突破公務員養老改革困境:政策分析的視角——近年公務員養老改革國際趨勢對中國的借鑒

林東海

(廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005)

一、引言

20世紀以來，社會保障制度逐漸成為一國重要的社會經濟制度，近年來各國在社會經濟變遷的背景下紛紛進行改革探索，由于涉及到利益的再分配，任何國家的社會保障改革都要面臨或經歷復雜的公共決策和政治議程。美國和日本20世紀80年代以來較成功地實施了養老金并軌改革，其共同特征是通過經濟理性和社會理性雙重互動獲取足夠的政治動力。而政治動力如何進一步破解改革中的部門阻力，美國的經驗說明政策問題界定清晰、科學設置政策議程、合理分配決策話語權對改革成功有著舉足輕重的作用。其公務員養老保險改革被界定為兩個相對獨立的政策問題:公務員是否納入美國社會保障養老計劃?以及公務員納入社會保障計劃之后如何建立補充職業年金?兩個問題的決策設置了相對獨立的政策議程，使得公務員養老保險改革能夠較好地處理多重政策目標之間的矛盾。

中國社會養老保險的改革一開始奉行企業和機關、事業單位“分塊”探索的思路，1997年城鎮職工養老向“統帳結合”制度轉軌之后，城鎮形成事實上的養老金“二元化”，機關事業單位養老金待遇遠優于企業，使得當前的體制備受“公平”問題的困擾①根據中國的國情和保險覆蓋情況，本論文所指的公務員是廣義的，包括機關公務員和事業單位系統職工。當指狹義的公務員時論文一般用“機關公務員”。。

近年理論界對養老保險問題的研究比較側重于經濟學視角而較忽視公共決策過程和政治背景分析，本文在國際經驗介紹的基礎上，試圖從公共政策分析視角把公務員養老改革還原到社會保障改革的問題系統中，對養老改革的戰略和議程設置提出若干政策建議。

一、公務員養老改革的國際趨勢和經驗借鑒

(一)“三支柱”格局下的“一體化覆蓋”是改革趨勢

關于公務員養老和社會保障養老體系之間的關系，西方國家基本有兩種制度安排:第一種是公務員被社會保障覆蓋，公務員和私營部門的員工一樣參加社會養老保險，公務員和企業職工的養老差別主要體現在職業年金(補充養老)，如英國、瑞典屬于這種情況;第二種制度安排是公務員不參加社會保障的養老體系，專門有針對公務員的養老體系，俗稱“二元化”，如德國和法國屬于該類型。

“二元化”養老金體系的國家，公務員養老體系的建立普遍比社會保障來得早，并且屬于待遇比較優厚的職業年金，出于社會公平的呼吁，這些國家長期存在把公務員養老納入社會保障的提議。因此也就有了第三種情況:一些國家在社會保障建立后的一段時間內實行“二元化”養老格局，后來通過漸進轉軌逐步把公務員納入到社會保障中，例如美國和日本從20世紀80年代開始把原本單列的公務員養老體系逐步納入社會保障的統一覆蓋。

從實踐形式看，公務員納入社保的“一體化覆蓋”并不是公務員養老待遇和企業職工完全等同，目前實行一體化覆蓋的國家養老保險基本上呈“三支柱”結構，也就由基本養老保險(俗稱社會保障)、職業年金、個人養老儲蓄三者有機構成。所謂的公務員納入社保就是指公務員和企業員工同樣參加基本養老，公務員養老要體現出自身的職業特征，可以通過公共部門職業年金作為補充養老，還可以根據個人能力和偏好建立個人養老儲蓄。近年來，“三支柱”下的“統一覆蓋”模式備受世界銀行養老金改革專家肯定，認為是應對未來人口老齡化，減少政府公共養老金債務負擔，實現養老責任在國家、企業(集體)和個人間合理分攤，兼顧公平和效率的有效對策。

我國公務員和企業職工的養老體系自從20世紀90年代開始社會養老體制改革探索后就逐步分開，1997年城鎮實施職工養老體制改革后形成了事實上的“養老金二元化”(具體過程見下面分析)，呈現出公共部門和企業養老“苦樂不均”的狀況。機關公務員養老目前還是“國家養老”屬性［1］，而事業單位養老試點近年來逐步推廣，事業單位養老試點改革普遍遵循國家、集體和個人三者責任共擔的政策導向②參見2008年國務院頒布的《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》。，目前城鎮養老逐步呈現出“三軌制”的特征。

