民政人才隊伍建設：發展民政事業的基礎性、先導性工作

◎ 王秀江

民政人才隊伍建設：發展民政事業的基礎性、先導性工作

◎ 王秀江

新世紀，黨中央國務院于2003年、2010年先后兩次召開全國人才工作會議，頒布實施《關于進一步加強人才工作的決定》和《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，明確提出“人才強國”戰略。當前，落實人才發展規劃，實施“人才強國”戰略，已成為繼“科教興國”戰略和“可持續發展”戰略之后的又一重大戰略。

“十一五”時期，民政的直接服務對象不斷擴大，涉及民政事業的經費開支比例不斷提高，民政社會服務設施不斷增加，但是同時期，民政人才隊伍的數量并沒有明顯增加，倍增的工作使民政人才隊伍的潛力已經發揮到極限。本文針對民政事業又好又快發展的客觀需要，結合民政人才隊伍建設實際，提出加強民政人才隊伍建設的建議，以期能夠引起重視，促其發展。

一、民政人才隊伍建設的現狀和存在的問題

隨著民政事業的蓬勃發展，民政人才隊伍也在逐步發展壯大。據《2011年中國民政統計年鑒》，截至2010年底，我國共有各類社會服務登記管理單位126.9萬個，職工總數1138.4萬人。其中，各類社會服務機構（含福利企業2.2萬個）13.8萬個，從業人員234萬人；社會組織（社會團體、基金會、民辦非企業單位）44.6萬個，從業人員618.2萬人；基層群眾自治組織68.2萬個，自治組織成員277.3萬人；各級民政行政機關3482個，人員8.9萬人，基層民政助理員5萬人。在這支龐大的人才隊伍中，承擔各類民政業務的主要是8.9萬各級民政行政機關工作人員、5萬基層民政助理員、277萬城鄉基層自治組織成員（當然村居委會成員還要負責許多其他工作）和76.5萬各類社會服務機構從業人員，他們是從事各項民政工作的主力軍，承擔著日益繁重的民政工作?？傮w上看，民政人才隊伍建設呈現三個特點：

一是人員身份多樣化。有的是公務員身份，有的是事業單位工作人員身份，有的是自治組織成員身份，有的是合同制人員身份，有的是企業工人身份等，可以說種類繁多。

二是立足基層，工作種類多元化。絕大多數從業人員主要在城鄉基層社區和社會服務機構面向不同對象提供具體服務。民政領域涉及社會福利、社會救助、救災救濟、優撫安置、社會事務、社區建設、區劃地名、民間組織管理等不同服務群體，所以民政從業人員之間工作內容、性質差異較大。

三是開始向專業化、職業化方向發展。從專業技術人才角度看，目前民政社會服務機構的專業技術人才主要是醫護人員、特教老師、財會人員等。2008年民政部與人力資源和社會保障部組織社會工作者職業水平考試后，社會工作人才已經越來越成為民政領域主要專業技術人才。據《2011年中國民政統計年鑒》，截至2010年底，民政領域社會工作師10221人（全國共有社會工作師11039人）、助理社會工作師25190人（全國共有助理社會工作師32583人），可以說民政領域成為使用專業社會工作者人數最多的領域。從技能人才角度看，截至2010年底，共有近3萬人參加了殯葬、假肢矯形、災害信息、孤殘兒童護理等10個民政特有職業技能鑒定，有21431人取得國家職業資格，其中獲得技師、高級技師資格證書248人，高級資格證書3601人，可以說民政技能人才的培養、評價、選拔、激勵機制已初步建立，從業人員職業能力建設得到了進一步加強。

但是，從民政人才隊伍建設自身需求和未來發展來看，還存在一些問題和困難。

一是民政從業人員數量大，但絕大多數沒有專業技術職稱或資格，特別是沒有建立起體現民政工作特色的專業技術系列。民政領域業務種類繁多，具體業務政策性強，程序繁瑣復雜，但和別的部門相比沒有主體專業業務系列或主體專業不突出。民政工作涉及社會福利服務、社會救助、社會事務、救災救濟、優撫安置、雙擁服務、婚姻、殯葬、區劃、勘界、地名服務、民間組織登記管理服務、基層政權和社區建設服務、社會工作人才隊伍建設等多項業務，又細分為幾十項具體業務，不但政策性強，而且直接面向群眾，每年常規服務對象達2億多人，屬于政府職能部門中面向群眾種類最多、數量最大的部門之一。和別的部門業務相比，民政業務呈現多元性、社會性、政治性等特點，不像教育、衛生、水利等部門，業務相對集中且工作領域又是獨立行業，主體業務突出，民政業務的多元性帶來民政領域人才隊伍整體上專業性弱，200多萬從業人員卻沒有形成具有民政社會服務特色的國家認可的主體專業技術系列，致使人才專業性低，且民政專業分類難。

