鳥瞰日本土地整治

□鄖文聚

鳥瞰日本土地整治

□鄖文聚

2010年年底，終于有機會去日本訪問，考察日本的土地整治。此行印象尤為深刻的是，自北海道到東京的航程遇上了大晴天，在飛機上俯瞰日本的國土整治，是一個新視角，更是一個適當的觀察尺度，比看衛片、航片舒服多了。

一路考察下來，又經過兩個多月的沉淀，中間還應邀在北京師范大學做了一次有關日本土地整治考察的報告，訪問日本的印象變得更加簡約、清晰、集中。

農業地域指定計劃：保護優質耕地的宣言

應該承認，日本耕地資源的短缺程度更甚于中國，但日本耕地資源保護的理念、建設水平卻遠高于中國。日本農地制度中設計了一個農業地域指定計劃，該計劃的實質是對優質耕地資源密集區和傳統農業區實行劃線保護和建設的法律規定。劃線的目的是應對工業化、城市化的用地擴張沖擊。

劃線的作用是不僅遏制了用地擴張，保護了優質耕地資源和農業綜合生產能力，也明確了土地整治建設資金的投向，提高了資金利用效率。日本法律規定，實施過土地整治項目的農業地域，7年內不受理該地域的農地轉用申請。日本專家自豪地稱“農業地域指定”是日本應對工業化、城市化的農村領土宣言。

整治標準和規模：以高標準為設計理念

日本專家介紹土地整治情況時，對我沖擊十分強烈的一個信息是土地整治工程的設計壽命和健康運行期。為了小心求證這條信息，我先后在三個不同場合提問。得到的回答是一致的：工程設計壽命40年，工程健康運行期60年，實際上正常運行期要高于60年。

百年大計的理念在日本土地整治的具體實踐中得到了充分體現。這也印證了我在吉林省和中國臺灣考察所得到的工程質量信息。中國土地整治工程應該、能夠也必須走高標準建設、成規模建設的道路。所謂“高標準”，就是要搞百年大計的設計和施工、運營管理；所謂“成規?！?，就是要把集中連片優質耕地的整治和保護放在突出位置。

農地農用：鼓勵但不強制

日本已經跨過了農地農有、“耕者有其田”的發展階段，農地制度已經明確指向有利于農地農用、促進規模化經營、促進農地高效利用的新體系。對于兩類農戶給予政策鼓勵和支持：一類是放棄小片耕地的農戶，另一類是擴大經營規模的農戶。

由于農地資產升值預期的長期存在，有相當比例的農戶不愿意放棄小片耕地。小片耕地擁有者基本處在經營困境中，為了彌補收入，日本出現了兩種不同性質的兼業：一種為兼業農戶的兼業收入大于營農收入，另一種為兼業農戶的兼業收入小于營農收入。從農地利用效率上看，擁有不同耕地規模、不同兼業性質的農戶是不一樣的。總的趨勢是農地必然地流向專業大戶。這就出現了臺灣所謂的“小地主大佃戶”模式，即耕地所有權的小農戶擁有，耕地經營權的大農戶集中。日本鼓勵農地農用的前提條件有兩個：一是鼓勵但不強制，把轉化過程置于經濟行為范疇之內，不運用行政手段干預，但也不反對村鎮級主動做工作促進轉化；另一條是實行專業農民認證制度，鼓勵政策指向取得資格證書的農民，這些新農民有志于農業，有資格從事農業。

區域內農地交換交易：限制等級比例系數

土地整治本質是有利于提高區域內土地利用效率的農地交換和交易，并輔之以必要的工程建設的行為。因此，權屬調整方案的合理性、現實性是制約土地整治的基本前提。如果僅僅是修路、通水，不能夠稱其為土地整治。因為這樣做并不能實質性地改變土地條件，使土地利用發生質的變化。日本土地整治后的田塊最小也要達到3畝以上，一般是9畝、19畝。我專門到田間進行了步測，田塊長一般是200米，寬則有兩種規格：30米、60米；水稻種植的行數，分別是100行、200行。日本在農地交換的質量管控方面也有一個很有特色的規定——交換耕地的質量等級差要控制在0.8～1.2之間，即用于相互交換的耕地質量等級不能相差太大。這個規定可能是世界上獨一無二的，德國以及其他開展土地整理的國家都有按等折算制度，但沒有限制交換等級比例系數。我國開展按等折算的基礎工作已經基本完成，應該盡快推行這項制度，這也是《國務院深化改革嚴格土地管理的實施意見》（國發〔2004〕28號文件）的要求。