這里論文暫不先入為主地認為“三支柱”格局下的“統一覆蓋”就是我國公務員養老改革的未來模式，而是希望能夠先運用政策科學的分析方法，從中國養老改革的社會經濟和政治背景出發，對城鎮養老改革進行系統解析和問題構建。在公共政策學的分析范式下，諸如“公務員養老改革是一個單獨的政策問題嗎?它是不是從屬于一個更高層次的問題系統?”這類問題應該比“公務員養老改革的合理方案是什么?”更優先得到思考。

(二)復雜問題系統和政策分析視角的必要

政策分析中問題的構建居于首要位置，它比尋找問題的解決方案更為重要［2］，而公共政策問題的構建要深入到復雜的政治、經濟和社會背景中，關注多重目標和多元價值背景下公共決策如何實現政治議程突破。之所以強調要從政策學的角度進行研究，是因為發達國家養老保險的統一覆蓋莫不是經歷了復雜的政治議程和艱難的討價還價過程。美國從20世紀70年代福特總統開始就提出聯邦公務員納入社保的議題，一直遭到公務員群體的強烈反對，直到20世紀80年代里根總統任內才完成改革。日本20世紀70年代公共部門的和產業部門的養老金差距產生了巨大的社會壓力，直到20世紀80年代中期開始逐步進行三大養老金體系的并軌，到90年代中期才初告完成［3］。

復雜的政治過程決定了公共養老金改革需要在多重力量推動的背景下完成，PALACIOUS等歸納了各國公務員養老改革普遍具有的三種背景動機:其一，普遍具有緩解籌資壓力(如美國、日本)的動機。要么是社會保障的財務壓力需要公務員群體的加入來改善，要么是公共部門養老金財務壓力需要納入社會保障才能實現財務平衡;其二，為了勞動力市場的自由流動，復雜、分割的養老金體系會造成勞動力資源配置的不合理和低效率;其三，減少公共部門養老金待遇較高所遭受的指責，緩解社會壓力和社會矛盾［4］。

多重目標下的復雜的政治過程，決定了公務員養老改革問題從屬于一個復雜的問題系統，復雜的問題系統下的公共決策應該注重決策科學的路徑去推動政策議程。近年來國內學者在社會養老改革問題上作了諸多探索，如運用一般均衡理論、人口分析與精算技術進行改革方案的論證和測算，但這些代表經濟理性、技術理性的政策方案目前需要更多地結合我國的政治和政策議程的特點進行分析。我國公共部門的養老改革2000年以后逐漸成為重頭戲，在多年地方試點的基礎上，2008年開始事業單位養老改革中央試點，希望把“統帳結合”的模式推廣到公共部門并建立職業年金，但是近年來改革進展緩慢，屢屢遭遇巨大阻力。這并不是“統帳結合”的方案不合理，而是改革實施缺乏統籌全局觀念和政治策略——當前我國企業、機關和事業單位三部門養老越來越相互膠著成為一個復雜的問題系統，目前迫切需要尋求政治動力并在政策議程中實現策略的突破，此時對國際經驗加以總結、借鑒是非常必要的。

美國和日本是養老保險由“多軌制”邁向統一覆蓋的兩個典型國家，他們的養老金并軌改革成功有一些共同經驗需要總結。從動力機制上看，這兩個國家“公平訴求”一般作為養老金改革的發端——政策議題的開始，但光有“公平愿望”未能提供足夠的政治動力，恰恰是養老金財務困境在關鍵時刻推動政策議程、突破政策僵局。如果養老金“公平”代表社會理性信念，養老金財務可持續代表經濟理性，那么這兩個國家的改革呈現為經濟和社會理性互動的復雜的政治過程。下面分析經驗借鑒將著重闡述日本養老金并軌改革中的動力機制和美國聯邦公務員養老改革的政策議程與政治策略。

