排污權抵押登記的制度構建

趙 瓊

(合肥工業大學人文經濟學院，安徽合肥 230001)

排污權抵押登記的制度構建

趙 瓊

(合肥工業大學人文經濟學院，安徽合肥 230001)

構建具有中國特色的排污權抵押登記制度對于合理配置環境容量資源，保障其可持續利用具有著重要的價值.從排污權抵押實行登記制度的法理依據入手，在基于私法視角對排污權進行分類的基礎之上，可以對排污權抵押登記制度進行構建.

排污權；抵押登記；制度構建

排污權抵押貸款是目前浙江省環保實踐中的一項創舉，該貸款是指借款人以有償取得的以《污染物排放許可證》形式確認的排污權為抵押物，在遵守國家有關金融法律、法規及當地有關銀行信貸政策前提下，向貸款行申請獲得貸款的融資活動.貸款主要用于購買排污權和生產經營需要.一方面，排污權抵押為企業購買排污權而出現的資金短缺提供了融資渠道，提高了企業治理污染的積極性.同時排污權抵押的實行還有利于推進排污權交易的進行.另一方面，排污權抵押貸款的實行可以更好地控制對高能耗、高污染行業的信貸投入.目前，對排污權抵押行為進行規制的主要有《紹興縣排污權抵押貸款管理辦法（試行）》①參見: 紹興縣環境保護局, 紹興縣金融辦. 紹興縣排污權抵押貸款管理辦法(試行) [EB/OL]. [2009-08-20]. http://www.shaoxing.gov.cn/2405/87259.htm.、《諸暨市排污權抵押貸款管理辦法（試行）》②參見: 諸暨市環境保護局. 諸暨市排污權抵押貸款管理辦法(試行) [EB/OL]. [2009-08-20]. http://www. zhuji.gov.cn/html /20050520000266/20090430013761.html. 下文論及此條文獻均出于此，不再一一注明..

20世紀90年代之后建構知識經濟和循環經濟發展模式已成為世界各國努力的目標.而建立能更好地協調解決環境保護與經濟發展之間的矛盾的排污權及其流轉制度，是這兩種新經濟發展模式在環保領域的生動詮釋.而隨著排污權及其交易、抵押的施行，如何將其從環保以及經濟學領域引入法學研究領域，并以最低的立法成本和最有效的法律途徑來規制排污權及其流轉便成為急需解決的問題.

1 排污權抵押采行登記制度的立法原則

目前，學界以私法視角將排污權的概念界定為：權利人依法享有的對基于環境自凈能力而產生的環境容量進行使用和收益的權利.并將排污權的性質界定為：派生于國家的環境容量資源所有權，具有可轉讓性的、公私兼具的準物權的一種獨立類型[1]189.排污權兼具公私二重屬性，于公，基于環境容量資源的公共物品屬性，排污權的創設需要國家公權力機關實施特定的行政行為；于私，具有準物權性質的排污權又兼具私法上的財產權屬性.因此，排污許可證擁有雙重性質，“于公，是國家行政機關依法核準排污行為的公權力憑證；于私，是具有私權屬性的排污權的權利表征”[1]163.

正是因為排污權的公私二重屬性，以及排污許可證的雙重性質，我們認為兼具行政管理和權屬確認功能的登記制度就成為了排污權抵押中不可或缺的制度保障.就抵押物登記問題，當前世界各國有兩種立法例：一是以法國和日本為代表的登記對抗主義立法例，二是以德國、瑞士和奧地利為代表的登記要件主義立法例.我國《擔保法》將抵押物依其性質區分為不動產和動產.對抵押物進行登記時分別采用了登記要件主義和登記對抗主義的立法原則.眾所周知，對不動產實行登記制度并采行登記要件主義的優點是：“物權發生變動的時間容易確定；由于經過登記的抵押合同具有公開性的特征，抵押權產生了對世性的效力，從而抵押權人的合法權益得到了國家公權力的有效保障；利用登記的公開告示功能，告誡第三人抵押權設定的事實，使第三人得到法律的保護；同時還有利于相關行政機關的管理”[2].盡管有些排污權所棲生的物質載體在法律上屬于“動產”，如水、大氣等，但排污權卻屬于不動產權益.即它是以權利人對環境容量的使用和收益為權利內容的準物權的一種類型[1]98.那么，類似于林權、礦業權和土地使用權抵押一樣，排污權抵押也宜采行登記要件主義的立法原則.

