城市房屋拆遷制度的非公共性分析

林麗春，葛凱

城市房屋拆遷制度的非公共性分析

林麗春，葛凱

從公共政策的非公共性視角入手，探求城市房屋拆遷制度引發(fā)社會矛盾的原因及對策，認為協(xié)商對話是和諧社會公共政策制定和執(zhí)行的主導(dǎo)方式。

房屋拆遷；非公共性；協(xié)商對話

隨著近年來我國城市化進程的不斷加快，各級政府為打通城市發(fā)展的“快車道”，往往在規(guī)劃建設(shè)新城的同時也在著手進行舊城改造。而舊城改造會涉及到許多問題，當(dāng)然也不可避免地會涉及到城市房屋的拆遷問題，這是發(fā)展中國家現(xiàn)代化、城市化進程中普遍存在的問題。為解決城市拆遷問題，國務(wù)院先后頒布了 《城市私有房屋管理條例》（1981）、《城市房屋拆遷管理條例》（1991）、《城市房屋拆遷管理條例》（2001）；國家建設(shè)部出臺的 《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》（2004年1月1日施行）和《城市房屋拆遷行政裁決工作流程》（2004年3月1日施行）；各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會或政府依據(jù) 《城市房屋拆遷管理條例》也制定了關(guān)于房屋拆遷的地方法規(guī)和地方行政規(guī)章；省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市的人大常委會或政府依據(jù)《條例》也制定了關(guān)于拆遷的地方法規(guī)和地方規(guī)章。

然而，作為一項公共政策，城市房屋拆遷制度在實踐中卻引發(fā)了大量矛盾。大連、北京、沈陽以及湖南嘉禾等地都發(fā)生過“暴力拆遷事件”或“野蠻拆遷事件”，這些事件，件件都令人觸目驚心［1］。而由此而引發(fā)的起訴、上訪甚至群體性事件也接連不斷，已經(jīng)成為影響城市社會穩(wěn)定的不和諧因素之一。筆者擬從公共政策的非公共性視角入手，分析我國城市房屋拆遷制度導(dǎo)致矛盾的原因，并提出相應(yīng)的對策，以期對我國城市房屋拆遷有一定的指導(dǎo)作用。

一、城市房屋拆遷制度的非公共性

（一）公共政策的非公共性

一般意義上，公共政策是“對全社會的價值作有權(quán)威的分配”［2］2，或“政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”［2］9。筆者這里強調(diào)的公共政策的公共性，即政府為公共的問題所制定的為實現(xiàn)公共利益的規(guī)范或準則。事實上，公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，是其區(qū)別于其他政策的根本特點。但在現(xiàn)實生活中，我們的公共政策往往表現(xiàn)為非公共性，如地方政府在農(nóng)村稅費改革后增加各種收費項目，變相抵消了稅費改革的積極作用。

公共政策的非公共性，是“公共政策諸要素包括公共政策主體、公共政策問題、公共政策目標(biāo)、公共政策信息等在公共政策運行過程中所表現(xiàn)出來的壟斷性和自利性、主觀性、非公平性、非共享性等與公共性相對立或相排斥的性質(zhì)的統(tǒng)稱”，它具體表現(xiàn)為公共政策主體的壟斷性和自利性、公共政策問題的主觀性、公共政策目標(biāo)的非公平性與公共政策信息的非共享性［3］。

（二）城市房屋拆遷制度（公共政策）的非公共性分析

當(dāng)我們從公共政策的非公共性視角去看我國的房屋拆遷制度時，我們發(fā)現(xiàn)城市房屋拆遷制度在現(xiàn)實中的表現(xiàn)及其引發(fā)的矛盾，表面現(xiàn)象是政府在管理城市房屋拆遷上的“越位”或“缺位”，而其深層次的原因卻是該公共政策的非公共性。具體表現(xiàn)如下：

1.城市房屋拆遷制度制定主體的壟斷性和自利性。城市房屋拆遷制度是政府為實現(xiàn)城市化、推動地方社會經(jīng)濟發(fā)展而制定的。但在現(xiàn)實中，大部分城市政府忽視各地的具體情況，只根據(jù)上級制定的總的拆遷制度去制定地方性的拆遷制度，而很少征求地方民眾特別是拆遷戶的意見。在具體執(zhí)行時，政府往往利用手中的強勢資源和行政權(quán)利，任意侵犯公民對房屋的私人占有權(quán)，無視其他公共政策主體如社會輿論和廣大民眾的參與權(quán)利。“政治上發(fā)達的社會與政治上不發(fā)達的社會，其區(qū)別就在于它是否有能夠賦予公共利益以實質(zhì)內(nèi)容的政治制度。”［4］28如果社會缺乏這種制度，賦予公共利益上的政策偏離公共性質(zhì)，引發(fā)各種矛盾也就不足為怪了。

