進城務工人員隨遷子女受教育問題研究

席清才，司愛麗

進城務工人員隨遷子女受教育問題研究

席清才，司愛麗

新修訂的《義務教育法》和《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》的發布和實施，為進城務工人員隨遷子女獲得了與城市兒童、少年享有平等接受義務教育的權利。但由于諸多因素的限制，進城務工人員隨遷子女接受義務教育仍然存在許多問題。要使城鄉兒童真正享有平等權利，實現教育資源平衡和義務教育的供需平衡，是擺在我們面前的一項長期而又艱巨的重要任務。

進城務工人員隨遷子女；義務教育；教育公平

隨著我國由傳統社會向現代社會迅速轉型，工業化、城市化進程日益加快，大量農村剩余勞動力由農村流向城市、由內地流向沿海，適時滿足了城市建設的需要。但隨之而至的大批學齡兒童的義務教育問題也凸顯出來。《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》(國發 〔2008〕25號)中規定：“對符合當地政府規定接收條件的進城務工人員隨遷子女，要按照相對就近入學的原則統籌安排在公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費。”從2008年秋季學期開始，我國全面免除城市義務教育階段學生學雜費，不收借讀費。這則規定對進城的農民工子女來說無疑是極大的利好消息，但實際現狀并非政策層面所呈現的狀態。

一、進城務工人員隨遷子女接受義務教育面臨的難題

（一）上公辦學校難，上公辦好學校更難

目前，國家雖然有規定，但進城務工人員隨遷子女真正進入公辦學校的并不多，不是他們不想進入，而是學校不愿接收。筆者在調查中得知，很多公辦學校也不是故意違反國家的規定，他們也有自己的難處。以合肥為例，公辦學校特別是教育資源豐富的公辦學校，大多位于城市人口密集的鬧市區，其校園面積本來就比較狹小，若大量接收進城務工人員子女入學，校園將更顯擁擠，生均活動面積更小，校園內的安全隱患也會增加。同時也會加重教師的課業負擔和管理難度。此外，接收進城務工人員子女入學，學校沒有收取任何國家規定外的費用，但卻多添置了課桌椅、教學用具、活動器材等，加大了學校的經費投入，加重了學校的經濟負擔。由于上述因素制約，多數公辦學校并不情愿更多地接收進城務工人員子女就學。

（二）農民出身使進城務工人員子女被視為城市的“另類”

現行的戶籍制度把同居一個城市的人分為兩類群體：城市人和農村人，即使是生在城市長在城市的進城務工人員子女亦是如此。由于進城務工人員相對數量較少，再加之收入水平低，經濟地位處于城市社會底層。長期的“二元”分割，造成了社會對農村和農村人的歧視，且這種“歧視”被視為理所當然，并逐漸形成一種所謂的“合理的不平等”的文化。

（三）追求升學率成為城市公辦初級中學拒絕進城務工人員子女就學的隱形障礙

一些并不情愿接收進城務工人員子女的學校認為：進城務工人員子女一方面學習成績差，會影響班級或學校的升學率；另一方面，他們性格內向或野蠻，會給班級管理增加難度。甚至有些學生家長也認為，孩子和農民工子女同在一個教室，會使自己的孩子變壞、成績下降。凡此種種，給進城務工人員子女進入公辦學校設置了無形的屏障。

（四）“班額已滿”成為城市公辦中、小學校拒絕進城務工人員子女入學的借口

就拿6歲兒童入學為例，在同等條件下，在同城同一學區內，進城務工人員子女一般只能被就近分配到指定的農民工子弟學校入學，而城市兒童則可以理所當然地進入公辦學校，其理由是公辦學校的 “班額已滿”、“他們是老居民戶”等。進公辦學校成了城市兒童當然的權利，而進城務工人員隨遷子女只能望校興嘆。

（五）農民工子弟學校教學條件簡陋，教學質量偏低，令一些想學習、愛學習的進城務工人員子女進退兩難

筆者在調查中發現，為數較多的民工子弟學校存在著“三低三差”的現象：一是辦學起點低，辦學條件差；二是辦學定位低，規范管理差；三是教學水平低，教育質量差。另外，教學工作隨意性大，執行國家規定的課程計劃有偏差，特別是那些以贏利為目的而開辦的民工子弟學校，濫竽充數，更是誤人子弟。對于那些胸懷大志、學習成績優秀的進城務工人員子女來說，在這樣的環境中生活和學習，不能不說是一種悲哀。

二、進城務工人員隨遷子女接受義務教育存在問題的原因分析

（一）教育資源不均衡是導致進城務工人員子女上學難的根本原因

從我國目前的義務教育現狀和各級各類學校擁有的教育資源看，薄弱學校、一般學校、教育資源相對豐富學校三者之間表現得還是比較明顯的，公辦學校與公辦學校之間、公辦學校與民辦學校之間、城市學校與農村學校之間的差距確實存在，這些差距使教育公平也發生了偏差，農村孩子不能享有城市孩子同等的受教育權利。由于受到人類本性追求公平的內在驅動，致使城市生源向教育資源相對豐富的學校流動，農村生源向城市公辦學校流動。進城務工人員期盼進城分享城市優質教育資源是城市教育資源緊缺的根本原因。

