破產企業的劃撥地應如何處置？

□薛文芳 薛學軍

破產企業的劃撥地應如何處置？

□薛文芳 薛學軍

案 例

某市房地產公司因資不抵債，向人民法院申請破產。法院立案受理，并成立了破產清算組。清算組在清算過程中發現，該房地產公司破產財產中包括尚未出售的商品房若干套，房屋范圍內的土地為出讓取得。此外，還有一塊劃撥國有土地使用權。

人民法院在處理該房地產公司的財產時，產生了分歧意見：

第一種意見認為：應將未出售的商品房連同該出讓國有土地使用權作為破產財產進行清算，但另一塊劃撥國有土地使用權不能作為破產財產，應當由國家收回。

第二種意見認為：未出售的商品房連同該出讓國有土地使用權應作為破產財產進行清算。劃撥國有土地使用權也可以作為破產財產進行清算，但是應當把土地收益中相當于土地出讓金的部分上繳國家。

分 析

筆者同意第二種觀點。

《土地管理法》第五十八條第一款第四項規定：“因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。”《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條規定：“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓。”《最高人民法院關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》中指出，破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產，在破產時，有關人民政府可以予以收回，并依法處置。根據這些規定的精神，劃撥土地使用權在破產案件審理中的處理原則與方式為：由人民政府收回，并依法處置。但是，對于政府應該采取何種程序收回，收回的范圍大小，收回后如何處置等具體法律問題，上述規定并未明確。特別是上述規定并未明確已經設定抵押權或者已經作為破產企業注冊資本的劃撥土地使用權的處置原則與方式。這些問題，給政府部門、人民法院、清算人在破產案件中理解與適用法律留下了很大的操作空間，從而導致了各地執法、司法上標準不一的局面。

雖然上述法律規范確立了政府對破產企業劃撥土地使用權實現無償收回的原則，但其主要理由是“破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產”。與此同時，其他法律規范又規定企業的劃撥土地使用權屬于企業的資產。例如，《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》指出，土地資產處置時，要考慮劃撥土地使用權的平均取得和開發投入成本，合理確定土地作價水平。采用授權經營、作價出資（入股）方式處置土地資產的，按政府應收取的土地出讓金額計作國家資本金或股本金。

國土資源部《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》規定，為支持和促進企業改革，企業改制時，可依據劃撥土地的平均取得成本和開發成本，評定劃撥土地使用權價格，作為原土地使用者的權益，計入企業資產。企業依法取得的劃撥土地設定抵押權時，劃撥土地使用權價格可作為使用者的權益，計入抵押標的；抵押權實現時，土地使用權可轉為出讓土地使用權，在扣繳土地使用權出讓金后，抵押權人可優先受償。劃撥土地經批準可以轉讓，劃撥土地使用權價格部分可計為轉讓方的合法收益，轉讓后的用途不符合法定劃撥用地范圍的，受讓方應當申辦有償用地手續。劃撥土地需要轉為有償使用土地的，應按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額核算出讓金，并以此計算租金或增加國家資本金、國有股本金。上述規定已經明確指出：破產企業劃撥土地使用權是有價格的，屬于企業資本金。而既然是企業資產，那么在破產時就可計入破產財產。

另外，我國《城市房地產管理法》第二十三條規定，“土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。依照該法規定，以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。”這一規定將劃撥土地使用權分為有償取得的劃撥土地使用權和無償取得的劃撥土地使用權，是我國確立有償取得劃撥土地使用權的主要法律依據。《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》以及《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》認可了獲得劃撥土地使用權的平均取得成本及開發成本，對于劃撥土地使用權的部分收益，明確可以計入企業資產。

所以，不能認為凡是破產企業取得的劃撥土地使用權都是無償的，為保護國有資產，在企業破產時應當由政府無償收回，而應結合具體情況進行分析。

（作者單位：修武縣高村國土資源所）