(三)美國和日本養老金并軌改革中的一些經驗借鑒

1.日本養老金改革的動力機制

日本的養老金并軌改革主要集中在20世紀80-90年代，在財務困境所產生的動力機制下多次運用并軌來挽救一些分塊統籌的養老金。日本在20世紀50年代已經有覆蓋公共部門的養老體系-“共濟養老保險”和覆蓋私營部門的養老體系-“厚生養老保險”，但是這兩個體系中都存在若干分割。公共部門的共濟養老保險分三類:公務員群體的共濟養老保險;國有企業(通常是壟斷行業)的共濟養老保險，如日本國營鐵路局(后來改制為公司)、電報電話公司、鹽業和煙草專營公司等屬于國有企業共濟養老保險;郵政系統、林業系統等屬于“公務人事”共濟養老保險。后兩類共濟養老保險基本都按照部門和行業單獨統籌，如日本鐵路、郵政、電信系統各自單獨共濟。而覆蓋私營部門的厚生養老保險也存在分割，如私立學校教師、市政工人、農漁合作社社員養老是獨立統籌的。到20世紀60年代覆蓋弱勢人士(主要是家庭勞動者和個體經營者)的養老金體系“國民養老保險”也建立。至此，日本社會養老體系呈現“三軌制”，其下又有很多(約十幾個)單獨統籌的養老單位。

20世紀70年代這種養老金多軌制的一些弊端開始逐漸體現，私營部門抱怨公共部門養老金水平高、不公平①主要體現為70年代前公務員退休年齡一般比企業提前5年，而且公務員退休金是參照最后工資水平計發，而企業退休金參照個人生涯平均工資計發比較吃虧。，但僅僅是問題之一，單單這一點并不足以促成改革。由于共濟養老保險和厚生養老保險中存在多個分行業和部門統籌的養老金，抗風險能力弱，20世紀60-70年代日本歷了較大的社會經濟結構變化，導致一些行業統籌的養老金財務狀況惡化，如海運業、鐵路業的衰落導致這兩個部門的共濟養老統籌面臨困境，而覆蓋弱勢人士的國民年金在財務上也難以長期持續。

日本政府在80年代中期提出以并軌為主戰略的改革規劃，由于涉及多個養老金體系的復雜性，到90年代中期才基本完成改革。為了解決弱勢人士的國民年金體系財務困境，日本把國民養老保險(或稱國民年金)體系擴大到整個國家的所有行業和部門，使其成為名副其實的國民普遍年金，由于有公共部門和私營部門兩大勞動群體的并入，原來僅覆蓋弱勢人士的“國民年金”的財務困境基本解決②20世紀末隨著老齡化問題的加劇財務問題又再出現。，國民年金成為了所有日本公民老年保障的最基本層次。為了解決海運、鐵路和電信部門行業統籌養老金的財務困境，這三個行業統籌養老金體系先后并入了原“厚生養老保險”，這使得該體系逐漸成為日本社會養老保險的主體。為了實現兩個部門的養老公平，后來的改革也包含了把公共部門養老金的待遇規則逐步和私營部門一致。目前日本公共和私營部門的養老金結構呈現出三個層次的統一覆蓋，即國民年金+收入關聯年金+職業年金。

日本多次利用養老金并軌，解決了一些精算穩健有問題的養老金，說明經濟理性的財務壓力在關鍵時刻成為推進政策議程的動力，盡管養老金并軌改革大多由“公平訴求”破題，但若單單要解決公平問題，只需要調整待遇規則，不一定要進行養老金并軌。但是解決財務困境，養老金并軌是比提高養老稅賦更容易讓政治家和公民接受的選擇，并軌可以把社會理性(公平)和經濟理性(可持續)兩者互相融合促成改革的政治動力。

2.美國聯邦公務員養老改革:政策議程的經驗

美國公務員養老保險分成聯邦和州兩個層次，州和聯邦的公務員養老體系在社會保障建立(1935年)之前經已經普遍存在，屬于公共部門職業年金的性質。社會保障建立之后不久，州公務員養老體系允許自愿加入社會保障，但是聯邦公務員養老體系(下簡稱CSRS)始終沒有并入。改革之前的公務員養老屬雙層結構(見表1、表2)，根據Martin P P.的研究，舊的聯邦公務員退休體系基本上能達到80%的替代率，這遠遠比社會保障還要高［5］，雖然美國的企業也有企業年金，但當時普通企業的年金加上社會保障也難達到公務員養老金水平。這形成了私營部門雇員對公務員普遍有“養老金妒忌”，因此每個時期都不乏有把聯邦公務員養老體系納入社會保障的提議。