聯系到中國當前各行各業所謂的土地整治行為，必須注意以下問題，一是必須圍繞田塊建設來解決單打獨斗的問題，不能繼續原來的老路，修渠的只管修渠、修路的只管修路、種樹的只管種樹；二是田塊規劃建設一定要注重規格和布置，田塊不能小于3畝，必須考慮提高農業機械化使用效率的需要，同時必須解決好每個田塊的臨水、臨路和生態防護問題。另外，還要正確認識和處理土地條件改善與土壤培肥改良的關系，推進土地整治的精細化。在這方面，日本的做法和經驗是，在土地整治工程實施時就考慮土壤限制因素的改造，即根據土壤情況，重構約50厘米厚的土壤層，農地權屬邊界使用5厘米厚的水泥板構筑。

從整治與利用的空間結構看，“雙?！笔潜厝贿x擇

日本土地整治在不同圈域內有不同的要求，但總的要求是把保護優質自然資源、耕地資源放在優先位置。因此，農業地域內的土地整治優先考慮集中連片優質耕地不流失，重點抓好優質水田的保護和建設。同時，不斷建設提高農村土地利用水平。城市化地域內的土地整治也要優先考慮自然資源保護，對于規劃的準城市化地域，必須優先識別和指定其內嵌的農業地域，提出保護和整治措施，逐步清退內嵌農業區域內的建設用地。

從北海道到東京，首先闖入眼簾、令人難忘的是河流兩岸的高標準、成規模、邊界清晰的農田。當飛機下降，已經到達東京都市圈時，仍然可以看到大片毗鄰河流的農田。這個景象與我國一些地方大搞所謂“江景建設”、“水岸花園”形成了鮮明的對比。這也讓人想起了另一個國家——歐洲的荷蘭，這也是一個國土面積十分有限的國度，但他們在國土利用結構中鑲嵌了一個歐洲“綠寶石”，保護了極其寶貴的優質耕地資源。這樣來看，中國的“雙保工程”是理性社會的必然選擇，工業化、城市化的推進并不妨礙農業現代化。目前，中國“雙保工程”需要在科學發展理念層面、建立社會主義民主法治國家層面著力深化推進。

科技創新：工程健康運行的保障

日本土地整治工程能夠健康運行60年有賴于科技的保障。日本農田灌溉工程基本管道化，田間排水工程也有相當比例是管道化的，并采用機器人進行管道工程的檢查，采取有針對性的工程維護，降低了工程維護成本。日本土地整治規劃分三級進行：一是國家級規劃，主要是確定一個時期土地整治的方針、總體目標和主要任務；二是都、道、府、縣級規劃，主要是確定區域、規模、投資、權屬登記管理；三是町、村級規劃，主要是提出項目、實施項目和運營管護。在土地整治項目管理主體上也有一個歷史演化過程，起初是國家事業單位組織，有些“交鑰匙”工程的意思；后來演化為町村為申請和實施主體，相對的是管理主體，一般是都、道、府、縣級行政主管。日本土地整治制度規定5年組織一輪調查評估，涉及每個町、村，調查評估結果要匯總上報，從而為編制下一個5年土地整治計劃提供技術支撐。

村莊整治：城市化的潮流

日本町、市、村域范圍大約與我國鎮、村兩級相當，日本的村莊整治是指這個區域的綜合整治。從土地利用角度分析，日本村莊整治的主要目標是協調城市郊區化、農村城鎮化和農業現代化的用地矛盾。在日本經濟高速發展時期，用地矛盾十分突出，工業化和城市化發展用地向農村地區進軍，農業區域指定制度極力抵抗這一發展趨勢。在這樣的形勢下，村莊合并，并將規劃建設條件好的地段用于新村鎮建設，提供一部分土地作為城市郊區化住宅用地成為潮流。1955年日本頒布《町村合并促進法》，促使日本村莊數量從1950年的10411個，減少到1975年的3257個。即在25年的時間里，日本的村莊減少了近70%。這些保留下來的、新規劃建設的村莊擁有良好的基礎設施、公益設施，居民生活條件大為改善，其中的經驗教訓值得我們學習借鑒。

（作者單位：國土資源部土地整理中心）