二是民政從業人員數量大，但地位、待遇相對較低。相關民政從業人員（包括事業單位性質的各類社會服務機構從業人員、城鄉基層自治組織成員、社區服務機構工作人員、基層民政助理員）無論是學歷層次，還是專業技術層次或技能層次都相對較低。從專業技術角度看，相當多種類和數量的民政社會服務機構是以管理為主，沒有專業技術要求，當然也沒有設置專業技術崗位，特別是沒有民政社會服務特色的專業技術崗位，只是在精神病福利院、榮譽軍人康復醫院、復退軍人精神病院等具有醫院性質的社會服務機構中專業技術人員相對較多，還是衛生系列的醫護專業人員較多，其他收養性社會服務機構只有少量醫護人員、特教老師、財會人員等專業技術人員（因民政社會服務機構和醫院、學校工作性質、內容不同，民政人才參加醫護、教育等系列的專業人員資格評審難而且主要局限于中初級職稱）。從技能人才角度看，各類社會服務機構中通用工種和民政特有工種持證人員數量很少，自2005年建立民政職業技能鑒定制度以來，參加全國鑒定的技能人才近3萬人，其中2萬人是兼職的災害信息員?；鶎用裾ぷ魅藛T特別是鄉鎮街道層面的民政工作人員一般還要兼做其他許多工作，工作任務繁重、流動性大，給人們的感覺主要是做低保核查、發放優撫金、推動養老服務等行政管理性工作，絕大多數人員沒有專業技術資格，工作上也不要求具有職業資格，當然也就不享受專業技術人員待遇，所以形成工作忙、工資低、不穩定的狀況。

三是民政從業人員數量大，但民政部門加強人才工作的政策措施少。人才工作說到底是人才的培養、評價、使用和激勵問題。培養是基礎，評價是關鍵，使用是目的，激勵是保證。民政領域因為主體業務不突出并且諸多業務的專業性不強，以至于培訓主要是工作業務培訓，與個人的職業生涯發展、專業繼續教育等掛不上鉤，所以大家參加培訓的積極性和培訓的效果都受影響；評價是對人才專業歸屬、能力水平的測量，是使用和享受待遇的依據，但民政沒有自己的主體專業技術系列，絕大多數民政事業單位從業人員沒有專業歸屬，沒有職稱可評，社會工作職業水平評價制度是近幾年剛開發的專業系列，還沒有被廣泛認可并設置相應社工專業崗位，同時社工專業本身也還是倡導性質的職業水平評價而非完全意義的職稱系列。近幾年開展的技能鑒定也是剛起步，因民政領域參加鑒定人員不少是事業單位從業人員，還面臨著當地人事主管部門認可鑒定資格并兌現工資待遇的困難。在民政企事業單位，激勵是以從業人員專業或職業身份認定為前提的，沒有專業身份，廣大從業人員只能競爭有限的單位內行政職務，多數人只能享受行政人員最低職務和待遇，民政主管部門無權也不能無依據地自定從業人員工資待遇。

二、民政人才隊伍建設面臨的挑戰和機遇

（一）“十一五”民政事業的發展凸顯民政人才隊伍建設的不足

隨著國家加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，民政事業也進入了快速發展時期，對民政人才的需求越來越迫切。這從“十一五”時期民政事業發展來看特別明顯。據《2011年中國民政統計年鑒》，進入新世紀特別是第十一五個五年規劃實施以來，各項民政事業得到了迅猛發展，而從業人員卻沒有成比例增長。