政府作為一個組織，也是一個利益主體，也存在對自身利益的追求。在房屋拆遷中，地方政府利益、地方公共利益和拆遷戶利益是同時存在的，如何協(xié)調(diào)三者的利益均衡是政府應(yīng)該優(yōu)先考慮的。在 “野蠻拆遷”、“暴力拆遷”的背后，其實是地方政府假借城市房屋拆遷的名義追逐自身利益而犧牲了公共利益和拆遷戶利益。“把政治職位當(dāng)作致富的工具，意味著政治價值和政治制度服從于經(jīng)濟價值和制度，政治的主要目標(biāo)已不是在實現(xiàn)公共目標(biāo)，而是在促進私利的實現(xiàn)。”［4］67特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的政績工程和為房地產(chǎn)開發(fā)而進行房屋拆遷的過程中有巨大的利潤空間，很容易發(fā)生權(quán)力尋租，最終損害的只能是拆遷戶、弱勢群體的利益。

2.城市房屋拆遷制度的主觀性。一些政府官員特別是地方政府官員以發(fā)展地方經(jīng)濟為借口，大規(guī)模、無計劃地成片拆遷城市房屋，搞“政績工程”、“形象工程”，向上級顯示自己的“顯性”政績；他們甚至不顧地方的具體情況，任意決定建“大廣場”、修“寬馬路”，拆遷一些不必拆遷的房屋，導(dǎo)致拆遷戶的抵制，矛盾由此產(chǎn)生。

政府發(fā)展地方經(jīng)濟、提高人民生活水平本是無可厚非的，但經(jīng)濟發(fā)展問題從本質(zhì)上講是市場的問題，屬于私人領(lǐng)域的事務(wù)。地方發(fā)展經(jīng)濟應(yīng)是地方政府調(diào)動社會各方面的積極性由社會實體和民間力量來實現(xiàn)的［5］。盡管這種帶有主觀性的房屋拆遷制度會引起民眾的不滿和抵制，但最終還是會被擁有強勢資源的政府去強制執(zhí)行。此類情況下的工程往往經(jīng)不起社會發(fā)展的考驗，缺乏長遠性、戰(zhàn)略性，而大量的公共資源卻被浪費掉了。

3.城市房屋拆遷制度目標(biāo)的非公平性。公共政策的目標(biāo)是公共政策主體根據(jù)現(xiàn)實問題所要追求的一種狀態(tài)。城市房屋拆遷制度的目標(biāo)應(yīng)是國家為實現(xiàn)城市化，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下對城市進行重新規(guī)劃和調(diào)整，以滿足城市居民不斷增長的需要，使人民的生活更加美好。但在實際的運作過程中，地方政府的目標(biāo)卻是短視的、淺顯的，這是由于“從事長期行為的人，只承擔(dān)長期行為的成木，而未必能得到長期行為的收益”［6］。再加上政府的自利性和狹隘性，政府公共政策目標(biāo)的確立往往只著眼于眼前利益或當(dāng)代人的利益，而不同程度地忽視了后代人的利益。城市房屋拆遷制度目標(biāo)的非公平性還表現(xiàn)在政府對待房屋開發(fā)商與拆遷戶的利益上，政府維護的往往是開發(fā)商的利益而不是拆遷戶的利益。

4.城市房屋拆遷制度信息的非共享性。公共政策信息只有真正、真實地公開，公眾才有可能在同一信息平臺上與政府對話，參與對公共事務(wù)的治理。雖然我國提出政務(wù)應(yīng)該公開，但沒有制定相關(guān)的法律作保障。政府壟斷了大量政策信息，未能及時、全面地公布，在城市房屋拆遷信息上也是如此。政府與承包商、開發(fā)商之間的“暗箱”操作比比皆是。由于政策信息在傳播渠道和溝通渠道上被堵塞，城市房屋拆遷制度信息的非共享性已經(jīng)成為影響其合法性、可執(zhí)行性的重要因素。

二、城市房屋拆遷制度非公共性的對策分析

建構(gòu)和諧社會、實行科學(xué)執(zhí)政是黨在十六屆四中全會上提出的關(guān)于政府管理的新使命、新理念，它意味著我國各級政府的執(zhí)政目標(biāo)、執(zhí)政重點和執(zhí)政方式以及衡量政府業(yè)績的標(biāo)準都將發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。對于正在執(zhí)行中的城市房屋拆遷制度來說，它必須在科學(xué)執(zhí)政的理念下，削弱和抑制其非公共性，提高其公共性和公眾的接受性，為建構(gòu)和諧社會發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.確保政府職能的“歸位”。和諧社會的核心理念是綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧，政府要想使社會的總體功能和總體利益達到最大化，必須協(xié)調(diào)公共政策過程中利益的多元化。城市房屋拆遷制度應(yīng)是以人為本、以社會公共利益為本。政府在實施拆遷時，不能為了自身利益、開發(fā)商的利益而犧牲其他人的合法權(quán)益。對于商業(yè)經(jīng)營目的的拆遷，是否拆遷、補償多少、如何安置等拆遷事務(wù)，本質(zhì)上是一個民事合同關(guān)系，完全是開發(fā)商和被拆遷戶自己的事情，應(yīng)由雙方平等協(xié)商解決，而不應(yīng)由政府包攬。政府的職責(zé)主要是對城市發(fā)展進行總體規(guī)劃，對拆遷項目進行審查和認可，對拆遷過程進行規(guī)范和監(jiān)督，對拆遷補償制度進行創(chuàng)設(shè)和完善，對各方利益進行調(diào)整和均衡。