2 排污權抵押登記的制度構建

基于以上對排污權抵押采行登記制度的法理依據的概述，以下將分別從排污權抵押登記所應適用的基本原則、具體范圍、操作程序以及對擬抵押排污權的登記評估等五個方面來構建排污權抵押登記制度：

2.1 排污權抵押登記的基本原則

由于環境容量的公共物品屬性以及排污權的雙重性質使得排污權抵押的過程中必須遵守一些特殊的原則，主要有：

2.1.1 遵守總量控制原則

目前，在浙江的排污權抵押實踐中，排污權抵押及抵押權實現的全過程僅發生在一個總量控制區域內.（《諸暨市排污權抵押貸款管理辦法（試行）》第四條規定排污權抵押貸款對象為從諸暨市環境保護局有償取得污染物排放總量指標的企業.第十條規定貸款行必須與諸暨市環境保護局簽訂《排污權抵押貸款合作協議》后，方可推出排污權抵押貸款業務.）但隨著排污權抵押實踐的拓展，排污權抵押將會像排污權交易一樣由試點走向全國，這時的排污權抵押就不一定會發生在某一個總量控制區域內，這種情況下，排污權人無法按期還款時，抵押權人在實現其抵押權時必須遵循區域總量控制原則，不得引起區域環境的惡化.

2.1.2 專款專用原則

排污權抵押貸款的目的主要是為了解決環境保護同企業購買排污權以后資金短缺發展困難的問題，根據創設排污權抵押貸款的目的，企業將排污權抵押后所貸的款項應當僅限于購買排污權、改善本企業的治污設施或生產經營需要.規定排污權抵押專款專用的原則是十分有必要的，如果企業將排污權抵押所貸的款項用于風險性投資，將極可能出現與設立排污權抵押貸款初衷相背離的情況.

2.1.3 接受監督的原則

一方面，排污權抵押從本質上看是一種市場活動；另一方面，排污權抵押所涉及到的環境容量有著公共物品的屬性和無形性.因此，為了維護公共利益，維護排污權抵押的秩序，在排污權抵押的過程中，抵押人與抵押權人應主動接受環境保護及相關部門的監督和管理.

2.2 排污權抵押登記的具體范圍

排污權抵押的具體范圍是指：對排污權進行科學分類后，明確可以用于抵押的排污權的范圍和不可以用于抵押的排污權的范圍.那么，要理清排污權抵押的具體范圍，首先要明確的則是排污權分類的問題.

2.2.1 排污權的分類[1]178

（1）以權利的取得方式的不同為分類標準.該標準基于的是排污權公私兼具的屬性.排污權可以分為依公法規范為據而取得的排污權和依私法規范為據而取得的排污權.依私法規范為據而取得的排污權又可以依其取得原則不同分為依岸權原則取得的排污權、依取得時效原則取得的排污權、依先占原則取得的排污權和依勞動取得原則取得的排污權.另外，依公法路徑取得的排污權由于具有國家行政機關的授權而成為完全排污權（排污人已獲得排污許可階段所享有的排污權）.而一般依私法路徑取得的排污權如依據先占用原則而取得的排污權，在國家行政機關確認其權利之前僅為不完全排污權（排污人已有實際的排污行為但尚未取得排污許可階段所享有的權利），權利人對該類排污權不具有完全的處分權.

（2）以所棲生的物質載體的不同為分類標準.排污權可以進一步被類型化為土壤排污權、水體排污權、大氣排污權、森林排污權.

（3）以排污目的為分類標準.可以分為民用排污權、市政用排污權、農用排污權、工業排污權、運輸業排污權、生態用排污權和休閑用排污權等等.

2.2.2 禁限抵押的排污權的范圍

上述被類型化后的各種排污權并不都可以用于抵押.以下通過列舉禁止或限制抵押的排污權來明確排污權抵押的范圍.

（1）不完全排污權.這類排污權不具有合法有效的排污許可證，雖然排污人已有實際的排污行為，但這類排污權并沒有經過國家行政機關的登記確認該權利，使其轉化為完全排污權.由于沒有合法有效的排污許可證，該權利于公沒有行政機關的許可，于私沒有排污權的私權表征.因此，為了維護排污權抵押的正當秩序和相關行政機關的管理工作，不完全排污權應當被排斥在可抵押的排污權的范圍之外.

（2）民用排污權、市政用排污權和農用排污權.民用排污權是以滿足自然人的生活或簡單物質生產為目的的排污權；市政用排污權是指為了公共目的通過市政管網系統實施排污的權利；農用排污權是指以滿足農業生產需要而設定的排污權.這幾種類型的排污權關系到人們日常的基本生產生活且其取得時一般是無償或低價的.故而此類排污權不宜歸入可抵押的排污權的范疇.