一是從直接服務對象看：城鄉低保對象由2006年的3833.2萬人增長到2010年的7524.5萬人，集中供養的五保對象由2007年的138萬人增長到2010年的177.4萬人，城鄉醫療救助人數由2006年的428.5萬人增長到2010年的1479.3萬人，民政部門資助參加醫療保險人數由2006年的1317.1萬人增長到2010年的6076.6萬人，救助的生活無著人數由2006年的129.6萬人增長的2010年的171.9萬人，享受國家撫恤、補助的各類優撫對象由2006年的462.6萬人增長到2010年的625萬人，社會服務機構收養的人數由2006年的147萬人增長到2010年的274.4萬人，全面建立孤兒保障制度，登記孤兒數由2008年的6.8萬人增長到2010年的25.5萬人，每年救助受災群眾近億人次，另外每年還要為1000多萬對婚姻登記對象和幾千萬人次的殯葬家屬提供服務。

二是從涉及民政事業的經費看：民政事業費支出由2006年的915.4 億元增長到2010年的2697.5億元，占國家財政支出由2006年的2.3%2010年的3.0%；民政部門直接接收社會捐贈款由2006年的43億元增長到2010年的179.8億元，期間還有2008年最多接收年的479.3億元；銷售社會福利彩票由2006年495.7億元增長到2010年的968億元。同時，社會服務領域基本建設投資由2006年的33.5億元增加到2010年的183.0億元。另外，2010年中央財政還加大對社會服務事業補助力度，下撥13.1億元支持519個項目建設。

三是從民政社會服務設施發展看：收養性單位由2006年的4.4萬個增長到2010年的10.1萬個，床位數由2006年的193.3萬張增長到2010年的349.6萬張，社區服務中心由2006年的8565個增長到2010年的12720個。

與此同時期，民政人才隊伍的數量并沒有成比例增加，據《2007年中國民政統計年鑒》和《2011年中國民政統計年鑒》，從2006年底到2010年底，全國民政行政機關人員由82670人增加到88942人，民政助理員由4.5萬人增加到5萬人，民政事業單位（不含社區服務機構）從業人員由41萬人增加到48.5萬人，村居委會成員由287萬人減少到277萬人，可以看出，“十一五”時期從業人員并沒有顯著增加，其能力也不可能突然提高，倍增的工作只有靠加班加點完成，雖然其質量如何沒有評估，但就工作強度而言，可以說民政人才隊伍的潛力已經發揮到極限。

（二）“十二五”及以后又好又快發展的民政事業必將對民政人才隊伍建設提出新的更高的要求

展望“十二五”乃至2020年，國家將進一步加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，進一步加強和創新社會管理，《國民經濟和社會發展“十二五”規劃》已專門單列了“基本公共服務均等化”和“加強與創新社會管理”有關章節，均涉及大量民政部門職責任務，可以說，今后國家和社會對民政部門的要求越來越高。民政事業在國家發展大格局中的地位作用將越來越突出，責任將越來越大，任務將越來越多，當然對民政人才隊伍的要求必將越來越高。如果再不重視人才隊伍建設，必將大大影響民政事業又好又快發展。要錢，各級財政可以增加支出，要設施，只要是民生建設需要，各級發改委、財政部門均可增加投入，但是，沒有數量足夠、專業結構合理、素質優良的民政人才，必然拖民政事業的后腿。其原因一是民政社會服務機構和基層民政從業人員長期非專業的身份和待遇已經影響到工作的積極性、主動性，并造成人才的大量流失，二是大量非專業化、非職業化、不穩定的人員從事民政工作，必然影響民政社會服務提供規范化、標準化、高質量、切合需求的服務，從而影響民政工作整體效果。

（三）中央“人才強國”戰略的實施為民政人才隊伍建設提供了機遇

事業要發展，人才是關鍵。進入新世紀新階段，黨中央國務院高度重視人才工作，先后頒布實施了《關于進一步加強人才工作的決定》和《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，明確提出了“人才強國”戰略，指出“人才是科學發展的第一資源”，要求各地各部門制定人才發展規劃，建立適應人才發展的體制機制，實施人才發展工程，明確提出“人才資源優先開發，人才結構優先調整，人才投資優先保證，人才制度優先創新”，這為民政人才隊伍建設提供了難得的發展機遇。在民政領域落實中央“人才強國”戰略的一系列要求，就是要結合“十二五”乃至今后民政事業發展對人才的需求，分析民政人才隊伍實際情況，將其作為發展民政事業的基礎性、先導性、前提性工作進行研究，尋找對策。

