云南省社會救助現狀分析與對策建議

◎ 郝堅峰

云南省社會救助現狀分析與對策建議

◎ 郝堅峰

近年來，云南省委、省政府高度重視社會救助工作，把其作為改善民生和促進經濟社會科學發展的重要工作來抓，制度建設日趨完善，救助范圍逐步擴大，救助水平不斷提高，操作管理更加規范，政策落實及時到位。城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助等多項工作得到了長足發展，有效保障了全省貧困人口的基本生活。但由于全省經濟社會發展屬欠發達，貧困面大，社會救助工作還面臨著一些困難和問題，許多工作尚需進一步加強。

一、現狀與發展

（一）救助制度普遍建立

——城鄉最低生活保障制度。云南省1998年建立城市居民最低生活保障制度，2007年建立農村最低生活保障制度，對家庭人均收入低于當地城鄉低保標準的困難群眾按照補差的方式實施救助，保障了他們的基本生活。城鄉低保制度的建立，提高了社會救助工作的整體水平，把社會救助工作引向法制化、規范化、制度化的軌道，是社會救助體系的核心與基礎制度。目前，全省城鄉低保制度基本完善、操作日益規范、社會效果明顯。

——農村五保供養制度。五保供養是一項傳統的社會救助制度，2006年，云南省認真落實農村稅費改革以后的農村五保供養工作政策，對符合條件的農村五保對象由村提留、鄉統籌資金供養全部改為由政府財政供養，由政府對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年、殘疾和未滿16周歲的村民，在吃、穿、住、醫、葬（兒童保教）方面給予生活照顧和物質幫助。同時，加強農村五保供養服務機構建設，建成了一批設施齊全、功能完善的農村五供養服務機構，有效改善了集中供養農村五保供養對象的生活條件。

——城鄉醫療救助制度。在各地試點的基礎上，2008年，云南省全面建立了城鄉醫療救助制度。一方面，資助城市低保對象參加城鎮居民基本醫療保險，資助農村低保、五保對象以及邊境地區以行政村為單位的村民參加新型農村合作醫療，為其繳納個人應付參保參合費用；另一方面，對患病的救助對象實施住院救助和門診救助，對經醫療保險補償后的個人自付費用按規定進行補助。在全省全面推行“一站式”即時結算服務管理模式，城鄉醫療救助在方便群眾、提高救助水平和救助效率方面邁出了重要的一步。

——城鄉臨時救助制度。云南省從2008年起進一步健全和完善了城鄉臨時救助制度，對城鄉貧困群眾臨時性、突發性生活困難進行救助，發揮了兜底保障的作用，取得了明顯成效。

（二）救助管理逐步規范

近年來，各級民政部門不斷加強社會救助各項制度的規范管理。2009年《云南省民政廳關于切實加強社會救助管理工作的通知》下發后，各地進一步加強了社會救助工作的規范化管理。制度建設方面，省級先后出臺了《云南省城市居民最低生活保障辦法》、《云南省農村五保供養實施辦法》，下發了《云南省關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》、《云南省民政廳 云南省勞動和社會保障廳 云南省衛生廳 云南省財政廳關于印發云南省進一步完善城鄉醫療救助制度的通知》、《云南省民政廳關于全面推行城鄉醫療救助一站式即時結算服務管理模式有關事宜的通知》等文件，對各地社會救助工作進行指導和規范。操作程序方面，牢牢抓住科學制定標準，嚴格履行程序這兩個規范管理的核心，堅持按標施保、動態管理、分類施保的工作原則，同時，切實加強監督檢查，保證各項社會救助政策準確落實到位。通過規范化管理，云南省社會救助工作基本實現了確保困難群眾基本生活和確保政策執行公開、公平、公正這兩個核心目標。