（二）教育資源配置的計劃性與進城務工人員流動的自發性是導致進城務工人員子女上學難的客觀原因

教育資源配置是有計劃進行的，是依據一定區域范圍內學齡兒童的數量和分布狀況進行合理地規劃和配置的，且配置計劃和基建投資具有超前性，一般要提前二三年投資。表面上看，國家和地方財政對教育投入是按照當年實際在校學生數進行支付的，實質上，這只是對各個地區、各個學校先前教育投入的一種補償。另外，除了教師之外，教育資源具有不可流動性，更不能隨著學生的流動而任意挪動和分割。

另一方面，從進城務工人員轉移的特點來看，一是具有較大的隨意性。是否外出打工，什么時候外出，到何處去，是否帶子女等都是臨時決定的；二是具有流動性。農民工有可能這兩年在這個城市，后兩年又轉移到了另一個城市，居無定所；三是具有明顯的不穩定性。由此可知，教育資源配置是在固定人口基礎上作出規劃并進行配置的，內在要求人口的穩定性。而進城務工人員轉移卻具有隨意性、流動性和不穩定性，因此難以實現二者有機的統一。進城務工人員流動的人口越多，流動性越大，二者的矛盾就越突出。

（三）教育資源的有限性與進城務工人員子女數量的急劇增加是導致其上學難的直接原因

從經濟學的角度來分析，它是優質教育資源的稀缺性與不斷增長的教育需求之間的矛盾。人類開發和創造優質教育資源并不是一件壞事，它有利于社會的發展和進步。但是，一旦更多的人們對這種優質資源形成渴求，必然導致其更加短缺。目前我國各城市集聚著大量較為優質的教育資源，而不斷增長的教育需求，使優質教育資源顯得明顯不足：既要解決當地居民子女上學問題，又要為進城務工人員子女提供優質教育，必然會顯得力不從心。

（四）進城務工人員子女的文化缺失是導致自身上學難的主觀原因

進城務工人員子女異地入學后，他們在校的學習、表現總體是好的，但也凸現出一些問題：一是學習上的困難。由于流動人口來自不同的省市，教學質量及教學進度參差不齊，教材也不完全相同。因此他們入學后，還是存在著學習上的困難。二是心理問題。進城務工人員子女中由于家庭經濟狀況、生活習慣、行為方式的差異，造成部分學生產生心理失衡和偏差，自卑、焦慮、逆反等心理問題不同程度地存在著。三是家庭教育能力低、家庭學習環境差。大多數進城務工人員只具備小學或初中文化程度，再加上他們整天忙于生意或工作，沒有時間來管孩子，更談不上輔導孩子，所以這些孩子的家庭教育幾乎是一片空白。四是超齡入學。國務院婦女兒童工作委員會辦公室等單位主持的抽樣調查結果顯示，“6歲未上學的占6歲組流動兒童的46.9%，9周歲和10周歲還在上小學一、二年級的占相應年齡流動兒童的19.7%和4.6%，13周歲和14周歲還在小學就讀的人占相應年齡流動兒童的31.5%和10.0%。”［1］可見，流動兒童不能適齡入學問題表現得十分突出。

三、建立進城務工人員隨遷子女接受義務教育的公平通道

要使城鄉兒童、少年真正享有平等接受義務教育的權利，擺在我們面前的一項長期而又艱巨的重要任務是要實現二大平衡：一要實現教育資源平衡；二要實現義務教育的供需平衡。應該看到，在一個發展中的人口大國，要從根本上實現這二大平衡，需要一個相當長的歷史過程，必須付出相當艱苦的努力。就目前來說，我們要以務實的態度，勇于改革和創新的精神，分段實施，逐步完成。在今后一段時期內，我們的具體任務是：

（一）建立專項普查制度，規范流動人口資料數據庫

目前，我國負責流動人口管理的機構是公安機關，但公安機關主要是辦理暫住證和出租屋治安管理，并不涉及兒童入學問題，各地對農民工子女也沒有實行必要的登記制度。這樣，各地教育部門難以摸清其基數，勢必難以對農民工子女就學需求做出準確的判斷。因此有必要建立進城務工人員及子女專項普查制度，整合流動人口管理、計劃生育管理、進城務工人員子女就學需求管理等三方面內容為一體，規范流動人口資料數據庫。專項普查工作由國家統計局每兩年開展一次。

就進城務工人員子女就學需求調查而言，一要準確統計其數據；二要初步確定其流向；三要預測這類兒童的入學率；四要建立和完善流動人口兒童資料數據庫，健全流動人口情況登記和統計制度。