（3）依岸權原則取得的排污權.即依河岸地所有權或使用權確定的排污權，該權利是以相鄰不動產在地域上的毗鄰關系為基礎而被確認的.也就是說特定地域的土地所有權或使用權是其生成的必備條件.此類排污權在抵押時則必須連同作為其生成基礎的特定地域的土地所有權或使用權一起抵押，禁止其單獨抵押.

（4）權屬不清或者權屬有爭議的排污權.如果排污權的權屬不清或者存在爭議，如果將其抵押，可能會侵犯真正的財產所有權人或使用人的合法權利，從而引起不必要的矛盾和爭議，因此，權屬不清或存在爭議的排污權不允許抵押.

2.3 對擬抵押排污權的評估

對擬抵押的排污權進行評估是排污權抵押中必備的一個環節.一方面，合理估價可保障各方面的合法權益.對于抵押權人而言，評估結果準確與否，直接關系到其貸款的規模和信貸資金的安全及其債權的實現；對抵押人而言，合理的估價有利于保障抵押人的合法權益，更好地從排污權抵押中獲得幫助；對國家而言，合理的排污權抵押價格評估有利于排污權流轉的良性循環和相關金融服務的擴大和發展.另一方面，由于排污權是依法對環境容量資源的使用或消耗的權利，對排污權的評估有著很強的專業性.因此，對擬抵押排污權的評估問題分以下兩個方面進行討論：

2.3.1 是否應強制性規定對擬抵押的排污權作評估

鑒于評估在排污權抵押中的作用以及排污權的客體環境容量所具有的特殊性即它的無形性，我們認為應強制性規定對抵押的排污權作評估.

2.3.2 評估機構

由于排污權抵押的實踐在我國還屬于起步階段，還不能完全地進行市場化的運作，在實踐中，我們也很容易看到政府主導和控制的方面，比如《諸暨市排污權抵押貸款管理辦法（試行）》第十條貸款行必須與諸暨市環境保護局簽訂《排污權抵押貸款合作協議》后，方可推出排污權抵押貸款業務.第十六條借款人未能按期履行債務合同，貸款行根據抵押合同實現抵押權人權利時，應及時通知環保部門，環保部門按合作協議規定回購排污權，償還債務.抵押權實現后及時辦理抵押注銷登記.因此，排污權抵押的評估機構暫時不宜由市場中介機構如環境評價機構來擔當，而應由原核發《排污許可證》的環保部門暫行充當.待排污權抵押發展成熟后，再由市場中介機構介入其抵押的評估.

2.4 排污權抵押登記的基本程序

辦理排污權抵押登記應當遵循以下程序：

首先，由排污權人即抵押人向其所在地的環境保護部門提交排污權抵押申請，并憑其《污染物排放許可證》申請評估其排污權的價值.

其次，環境保護部門對排污權抵押申請受理后，對抵押物價值進行評估.評估后出具擬抵押排污權的評估價值的證明材料.

再次，排污權人同抵押權人簽訂抵押合同，雙方持以下文件資料向環境保護部門申請辦理抵押登記：排污權抵押登記申請書，抵押人和抵押權人法人證書，抵押合同，排污許可證，擬抵押排污權的相關資料包括可排放污染物的種類、數量、行業類別等，擬抵押排污權評估價值的證明材料，抵押登記部門認為應提交的其他文件.

最后，經環境保護部門的登記機關審核后，由其核發排污權抵押登記證明書.

2.5 排污權抵押登記機關

2.5.1 排污權抵押登記機關的確立

由于我國法律允許抵押的財產范圍比較廣，相應的抵押權登記機關也比較多，從物權法的規定來看，土地、房屋、林木、礦產、海域等分別由不同的部門辦理登記.

就國外立法的規定來看，不少發達國家都規定在一國之內或一個統一司法區域內實行不動產統一登記制度，即不論是土地、房屋還是其他不動產，也不論是何種不動產物權，均由統一的機構登記.至于具體的登記機構設置，則不盡相同，如德國的不動產登記機構為屬于地方法院的土地登記局，瑞士大多為各州的地方法院，日本為司法行政機關法務局、地方法務局及其派出所.在我國《物權法》立法過程中，不少部門、專家認為登記機構特別是不動產登記機構不統一，會出現重復登記、資料分散、增加當事人負擔、資源浪費等弊端，不利于健全登記制度，應當統一登記機構.立法機關贊同上述意見，同時又考慮統一登記涉及行政管理體制改革，實行統一登記需要有一個過程[3].因此，《物權法》第十條規定不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理.國家對不動產實行統一登記制度.統一登記的范圍、登記機構和登記辦法由法律、行政法規規定.

