市場(chǎng)處于低谷時(shí)期，采取擴(kuò)大供地政策，增加對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的土地供應(yīng)，進(jìn)而激活房地產(chǎn)市場(chǎng)。但在實(shí)際過程中，由于地方政府是房地產(chǎn)市場(chǎng)的高度利益相關(guān)者，地方政府土地出讓行為反而受市場(chǎng)形勢(shì)左右。為了獲取土地收益的最大化，市場(chǎng)形勢(shì)好時(shí)多出讓土地，市場(chǎng)形勢(shì)差時(shí)少出讓土地，土地工具的調(diào)控功能和效果未能實(shí)現(xiàn)。這種土地政策偏好會(huì)影響開發(fā)商的心理預(yù)期，推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格上漲。

(二)微觀層面:土地出讓區(qū)位、時(shí)機(jī)、方式與約束條款對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

地方政府通過對(duì)土地供給宏觀變量的控制，能夠有效地影響城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格、數(shù)量及市場(chǎng)走勢(shì)。而土地招拍掛制度過程中，地方政府有權(quán)設(shè)定宗地的規(guī)劃約束條件，通過這些微觀約束條件，影響宗地的出讓價(jià)格，進(jìn)而對(duì)周邊項(xiàng)目起到?jīng)_擊效應(yīng)(見圖3)。

路徑1:宗地出讓區(qū)位→宗地價(jià)格→樓盤價(jià)格。每個(gè)宗地所在的區(qū)位是固定的，宗地所屬區(qū)域的鄰里特征對(duì)于宗地價(jià)格影響顯著。對(duì)于地方政府來說，可以通過調(diào)整出讓順序，在特定時(shí)間段內(nèi)多推出或者少推出某個(gè)區(qū)域的宗地，改變特定區(qū)域的供求關(guān)系，提升宗地價(jià)格。

路徑2:宗地出讓時(shí)機(jī)→宗地價(jià)格→樓盤價(jià)格。對(duì)于具體地塊來說，出讓時(shí)機(jī)非常重要。目前房地產(chǎn)價(jià)格及其走勢(shì)受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政府調(diào)控政策等多方面因素影響，市場(chǎng)波動(dòng)很大。在市場(chǎng)景氣時(shí)推出土地，土地價(jià)格高，收益大;當(dāng)市場(chǎng)蕭條時(shí)推出土地，土地出讓價(jià)格低，甚至流拍［6］。因此，政府能夠通過選擇土地的出讓時(shí)機(jī)，提升宗地出讓價(jià)格。

路徑3:宗地出讓方式→宗地價(jià)格→樓盤價(jià)格。與協(xié)議出讓方式不同，招拍掛方式更加公開透明，土地價(jià)值能夠充分顯化。為了實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化，需要讓開發(fā)商之間進(jìn)行充分競(jìng)價(jià)，而拍賣方式是最理想的出讓方式。地方政府可以依據(jù)土地市場(chǎng)狀況與購買人數(shù)量，有目的的選擇招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓方式。拍賣方式能夠能夠充分顯化土地價(jià)值，有利于實(shí)現(xiàn)了地方政府土地收益的最大化，成為地方政府出讓土地最常用的方式。

路徑4:約束條款→宗地價(jià)格→樓盤價(jià)格。地方政府依據(jù)“土地利用規(guī)劃”和“城市規(guī)劃”設(shè)定相應(yīng)的地塊約束條款，包括容積率、出讓面積、建筑面積、綠化率等。這些約束條款一方面有利于城市建設(shè)更加科學(xué)合理，符合規(guī)劃布局，避免土地利用中的負(fù)外部性;另一方面，這些約束條款對(duì)于宗地出讓價(jià)格也會(huì)產(chǎn)生顯著影響，地方政府可以通過對(duì)于約束條款的改變，影響宗地出讓價(jià)格和土地收益。例如，通過調(diào)高容積率，往往能夠提升土地的單位出讓價(jià)格;而把大地塊分割成若干小地塊，在進(jìn)行出讓也能提升宗地的單位價(jià)格。

四、利用土地工具穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策建議

保持房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展，需要從金融、稅收、貨幣、土地等多方面進(jìn)行綜合調(diào)控。而中國(guó)獨(dú)特的政府土地壟斷供給模式，使得土地供給成為干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)最直接、最有效和最易操作的工具。土地供給的宏觀與微觀政策能夠顯著影響住房市場(chǎng)的價(jià)格與數(shù)量，科學(xué)合理的土地供給政策則成為房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展的基石。

(一)宏觀層級(jí)的政策建議

(1)增強(qiáng)土地儲(chǔ)備透明度，科學(xué)制定并公開5年土地儲(chǔ)備計(jì)劃，明確未來城市拓展的區(qū)域與空間，穩(wěn)定土地供給預(yù)期。

土地儲(chǔ)備規(guī)模直接影響未來土地供給的數(shù)量，對(duì)于開發(fā)商土地購置預(yù)期與消費(fèi)者住房消費(fèi)行為影響巨大。在科學(xué)預(yù)測(cè)土地供給與需求的基礎(chǔ)上，制定并公開未來5年土地儲(chǔ)備計(jì)劃，明確城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，確定城市建設(shè)用地(特別是房地產(chǎn)建設(shè)用地)供應(yīng)的空間分布與供給時(shí)序。公開土地儲(chǔ)備計(jì)劃，一方面有利于對(duì)地方政府土地儲(chǔ)備行為形成約束，另一方面有利于企業(yè)與消費(fèi)者形成穩(wěn)定的土地供給預(yù)期，避免市場(chǎng)恐慌。