（三）救助設施明顯改善

近年來，云南省不斷加大農村敬老院建設力度。2006—2010年，省級共投入資金36375萬元，資助254所農村敬老院建設項目，其中根據“興邊富民”計劃安排，省級投入資金10080萬元，資助了107所邊境地區農村敬老院建設項目。目前，縣級中心敬老院布局基本完成，107所邊境地區敬老院省級建設補助資金全部到位。全省共有農村敬老院659所，床位3萬張，集中供養28700人，全省集中供養率達到13%。省級下發了《云南省加強農村敬老院建設實施意見》（云民保［2009］24號）和《關于開展創建農村星級敬老院活動的通知》（云民保［2009］8號）等一系列文件，并從2010年起開展了農村星級敬老院創建活動，促進了全省農村敬老院建設管理標準化和規范化，推動了農村敬老院建設管理和農村五保供養工作持續健康發展。

（四）困難群眾生活基本得到解決

——生活救助方面。隨著經濟社會發展和人民生活水平的提高，云南省不斷提高社會救助水平，及時將符合條件的困難群眾納入救助范圍，有效地保障了他們的基本生活。截止2010年12月，全省有城市低保對象92萬人，平均保障標準200元/月，月人均補助水平162元，2010年總支出達173374萬元；有農村低保對象378萬人，平均保障標準956元/年，月人均補助水平70元，2010年全年總支出298808萬元；有農村五保對象22.1萬人，省級對五保對象按每人每月80元的標準進行補助，全省農村五保集中供養平均標準為249元/月，分散供養平均標準為117元/月。

——醫療救助方面。隨著工作的深入逐步取消了病種限制、取消了起付線、提高了救助比例和救助封頂線，切實提高了醫療救助實效。2010年，全省支出73392.27萬元，資助104萬城市困難群眾參加城鎮居民基本醫療保險，資助476萬農村困難群眾參加新型農村合作醫療；對62萬人次的城鄉困難群眾實施住院和門診救助。

——臨時救助方面。2008年以來，省級每年都安排相應資金，用于資助各地開展城鄉臨時救助工作。2010年，省級投入臨時救助資金27000萬元，救助了城鄉困難群眾57.3萬人次。另外，省級還多渠道籌措資金，在旱災期間為受旱災影響的臨時生活困難的城鄉群眾發放生活補助；根據物價上漲影響社會救助對象基本生活的情況，對城鄉困難群眾發放了價格臨時補助。這些臨時救助措施，較好地緩解了城鄉困難群眾臨時生活困難，幫助他們度過難關。

二、困難與問題

（一）政策上沒有建立低保標準自然增長的長效機制。通過各級的不懈努力，低保工作的投入逐年增加，但在政策上還沒有建立起低保標準自然增長的長效機制。低保標準什么時候調整，怎樣調整，目前還缺乏科學的可操作性的規定，導致低保標準調整隨意性大，特別是在應對物價上漲等問題時應對能力不足，難以確保低保對象實際生活水平不因物價上漲等影響而降低。

（二）管理上沒有健全低保家庭收入的核查機制。近年來，各級不斷加強對低保家庭收入的核查工作，取得了初步成效，但在家庭收入日趨多元化的情況下，社會信用體系還不健全，一些申請對象或低保對象家庭成員刻意隱瞞收入和財產情況、出具虛假證明、工作經費緊張、核定隱性收入缺乏法律授權等都成為影響準確核查家庭收入的難題。由于家庭收入難以核定，導致不該保的享受低保、該退出低保的又未及時退出的現象發生。同時，由于低保對象的身份一旦確定，除享受低保差額補助外，還可享受其他專項社會救助制度等多項優惠政策待遇，一些申請對象想方設法進入低保范圍，導致新的不公平。為此，健全低保家庭收入的核查機制迫在眉睫。