2.建立強有力的監(jiān)督機制。這里所說的監(jiān)督不僅包括對城市房屋拆遷制度的制定和執(zhí)行進行監(jiān)督，也包括對政府領(lǐng)導(dǎo)人即決策者進行監(jiān)督。為此，必須加強對重大拆遷特別是為公共利益而拆遷的監(jiān)督，防止假借公共目的而行商業(yè)目的之實的事件發(fā)生；必須逐步建立民主協(xié)商決策機制，保證城市房屋拆遷政策的正確方向；建立領(lǐng)導(dǎo)決策失誤追究制度，消除因個人專斷而形成的“形象工程”、“政績工程”。對那些給國家和社會帶來重大損失的行政領(lǐng)導(dǎo)者，必須從行政上、法律上對其進行責(zé)任追究，才能使決策主體的民主監(jiān)督意識得到自我約束和自我完善。監(jiān)督主體應(yīng)該多元化（包括人大、社會團體、新聞媒體、第三部門等），形成立體式監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

3.城市房屋拆遷制度的目標(biāo)應(yīng)該是使每一個政策主體、利益主體都可以獲益且盡可能地公平。雖然絕對的公平是不存在的，但我們也不能因為這樣就只顧效率、利益而不顧公平。政府在制定和執(zhí)行房屋拆遷政策時，要實行程序與實體并重的政策制定和執(zhí)行機制，從程序上保證公平。在程序過程中，必須以民主協(xié)商代替盲目制定決策、暴力執(zhí)行決策。在公共利益的框架下，通過有效的協(xié)調(diào)體制與協(xié)商過程，達成利益表達、利益協(xié)調(diào)與利益實現(xiàn)。同時要建立暢通的利益救濟制度，如行政救濟、司法救濟，允許公民充分表達自己的利益訴求。

4.加強城市房屋拆遷制度的政策信息共享。公開拆遷信息，首先要使公眾理解拆遷的具體目的，形成政府與公眾相互理解、相互支持的良性政策環(huán)境［7］，這有利于公眾對于拆遷的認同。其次，“陽光是最好的防腐劑”，拆遷信息的共享有利于社會民眾、媒體等對政府行為的監(jiān)督，杜絕“暗箱操作”以及由此產(chǎn)生的腐敗。

城市房屋拆遷制度是解決城市建設(shè)、推動城市經(jīng)濟發(fā)展的重要的公共政策，政府在借助其行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能只為少數(shù)人或少數(shù)集團牟利，或者只為政府謀私利。政府應(yīng)以公共利益的實現(xiàn)為自己的政策導(dǎo)向［8］。在這個過程中，協(xié)商對話將發(fā)揮越來越重要的作用，因為協(xié)商對話的基本形式是把公民公共意志的協(xié)商放在首位，同時也重視政治精英的利益協(xié)調(diào)，它是公民協(xié)商與政治組織相結(jié)合的新模式。

綜上所述，由于城市房屋拆遷制度在實踐中存在的非公共性影響了城市的和諧發(fā)展，導(dǎo)致了眾多矛盾，已經(jīng)成為社會的不穩(wěn)定因素之一，建設(shè)和諧社會必須消除和抑制這種非公共性。以公共利益為導(dǎo)向，以協(xié)商對話為主導(dǎo)，以共贏為主要思維方式的科學(xué)執(zhí)政理念才是和諧社會所需要的理念。“當(dāng)利益和價值取向在共同體內(nèi)部相互沖突而不能達成共識時，我們需要的是一種平衡。把更多的利益主體納入到?jīng)Q策領(lǐng)域和決策過程中來，可以依靠彼此之間的協(xié)商來實現(xiàn)利益的平衡。 ”［9］

[1]轉(zhuǎn)引自楊峰.房屋拆遷與社會公共利益[J].中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2005(10).

[2]陳慶云.公共政策分析[M].北京：中國經(jīng)濟出版社,1996.

[3]苗振國,王家斌.公公共政策的非公共性:公共政策研究的新視角[J].行政與法,2006(1).

[4]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京:華夏出版社,1988.

[5]郭劍鳴.地方公共政策研究：一種政治學(xué)的范式[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2005：38.

[6]陳振明.非市場缺陷的政治經(jīng)濟學(xué)分析:公共選擇和政府分析學(xué)者的政府失敗論[J].中國社會科學(xué),1998(6).

[7]郭劍鳴.地方公共政策研究:一種政治學(xué)的范式[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2005:73.

[8]唐賢興.王競晗.轉(zhuǎn)型期公共政策的價值定位[J].管理世界,2004(10).

[9]朱勤軍.中國政治文明建設(shè)中的協(xié)商民主探析[J].中國政治，人大復(fù)印資料,2005(1).

DF521

A

1673-1999（2011）12-0076-02

林麗春，女，龍巖學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院講師，研究方向為行政管理；葛凱（1982-），男，碩士，龍巖學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院助教，研究方向為公共管理、市政管理。

2011-03-08