把公務員納入社保的提議幾乎都會從公平、統一的價值取向進行倡議。而為了保護自身利益，美國聯邦公務員工會從20世紀70年代開始便成立專門組織維護公務員的養老金利益，這使改革受到很大的阻力。出人意料的是，最終促成聯邦公務員納入社會保障的動力因素并不來自“公務員養老本身的問題”，而是來自于社會保障的問題——20世紀70年美國社會保障就開始被預見到未來將出現財務困境，當時總統成立了以格林斯潘為首的改革咨詢委員會，負責研究改善社會保障財務的對策，但在70年代委員會沒有提出實質可操作的方案。1981年里根總統上臺之后，社會保障財務困境已迫在眉睫——面臨要么提高繳費率，要么削減退休待遇的兩難選擇，格林斯潘委員會認為把公務員納入社保的時機已經到來，提議把美國聯邦公務員納入社會保障，新增加的繳費力量可以緩解社會保障財務困境。委員會的改革建議在國會很快獲得通過，共和黨和民主黨無不高調支持該舉措［6］，這是因為反對公務員納入社保就意味著要把社會保障逼入提高繳費率的絕路，而增稅是廣大公民厭惡的。1983年通過了把新的聯邦公務員納入社會保障的決議①1984年進入聯邦系統的新公務員必須強制參加社會保障，而84年之前的(即老人)允許自由選擇留在舊體系(CSRS)下還是參加新養老體系(FERS)。，作為后續的改革，新的聯邦公務員職業年金體系(簡稱FERS)和公務員勤儉儲蓄帳戶的法案也在1986年通過。經過改革，美國的公務員養老體系和產業部門一樣，形成了社會保障+職業年金+個人自愿養老儲蓄(勤儉賬戶)三層結構(見表1和表2)。

表1 私人和公共部門對稱、和諧的養老金結構:替代率對比

表2 改革前后公務員養老體系的費率構成

3.經驗總結

美國20世紀80年代的聯邦公務員養老改革，動力機制和日本類似，基本也是以經濟和社會理性促成政治動力。而美國精算協會SCHREITMUELLER 1998年的研究，恰恰能讓我們從細微處看到在美國特定的政治和公共決策體制下，經濟和社會雙重理性所產生的政治動力如何克服養老金改革中的“部門阻力”，其在政治策略和政策議程方面的經驗，特別值得我國在當前養老改革面臨部門和地方阻力的情勢下進行借鑒。

政策議程設置方面，美國的聯邦公務員養老改革事實上被分成了兩個相對獨立的政策議程，決策的話語權分配恰到好處。曾為美國社會保障管理提供咨詢的精算師Edwin指出“當時討論美國公務員是否應進入社保，以及討論如何構建職業年金的問題，分別由國會中兩個獨立的委員會主導議程”②Edwin C.這句話參見Schreitmueller 1988:603，這是他對Schreitmueller的論文評論的一句話。?！肮珓諉T納入社會保障的政策議程”在當年就獲得國會通過;“公務員納入社會保障之后構建新的職業年金體系”是一個充滿各利益團體爭論的過程，直到1986年才得以通過。

如果過沒有政治策略和政策議程上的合理安排，也許經濟和社會雙重理性所產生的政治動力還很難破解養老金改革的部門阻力。機理在于:時間上，格林斯潘委員會巧妙利用了美國社會保障財務困境作為改革契機;策略上，盡管當時公務員養老待遇明顯高于其他部門，格林斯潘委員會向總統和國會提出的公務員納入社保的建議并沒有先入為主持“應削減公務員養老待遇”的態勢，而是認為公務員應該和其他美國公民一樣享有基本社會保障，強調擴面和統一覆蓋對勞動力自由流動以及促進社會保障財務穩健的意義。這樣，最初由“公平訴求”引發的公務員養老改革議題，被巧妙、合理的分解成兩個問題和兩個前后銜接的政策議程，第一個政策議程繞開了部門阻力;而第二個議程關于新的職業年金方案的構建，原先來自公共部門的阻力此時已經轉化成為積極參與新的職業年金方案設計和辯論的“動力”，聯邦公務員利益團體代表、審計署、人事部門等多個機構都向國會提出了經過精算論證的方案，這反映了社會政策的利益紛爭中充分尊重精算科學的技術理性。