（三）財政供給上地方投入不足。隨著社會救助工作的快速發展，全省社會救助資金投入大幅度增長，特別是中央和省級資金投入增長較快，但州縣兩級資金投入增長較慢，有的甚至沒有增長。如，2007—2010年農村低保資金省（含中央、省兩級資金）、地（含州、縣兩級資金）投入比例分別為：66.8∶33.2，76.3∶23.7，88.7∶11.3，90.6∶9.4。從以上數據可看出，地方財政投入比例逐年大幅下降，資金投入不足。

（四）服務上機構缺失、人員嚴重不足。低保工作重心在基層，大量的基礎性工作都需通過基層民政來落實，僅2010年全省共投入各類社會救助資金近63億元，這些資金都需要通過縣鄉兩級發放到低保對象手中。目前全省城鄉社會救助對象已達470多萬人，而絕大部分鄉鎮（街道）只有1～2名民政助理員，除擔負所需基層辦理的民政業務以外，往往還承擔殘疾人工作、老齡工作和鄉鎮黨委、政府中心工作等許多業務，有的鄉鎮連專職民政助理員都沒有，難以承擔繁重的工作任務，不僅影響了低保制度在基層的落實，也不符合財務管理的規定，不利于低保資金的安全使用。

三、對策與建議

（一）建立低保標準自然增長機制。各地應建立與當地經濟發展和物價上漲水平相適應的城鄉低保標準、農村五保供養標準的自然增長機制。城鄉低保標準應按高于城鄉居民人均消費支出增長幅度的標準適時提高，以實現“縮小居民收入差距”的目標，確保城鄉困難群眾在保障基本生活的基礎上共享改革發展成果。

（二）建立家庭財產收入核查機制。一是要建立家庭收入、財產申報制度。申報是低保申請人基于誠信原則向低保工作機構報告其家庭財產和收入情況的一種形式，具有法律效力。通過建立家庭收入、財產申報制度，并加大宣傳力度，使廣大群眾明白以不誠實的方式申報其家庭收入及財產時，需要承擔相應的法律責任，并有可能受到法律制裁，以此樹立低保申請人的誠信觀念，增強法律意識。二是要將財產與收入作為能否享受低保的兩個必要條件。因為僅僅以收入確定能否納入低保是片面的，如一個擁有上百萬財產的人，在一個統計同期內也許收入較少，但讓其享受低保顯然是不合適的。三是建立居民家庭收入核對系統，科學設定家庭收入計算標準及方法，并及時更新相關信息，提高救助對象識別準確率。

（三）建立財政供給機制。各地要加大財政支出結構調整力度，科學預算社會救助工作支出，切實保障對社會救助經費的投入，確保廣大貧困群眾的收入增長和經濟發展同步。在此基礎上，積極挖掘和整合社會救助資源，充分發揮福利彩票、慈善捐助及社會各界的作用，廣泛動員社會力量積極參與社會救助，逐步建立起“各級財政投入為主，社會籌集為輔”的社會救助籌資機制。

（四）建立管理服務機制。一是要健全完善社會救助工作管理和服務網絡，在縣級建立社會救助服務中心，在鄉鎮建立社會救助服務站，在村設置社會救助監督員，根據救助對象戶數和工作任務量配備工作人員，自上而下形成職責明確的管理體系。二是要加強對各級社會救助工作人員的教育、培訓和管理，不斷提高社會救助工作者的專業素質和工作能力。三是要加大城鄉社會救助工作的監察力度，堅持公開、公平、公正的原則，建立健全相應的監督檢查管理機制，依法對社會救助工作進行行政和社會監督。四是全面建立社會救助信息系統。在現有社會救助信息系統基礎上，建成省、州（市）、縣（市）區、街道（鄉、鎮）、社區（村）五級連通的城鄉社會救助信息系統網絡，并實現全省聯網服務。建立醫療救助一站式即時結算信息管理系統，進一步規范城鄉醫療救助，有效解決醫療救助在簡化程序、控制費用、經費結算、監督管理等方面的問題，從而不斷提高社會救助管理服務水平。

（作者系云南省民政廳副廳長）