三、加強民政人才隊伍建設的幾點建議

根據以上分析，特別是結合民政人才隊伍的實際，筆者認為，加強民政人才隊伍建設，核心是解決好兩個問題，一是處理好民政人才的專業分類問題，二是制定出加強民政人才隊伍建設政策措施。根據民政業務多元化、社會化、以提供物質資金補助和具體服務為主的特點，結合目前民政人才隊伍數量大但沒有主體專業技術系列、民政服務事業單位和基層從業人員絕大多數沒有專業技術職稱和技能資格的現實，筆者認為加強民政人才隊伍建設具體應該把握以下思路：

一是加強民政人才隊伍建設要符合今后民政事業的走向和定位。民政工作涉及面廣，既有為普通百姓特別是困難對象、優撫對象服務的社會福利、社會救助、防災救災、專項社會事務、社區建設、優撫安置等服務，也有面向地方和社會組織的區劃地名管理服務和民間組織管理和服務，盡管民政部門作為國家重要社會管理服務部門，要積極主動參與社會管理有關工作，但總體上看，福利性、服務性、社會性特點明顯，即使是社會管理也是從服務入手，寓管理于服務中，因此服務性是民政業務的一個基本工作特征，這幾年民政統計和有關規劃已逐步把民政服務明確界定為社會服務統計和規劃。和民政業務的社會服務特征相一致，民政人才專業歸類和發展方向也要符合和體現民政業務向社會服務方向發展這個大趨勢，也就是要培養各類、各層次的社會服務類人才。

二是加強民政人才隊伍建設要有利于民政從業人員的專業化、職業化發展。

進入新世紀以來，隨著民政業務的不斷拓展，民政從業人員數量在不斷增長，但是整體專業結構、素質和別的行業從業人員相比還有相當差距，造成民政從業人員的社會地位和經濟待遇都不高，并且除了在行政職務上發展外沒有專業發展前景。所以，加強民政人才隊伍建設一定要加強對廣大民政從業人員專業發展方向的研究，積極爭取人力資源和社會保障等部門支持，不斷建立拓展民政主要專業技術系列的職業資格制度，讓所有民政人能看到自己的職業或專業的發展前景。加強民政從業人員職業資格制度建設，需要處理好兩個關系：一是能最大限度提煉出具有民政特色的民政人才專業系列。民政戰線面廣線多，業務種類繁多且關聯度不大，要能在這個基礎上提煉出民政工作的共性特征，并進而提煉出民政人才的共性特征，筆者認為，民政工作的共性特征就是為不同對象提供不同種類和內容的社會服務或者叫社會工作，而從事社會服務的人是分專業的，如社會工作專業人才、養老育幼服務人才、康復護理人才等，我們需要深入研究，理清民政社會服務領域究竟有多少種專業技術和技能系列，如何分門別類建立職業資格制度。二是能最大限度涵蓋各類民政從業人員。在民政領域工作的并不都是從事民政特色工作的人員，也有大量全社會通用人員，如機構管理人員、醫護財會等專業技術人員和司機等工勤技能人員，既有積極爭取建立新的民政特色的專業技術和技能系列，又要積極爭取有關部門專業技術評審機構的理解和支持，為在各類民政事業單位提供醫護、教育、科研、工程、新聞、圖書檔案、文博等專業服務的人員進行職稱資格等評審提供條件。

三是加強民政人才隊伍建設要齊抓共管，形成合力。民政人才隊伍建設不僅是民政系統人事職能部門的事，也是整個民政系統所有部門需要高度關注的事，國家人才規劃要求“服務發展，人才為先”，要調動民政部門各業務司局處室積極性，像抓業務工作那樣抓所屬領域人才隊伍建設，在研究制定本領域業務發展政策、法規、規劃和部署業務工作時，把對從業人員的要求作為基礎性、前提性條件提出明確要求；在開展業務工作的同時，加強對從業人員的培訓和職業化、專業化建設。同時要調動各方面積極性，通過各級民政職業教育機構培養民政人才，通過科研機構的重大工程造就民政人才，通過新聞機構宣傳民政人才，形成黨政領導、有關部門和民政全系統關心支持民政人才隊伍建設的良好局面。

北京社會管理職業學院）