（二）強化城市街道、社區居委會對進城務工人員及其子女的管理，建立健全覆蓋進城務工人員隨遷子女的義務教育服務體系

城市街道、社區居委會針對進城務工人員及其子女的教育問題，要建立教育專管員隊伍，明確專管員的工作職責，形成相對穩定的進城務工人員及其子女教育和管理機制。充分發揮社區的功能作用，開展有效的社會文化活動，促使進城務工農民及其子女和當地居民通過交往和互動，培養群體意識，增強社區凝聚力，從而促進整個社會的和諧發展。

（三）增加城市義務教育供給，多渠道解決進城務工人員子女上學問題

政府要建立以公辦學校為主、民辦學校為輔的多元辦學體制，鼓勵并支持公辦民助、民辦公助等多種辦學形式，統籌規劃，并采取多種措施鼓勵社會力量規范辦學，進一步增加城市義務教育的供給，多渠道解決進城務工人員子女上學問題。

第一，通過新建、兼并等方式強化城市公辦學校的辦學能力。所謂新建，就是政府和教育行政部門對城市范圍內的義務教育資源重新進行布局，合理配置城市教育資源，新建一批符合辦學標準的中、小學校。所謂兼并，就是動員辦學條件較好的公辦學校對城鄉結合部符合辦學標準的薄弱學校實施兼并，形成“總校—分校”的辦學模式。

第二，實施“幫、扶”政策，規范民工子弟學校的辦學行為。政府和教育主管部門要在政策上予以傾斜，經費上適度補貼，管理上加大指導，教師隊伍建設方面提供培訓和交流平臺，使其盡快提升教育能力。

（四）遵從就近入學原則，同一區域內生源通過搖號確定就讀學校

2008年8月，國務院《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》(國發〔2008〕25號)中明確指出：“對符合當地政府規定接收條件的進城務工人員隨遷子女，要按照相對就近入學的原則統籌安排在公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費。”面對這一規定，教育主管部門對戶籍所在地的學生和進城務工人員隨遷子女就讀學校應如何安排呢？不妨可以對同城同一學區內生源通過電腦搖號確定就讀學校［3］。電腦搖號雖然不是最好的方法，但它能使城市戶籍學生和進城務工人員隨遷子女處在一個起跑線上，真正體現其公平、公正。

（五）建立“義務教育一卡通”學籍管理制度，完善義務教育的長效管理機制

可以開發“義務教育一卡通”學籍管理應用系統，充分利用現代網絡資源，對全國接受義務教育的學齡兒童統一編號，制定全國統一的義務教育學籍卡，實現“人手一卡，卡隨人走”，以此作為城鄉學齡兒童享有義務教育權利的憑證和實際接受教育狀況的記錄［4］。

可以建立“義務教育一卡通”學籍管理制度，這有利于規范學生的學籍檔案，簡化學生的轉學手續，提高學籍管理工作的現代化管理水平，健全和完善義務教育的長效管理機制，同時也有利于各級政府和教育部門掌握相關的準確數據。

（六）縮小城市與鄉鎮學校、公辦與民辦學校之間的差距，緩解城市公辦學校的壓力

縮小城市與鄉鎮學校之間、公辦與民辦學校之間的差距，其理論標準應達到三個基本平衡：第一辦學條件要達到基本平衡；第二師資力量的配備要達到基本平衡；第三管理水平要達到基本平衡。

要實現這三個基本平衡，首先要制定義務教育階段辦學的 “市級或縣級標準化學校基本建設指標體系”，依據此指標體系由政府牽頭對各個學校進行評估。在評估的基礎上，對轄區教育資源進行整合和規劃。然后，對需要扶持的薄弱學校，一方面通過設立專項資金，加強其教育教學設備的配備和校舍改造；另一方面積極鼓勵和選派優秀校長、骨干教師到薄弱學校任職任教。對選派到城鄉結合部或鄉鎮學校任職任教的優秀校長、骨干教師發放高額郊區工作經費補貼，并與年終業績掛鉤。與此同時，在同城或同縣推行同課程備課交流制度，每年開展一次。最后，在試行二至三年后，基本實現各校之間無明顯差別時，再推行校長和教師的“定期流動”制度。

[1]張黎明，趙順義.讓我們共享陽光—中國九城市流動兒童狀況調查研究報告[M].北京:人民教育出版社,2003.

[2]李亞杰,崔靜,魏武.農民工子女學習狀況喜憂參半[N].中國教育報,2007-1-24.

[3]李佩娟.小學升初中,電腦搖號定學校［J/OL］http://www.nbebi.com/news/news_detail,2008-4-17.

[4]鄢烈山.發放義務教育卡迫切又可行[N].南方都市報,2008-03-09.

F323.89

A

1673-1999（2011）12-0089-03

席清才（1957-)，男，安徽合肥人，安徽財貿職業學院（安徽合肥230601）科研處處長，副教授，研究方向為營銷管理、職業教育；司愛麗 (1976-)，女，安徽濉溪人，安徽財貿職業學院副教授，研究方向為電子商務、營銷管理。

2011-03-25

安徽省高校優秀人才基金項目“和諧社會構建下的農民子女成長問題研究”（項目編號：2009SQRS164）。