美國聯邦公務員養老改革能不能算是成功呢?Martin P P.對比了舊的聯邦公務員退休體系(CSRS)和新的聯邦公務員退休體系(FERS)的養老金水平，發現改革之后的養老金水平不僅沒有降低，反而大大提高①主要是由于新體系(FERS)提高了勤儉賬戶個人繳費額度，并從資本市場獲得了較高投資回報率。，并且社會公眾對公務員的“養老金妒忌”基本沒有了。

美國和日本在20世紀80年代以并軌為主要內容的養老金改革經驗說明，在促進社會公平、促進勞動力市場統一、社會保障財務穩健多重目標下，公務員養老改革是從屬于社會保障改革這個更大的問題系統的。這恰恰印證了威廉N D關于決策科學系統論觀點的經典描述“把問題分解為要素或組成部分來解決問題系統很困難，……同時解決10個相互關聯的問題要比解決一個問題自身要來得容易②威廉.鄧恩.公共政策分析導論［M］.北京:中國人民大學出版社，2002:159.。”

二、我國公務員養老改革:復雜問題系統的戰略分析

(一)改革進程和問題情勢的變遷

我國城鎮養老改革從20世紀90年代初開始，當時奉行的是企業和機關、事業單位養老分塊改革的策略(實際上在60年代機關事業單位和企業職工的養老規定基本相同)。企業和機關事業單位養老的改革是幾乎同時開始的③實際上我國公務員養老改革探索和企業職工社會保障制度改革幾乎同時開始，1991年國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》中第十二條規定，國家機關和事業單位養老保險制度改革由人事部負責，1992年人事部發布了《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》。，但是1997年企業職工養老改革率先取得了突破，而機關事業單位養老改革仍然緩慢。我國的企業職工養老體系原先屬于“福利型”養老，社會統籌提供的養老金替代率平均達到80%以上，1997年的改革引入了“統帳結合”的新模式，試圖通“老人”、“中人”、“新人”逐步削減社會統籌負擔來實現漸進轉軌，并提出發展企業年金作為補充養老，實現養老責任在國家、企業和個人之間合理分擔的長遠戰略。

上述分析看出我國的養老改革進程和美、日存在顯著差異，美、日等國對社會養老的改革是先從公務員和社會保障的關系逐步調整入手的，而作為主體的社會保障制度仍然沒有大改革。美國聯邦公務員納入社保僅僅是暫時改善了社會保障財務狀況，美國社會保障長期看仍然存在資金缺口。美國的社會保障基本制度改革從小布什總統提出三個部分私有化改革建議至今仍無定論。而我國社會保障改革的問題情勢比西方國家來得更迫切:20世紀80年代改革開放初期，城鎮職工養老統籌體系由于“文革”期間的破壞需要恢復，當時國有企業經營的低效率加劇了財政兌付退休金壓力，形成了社會養老對財政的逼迫機制——能在較快時間內(1997年)完成企業職工養老改革對及時緩解養老金對財政壓力是很重要的。但接下來我國要面臨的是公務員養老和社會保障之間的關系如何協調的問題。

由于機關事業單位養老改革的滯后，因此2000年后城鎮養老體系“二元化”的格局日趨明顯。鄭秉文(2008)指出傳統的干部終身制下，公務員退休福利既不屬于“職業年金”也不屬于“社會保險”的性質，而是屬于“國家養老”的性質——公務員不用承擔繳費責任卻享受較高福利。事實上早在1992年人事部在關于機關事業單位養老改革的文件中便提出要改變完全由國家“包攬”的現狀，建立部分積累，實現養老責任國家、集體和個人共擔機制。但是關于未來改革中公務員養老待遇總體上應“高企”還是“下調”卻一直是一個忌諱的話題，王曉軍(2007)通過實證分析指出了改革以來企業職工和機關事業單位養老金差距逐步擴大的事實，并指出縮小差距，實現公平的途徑不是簡單地下調公務員養老金水平，而是應該提高企業職工個人賬戶投資效率和給付水平，并發展企業年金來提高職工養老待遇［7］。