綜上所述，筆者認為，應當在環境主管機關下設定統一的排污權登記機關.由作為環保行政機關一個部門的登記機構統一辦理排污權抵押登記，在符合物權法第10條的立法規定的同時，可以充分發揮登記制度的公示功能，且更便于環境主管機關的行政管理.

2.5.2 登記機關的職責

（1）審查.登記機關在受理抵押登記材料后，首先應當審查申請人所提供的文件資料是否齊全、真實、有效；借款合同、抵押貸款合同是否真實、合法；抵押物權屬是否清楚、有效；抵押物是否重復登記；抵押物中是否有屬于禁限抵押的內容；抵押是否超出有關法規規定的年限.另外，筆者認為盡管實質審查效率低且登記機關要承擔一定的風險，但鑒于環境容量資源自身的無形性特點且關系到社會公共利益，因此原則上應一律采用實質審查制.

（2）詢問.在抵押登記過程中，登記機關的工作人員可以就有關登記事項詢問抵押人和抵押權人，抵押人和抵押權人有義務做出真實的回答.

（3）如實、準確、及時地登記有關事項.登記機構應當在其職權范圍內，充分履行職責，盡可能地保證如實、準確、及時地辦理抵押登記，避免登記錯誤給抵押人或抵押權人所帶來的不安全因素.

2.5.3 排污權抵押登記機關的法律責任

由于排污權抵押登記是其抵押權發生物權效力的要件，具有公信力，登記的內容產生權利推定效力，即使登記內容與實際內容不一致，其權利也應該受到保護.登記行為的權威性是登記具有公信力的基礎，當出現登記內容錯誤等情形時，如果對于登記機關毫無制約，則公信力就將失去存在的基礎，從而有可能危及整個登記制度.如果因登記機關對登記事項審查不嚴，甚至和他人惡意串通而給交易當事人或者真正權利人以及善意第三人帶來損失，登記機關和有關人員如果不承擔責任，有違法律規定和社會通念[4].《物權法》第21條規定：“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任.因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任.登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償”.由此可見，物權法肯定了不動產登記機關的損害賠償責任.藉此，排污權抵押登記機關在錯誤登記后對當事人造成的損害應承擔損害賠償責任，但由于他人提供虛假材料而造成的損害，排污權抵押登記機關可以在賠償后對過錯人進行追償.

鑒于上述抵押登記機關對排污權抵押登記應采行實質審查原則以及登記的公信力，筆者認為應當建立與之相適應的排污權抵押錯誤登記賠償基金.即在排污權抵押登記業務中抵押登記機關根據一定標準收取一定費用，納入排污權抵押錯誤登記賠償基金.抵押登記機關只對基金進行管理，不能挪用.這一制度有利于抵押登記機關在當事人由于錯誤登記而遭受損害時利用該基金及時賠償當事人.

3 結 語

排污權抵押是一項新的工作，還有許多問題需要研究解決.構建具有中國特色的排污權抵押登記制度對于合理配置環境資源，保障其可持續利用具有著重要的價值.排污權抵押登記不僅在私法上具有重要意義，而且還承擔著重要的公法職能，為政策、法律的制定提供資料支持.在我國建立健全排污權抵押登記制度，無疑有著重大的理論意義和現實意義.

[1]鄧海峰. 排污權: 一種基于私法語境下的解讀[M]. 北京: 北京大學出版社, 2008.

[2]鐘華友, 徐春華. 森林資源資產抵押登記辦法(試行)的理解與適用[J]. 綠色中國, 2005, (6): 41-44.

[3]胡康生. 中華人民共和國物權法釋義[M]. 北京: 法律出版社, 2007: 45.

[4]王娓娓. 論礦業權抵押登記機關之完善[J]. 理論界, 2009, (3): 114-115.

System Construction of Emission Rights’ Mortgage Registration

ZHAO Qiong
(School of Liberal Arts and Economics, Hefei University of Technology, Hefei, China 230001)

The construction of emission rights’ mortgage registration system with Chinese characteristics is of great importance to rational allocation of environment capacious resources and ensuring their sustainable utilization. Based on analysis of the jurisprudence basis of the emission rights’ mortgage registration system and classification of the emission rights according to the Civil Law, emission rights’ mortgage registration system could be constructed.

Emission Right; Mortgage Registration; System Construction

(編輯：周斌)

D922.69

A

1674-3563(2011)01-0043-06

10.3875/j.issn.1674-3563.2011.01.007 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

2010-03-10

趙瓊(1983- )，女，回族，安徽巢湖人，碩士研究生，研究方向：環境法