(2)引導(dǎo)集體建設(shè)用地合理、有序進(jìn)入城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，豐富土地供給渠道，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

城鄉(xiāng)土地權(quán)利的不平等與利益分配的不平衡是集體建設(shè)用地灰色市場(chǎng)存在的根本原因。集體建設(shè)用地以各種形式進(jìn)入市場(chǎng)已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，進(jìn)一步壓制集體建設(shè)用地灰色市場(chǎng)，不能解決城鄉(xiāng)土地權(quán)利不平等和利益分配不平衡所帶來的諸多矛盾。從土地資源配置體制市場(chǎng)化改革的既有效果來看，開辟并規(guī)范管理集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)有利于提升土地利用效率并顯化其價(jià)值，是土地資源配置體制市場(chǎng)化改革的必由之路［7］。目前，北京周邊區(qū)縣已經(jīng)有一定數(shù)量的小產(chǎn)權(quán)房，亟待規(guī)范和處置。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地分配不均，利用效率差異大的情況下，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，可以首先允許建設(shè)保障性住房，有助于形成多渠道的住房供給，解決快速城市化人口的住房難題。

(3)規(guī)范土地收入基金及其使用制度，形成公眾監(jiān)督下土地收入使用制度，保障土地出讓收入一定比例用于保障性住房建設(shè)。

從新加坡、香港土地及房地產(chǎn)收入的使用情況來看，主要特點(diǎn)是設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，限定使用范圍。其最終目的是將社會(huì)集體行為所產(chǎn)生的土地及房地產(chǎn)收入，重新回報(bào)給社會(huì)［8］。目前，國(guó)內(nèi)已出臺(tái)規(guī)定將土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算，開始規(guī)范土地出讓收入的使用程序。總的來看，國(guó)內(nèi)土地及房地產(chǎn)收入的使用還缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)，其使用范圍、目標(biāo)不夠明確。進(jìn)一步規(guī)范政府土地及房地產(chǎn)收入的使用機(jī)制，消除地方政府“以地生財(cái)”的動(dòng)機(jī)和行為。同時(shí)，土地收入收支需要接受公眾監(jiān)督，使其不再成為地方政府政績(jī)工程的錢袋，消除地方抬高土地價(jià)格的利益驅(qū)動(dòng)，遏制當(dāng)前用地規(guī)模的過度擴(kuò)張。

(二)微觀層面的政策建議

(1)在宗地出讓中明確配建比例，將土地出讓收益直接轉(zhuǎn)移到保障性住房建設(shè)，緩解城市中低收入家庭住房困境。

作為完善招拍掛出讓制度的一部分，在商品房用地出讓過程中，配建一定比例的保障性住房，是值得推廣的一種方式。在新建商品房項(xiàng)目中按照規(guī)劃建筑面積的一定比例的保障性住房(包括廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房)，用于城市解決城市重點(diǎn)收入家庭的住房困難。為了約束開發(fā)商行為，需要在土地出讓合同中，明確配建面積、戶型結(jié)構(gòu)以及驗(yàn)收辦法。住房開發(fā)結(jié)束后由政府接受，然后配租給中低收入家庭。2010年，上海市已經(jīng)明確，新出讓用于開發(fā)建設(shè)商品住房的建設(shè)項(xiàng)目，均應(yīng)當(dāng)按照不低于建設(shè)項(xiàng)目住房建筑總面積5%的比例配建經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房。在商品房項(xiàng)目中“配建”保障性住房的方式已成為多個(gè)省市增加保障房供應(yīng)的有效方法之一。

(2)推廣綜合評(píng)標(biāo)方式，合理選擇開發(fā)商，縮短土地供給轉(zhuǎn)化為住房供給的時(shí)間路徑。

按照公開、公平、公正的原則和統(tǒng)一、規(guī)范的市場(chǎng)建設(shè)要求，堅(jiān)持和完善招拍掛出讓制度。房?jī)r(jià)過高、上漲過快的城市，可選擇部分地塊，按照政府確定的限價(jià)房項(xiàng)目采用競(jìng)地價(jià)辦法招拍掛出讓土地，發(fā)揮抑制房?jī)r(jià)上漲過快的調(diào)節(jié)作用。為了避免“價(jià)高者得”競(jìng)買規(guī)則對(duì)于地價(jià)、房?jī)r(jià)的抬升作用，可以考慮普通商品住房用地的盡量采用招標(biāo)的方式進(jìn)行，采用要按照提高土地開發(fā)利用效率的原則，探索綜合評(píng)標(biāo)的具體方法。在確定土地出讓最低價(jià)的基礎(chǔ)上，將土地價(jià)款交付、開發(fā)建設(shè)周期、中小套型建設(shè)要求、土地節(jié)約集約程度等影響土地開發(fā)利用的因素作為評(píng)標(biāo)條件，科學(xué)量化標(biāo)各因素權(quán)重，形成綜合評(píng)標(biāo)模式，合理選擇開發(fā)商，縮短土地供應(yīng)轉(zhuǎn)化為住房供應(yīng)的時(shí)間路徑。

目前，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格仍處于高位運(yùn)行的時(shí)期，高地價(jià)、高房?jī)r(jià)對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展形成了全方位的影響。土地供給作為政府手中掌握的最有效工具，科學(xué)合理的土地供給政策是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)鍵點(diǎn)。從我國(guó)城市化與工業(yè)化的發(fā)展階段出發(fā)，需要進(jìn)一步制定科學(xué)合理的土地供給宏觀與微觀政策，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，避免走上“高房?jī)r(jià)、高地價(jià)”的發(fā)展模式。

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