實際上機關事業單位養老改革在90年代進展緩慢，2000年以后才逐漸提速，但也僅限于事業單位領域，機關還沒有啟動改革。近年來事業單位養老改革試點覆蓋的職工人數和比例不斷增大(見表3)。改革過程中還是充滿阻力和壓力，經過多年地方試點之后，2008年中央在5個省市啟動事業單位養老改革試點，但幾乎無實質性進展，中央試點工作地方并沒有積極響應，且事業單位職工的抵制情緒很大，出現了“事業單位改為什么公務員還不改?”，“應該停止試點”這類呼聲。

表3 機關事業單位養老覆蓋情況

(二)復雜問題系統下的政策議程策略分析

一些學者指出了近兩年事業單位養老改革阻力很大的原因是缺乏統籌觀念，沒有多個群體同步改革，如鄭秉文(2010)指出公務員養老改革應該“三個聯動”——強調機關事業單位同時改、事業單位內部同等對待、職業年金探索同時進行［8］。強調機關的養老試點也應該和事業單位同時啟動，實際上還應該強調和企業養老利益一起聯動，由于企業已經“改過了”，目前企業養老金水平偏低，企業“能動”的就是企業年金需要發展。實際上，1997年提出來的發展企業年金，實現養老責任在國家、企業和個人之間合理分擔的“三支柱”戰略并沒有得到有效貫徹，企業社保的困難將進一步制約到當前公務員養老改革——這是一個多領域、多層次問題相互糾結形成一個復雜的問題系統，下面是關于這個問題系統各環節的簡單羅列。

環節一:社會公平的價值取向使公共部門養老金面臨下調的壓力，但事實上并不是公務員養老金水平太高了，我國目前公務員養老金水平和世界其他國家相比并不高——問題的關鍵在于改革后企業單位的養老金水平偏低，企業年金又沒有能得到及時發展。

環節二:近年來不少學者呼吁盡快出臺類似于西方國家的稅收優惠政策來鼓勵企業年金發展，然而當前稅收優惠政策并非發展企業年金的根本——當前真正制約我國企業年金發展的是社會養老的高費率政策。當前企業負擔的社會統籌費率已經達到20%，個人承擔的繳費也達到8%①這里還沒有把企業負擔的醫療和失業保險的費率負擔考慮進去。，相比之下，當前美國企業和職工負擔的社會養老統籌費率才達到13.6%，它們的企業要建立年金還有余力。所以是高費率負擔制約了我國企業年金的發展。

環節三:發展企業年金需要給企業基本養老保險減負。大多數國家公務員群體屬于社會保障的優質“稅基”，其人員數量、工薪水平有穩定的保障，當前我國機關公務員和事業單位人員納入社保確實能夠對社會保障財務起到明顯的改善作用，使社會保障的稅基增加(見表4)，對降低社會統籌費率從而發展職業年金有重大意義。當然我國社會統籌費率高，還與消化歷史債務和轉軌成本有關，剛剛通過的《社會保險法》也承諾政府財政要承擔相應的轉制成本。這兩個因素同時考慮可以給企業社保減輕很大的負擔。

表4 企業、機關和事業單位在崗職工人數和工資對比

上述這些環環相連的政策問題在近年的改革中卻難以有機地統籌解決，政策議程離散，缺乏系統、相互配合的政策議程導致十幾年來與社會保險有關的一系列政策行動難以有效地圍繞戰略元目標而實施。這可能與過去公務員養老改革主要由部門和地方試點主導這種改革推進形式有關，在20世紀90年代城鎮養老改革探索初始階段，城鎮職工和機關之業單位的養老改革屬于社會保障部和人事部兩個部門負責，不同部門改革步伐差距，不能同時“三者聯動”有一定的客觀原因。

2005年以后，雙軌制導致對社會養老“公平訴求”的呼聲越來越大，社會理性明顯促動公務員養老改革，但此時改革并沒有像美國、日本那樣進一步受經濟理性促動產生更強的政治動力。此時的社會養老保險正關注“提升統籌層次”和“做實個人賬戶”，2005年國務院38號文件統一了各地區社會養老保險的統籌繳費比例，養老保險社會統籌費率統一為20%，而此時社會養老保險的統籌資金結余進一步增加——表面上看并不存在“需要覆蓋公共部門來緩解社會養老財務困境”的局面。缺乏來自于經濟理性的進一步動力，以及分部門主導兩個領域的改革形勢下，難以達成全局性、戰略性的政策協同來推動養老金并軌。

2008年以來兩個部合并為人力資源和社會保障部，在公務員養老改革問題上政策協同能力加強了，應該可以更好地協調企業、機關和事業單位的養老改革，此時改革也由過去的地方試點轉入了中央試點，但卻碰到了來自于試點地方和被改革群體的阻力。

三、推進改革的議程策略和政策建議

上述分析說明了當前應該站在“三支柱”的“統一覆蓋”戰略高度看待公務員養老改革，應該盡快在實際的政策議程上實現突破，因為隨著時間的推移，改革的“黃金時期”正在喪失。目前企業和公共部門仍處于收獲“人口紅利”階段，只有在這個階段公務員納入社保對社會保障的財務狀況改善才有積極意義。當前事業單位試點覆蓋雖然已達到一定的規模，但并不是真正意義上的“納入社?！被颉敖y一覆蓋”，盡管事業單位養老統籌基金結余已經達到690億，但和企業職工的統籌資金分開管理。繳費比例也不一樣:試點地區事業單位的社會統籌繳費水平在12%左右，遠遠低于企業20%費率。——目前確實是應該采取正確的策略推進政策議程。

應該從戰略高度認識發展企業年金對“三支柱”的意義，這樣，我國當前企業養老保險“統籌費率過高制約年金發展”的狀況，需要重新確認為是“社會保險財務狀況緊張亟待改善”的現象，這一認識有助于使改革重新獲得經濟理性和社會理性雙重力量的推動。在這樣的戰略高度看問題，公務員養老改革便不會是一個單獨的問題而是社會保障改革問題系統中的一步棋，把公務員并入社保便不再是關乎公務員群體自身利益的問題而是社會保障整體和諧穩定的問題，問題的性質決定了這個問題的決策話語權應該上升，通過決策話語權的提升、政治動力的強化來破解當前改革所遇的地方和部門阻力。另一方面值得關注的是應加速公共部門職業年金體制的探索，盡早開展相關的調查、研究和試點探索，其對象涉及中央和地方系統各行業的機關事業單位工作人員，可以預見這是一個充滿能動和激辯的政策過程。

下面圍繞這一戰略提出下一步養老改革的若干政策行動建議:

(一)應該在系統科學指導下實行“三個層次聯動”和“三個部門聯動”?！叭齻€部門聯動”前面已解釋過，“三個層次聯動”就是在改革過程中樹立基本養老、職業年金、個人養老儲蓄協調發展的理念，這是系統、科學決策的必然要求。

(二)三個部門聯動之后，整個公共部門(機關和事業單位)在改革背景下可能會聯合起來形成阻力，這是正?，F象，關鍵在于改革必須在公開、透明環境下，在有效的交流、協商機制引導下進行。2008年的事業單位養老中央試點方案的實施刻意保持低調，正如向運華(2008)描述的“事業單位養老改革:很急很低調”［9］，在企業職工呼吁社會養老公平的壓力下，事業單位養老改革保持刻意低調反而可能從心理上造成一種先入為主的恐懼心態。美國的聯邦公務員養老體制改革中，雖然公務員群體有很大阻力，但是這個群體是以積極的態度參與到改革中，他們提出各種方案爭取自身的福利，而不是一味地回避、抵制改革。但實際情況是，2008年的事業單位養老中央試點，幾乎沒有對職業年金展開實質性探索，低調姿態下也沒有大力宣傳未來的養老保險要引進職業年金的理念①2008年國務院頒布的《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》有提出未來要發展職業年金的構想，但還沒有付諸試點。，改革是在很強的信息不對稱狀態下進行的，造成大部分事業單位員工以為將來他們的福利和企業職工一樣是“社會統籌加上個人賬戶養老金”。事實上，如果積極宣傳并在事業單位展開職業年金探索，會令被改革對象積極參與、配合。

(三)圍繞戰略的政策行動應該注重政策規劃和議程設置?！肮珓諉T納入社保的議程”涉及社會公正，對改善社會保障財務意義重大，是社會保障的一項全局性戰略;這個議程決策并不涉及公務員最終的總養老金水平，利益上的爭議比較少，屬于中央層面上的政策議程。

“納入社?！睕Q策的重點在于轉軌成本和平衡費率的測算，剛剛獲得通過的《社會保險法》作出了國家財政要承擔養老保險的轉軌成本的承諾，社會保障部門應該借這個機會對“統一覆蓋”產生的轉制成本進行測算，估算財政需要承擔的公共部門養老轉制成本規?！@些轉制成本是需要每年向社會保障基金償還的，它和“公務員納入社?！睂⒙摵袭a生很大的收入改善效應，應該根據新的財務平衡狀況測算社會統籌匯率，確實通過降低社會統籌繳費負擔，為企業年金和職業年金的發展創造條件，體現出真正意義上的“三個層次聯動”的統籌全局戰略。

“公務員職業年金制度探討”同時也應該作為一個后續議程展開。我國并不像西方國家那樣有悠久的職業年金發展歷史，職業年金對我國的公共部門還是一個新生事物，2008年以來事業單位養老試點改革本應該一開始就旗幟鮮明地展開職業年金制度的探索，給事業單位職工一個明確的“期盼”，但實際上卻沒有做。職業年金計劃設計不僅要考慮公務員養老金三個層次加總達到什么合理水平，還要進一步考慮公務員群體的風險偏好。在國外，公務員職業年金有待遇確定計劃(DB)、繳費確定計劃(DC)、和混合年金計劃(HB)三種主要形式可供選擇，這三種類型的職業年金有著不同的風險分擔機制②例如繳費確定計劃可能有高收益但要承擔投資風險，待遇確定計劃和職員的最后工資掛鉤而免除風險。，而選擇哪種類型的職業年金制度是可以讓廣大公務員積極參與響應的。這些情況說明了“公務員職業年金制度探討”這個議程應該在地方和部委層面上展開，例如區域上以省為單位分機關公務員、教育系統、醫療系統探索建立年金——所謂的職業年金，就是要體現出不同類型的職業群體對養老保險的期盼，因為基本養老保險是統一的、強制覆蓋，因此職業年金制度的彈性化就顯得很重要。

［1］鄭秉文，孫守紀，齊傳君.公務員參加養老保險統一改革的思路［J］.公共管理學報，2009(1):1-10.

［2］威廉 N D.公共政策分析導論［M］.謝明，杜子芳等譯.北京:中國人民大學出版社，2002.158.

［3］SAKAMOTO J.Unifying Pension Schemes in Japan:Towards a Single Scheme for Both Civil Servants and Private Employees［R］.The Wharton School，University of Pennsylvania:Pension Research Council，Working Paper 2008(24).13.

［4］PALACIOUS R，Whitehouse E.Civil-service Pension Schemes around the World［R］.Washington DC:World Bank，Special Discussion Paper No.0602，May 2006.

［5］MARTIN P P.Comparing Replacement Rates under Private and Federal Retirement Systems［R］.Baltimore Maryland:Social Security Administration，Social Security Bulletin，2003，Vol.65，No.1.17-25.

［6］SCHREITMUELLER R G.The Federal Employee's Retirement System Act of 1986［R］.Schaumburg Illinois:Transactions of Society of Actuaries，1998，Vol.40.545.

［7］王曉軍，喬楊.我國企業與機關事業單位職工養老待遇差距分析［J］. 統計研究，2007，(5):36-40.

［8］鄭秉文.事業單位養老金改革試點受挫的原因［OL］.網易新聞，http://news.163.com/10/0303/11/60RLJ54P0000146BC.html，2010-03-03

［9］向運華.事業單位養老保險改革:很急很低調［J］.中國改革，2008，(8).