基于公共選擇的煤礦安全規制探微

潘佳妮

基于公共選擇的煤礦安全規制探微

潘佳妮

煤礦安全問題不僅帶來礦工生命的慘痛損失，也給社會的穩定發展造成了巨大障礙。從公共選擇的角度分析了煤礦安全所面臨的現實困境，揭示了其存在與官商勾結所形成的利益集團的緊密聯系，證明煤礦安全規制的必要性；討論了煤礦安全規制的完善途徑，從市場準入、安全生產投入以及監督形式的擴展等角度為我國煤礦安全規制建設提出了一些建議。

公共選擇；政府；利益集團；煤礦安全；規制

煤炭行業目前已成為中國工業生產中最危險、傷亡事故最嚴重的行業之一，每年的事故死亡人數占全世界的80%左右。盡管國家采取了很多積極主動的措施來預防和處理煤礦事故，但問題卻依然突出。本文以公共選擇理論為分析工具，根據個人和組織部門利益最大化的原則，對地方政府與煤礦主組成的利益集團進行分析，試圖從這一視角找出煤礦安全規制中存在的突出問題及解決辦法。

一、中國煤礦安全面臨的現實困境

目前在中國，政府既是資源的直接管理者，也是相關法律法規的制定者，這種權力分配導致政府在相當大的程度上影響著從事資源生產經營活動的個人和單位的利益，尋租也由此成為可能。一方面，作為“理性經濟人”的政府官員從個人偏好出發，必然會充分利用手中的權力實現自身效用的最大化；另一方面，為了維護既得利益和獲取更多利益，生產經營者也必然加強與行政機關之間的聯系。從這兩點來看，規范煤礦安全生產過程中出現的失效、失敗雖然包含著偶然性的因素，但必然性的因素同樣占有重要比例。

（一）地方利益集團存在的必然性

我國憲法規定，礦藏的所有權屬于國家，即全民所有，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞。但隨著市場經濟的發展，中國煤炭開采業逐步由指令性計劃控制走向被市場力量支配推動的局面。為了降低煤炭的交易費用，國家依法將煤礦所有權分配給地方政府，地方政府以國家權力的形式介入礦藏資源的配置，并通過行政審批實現礦產資源分配。地方由此獲得了數量規模龐大的稀缺性資源，暴利成為可能，地方煤礦業必然形成一個官商勾結的“利益集團”。

一方面，分稅制和地方保護主義促使地方政府盡可能多地獲取和保護小團體的利益，通過入股、暗中包辦、違規審批、收受賄賂等形式為自己謀利益，并在礦難發生后利用自身的權力和便利的信息條件包庇、隱瞞事故以逃避責任，維護既得利益，任何安全政策指令都只是一紙空文。另一方面，對于煤礦主來說，不管他們投資多少獲得采礦的許可證，他們所獲得的都只是開采權，這種產權不明的漏洞使得他們最大限度地追求短期高額利潤，并盡可能地減少安全投入；同時，一旦行政機關參與這種利益關系，不僅減少了煤礦經營中的阻力和困難，解決了違法生產可能帶來的后顧之憂，而且也能使其成本遠遠低于合法安全生產所需的費用。

地方政府或其部分工作人員與煤礦主的這種官煤勾結、權錢交易，實際上是通過損害社會福利來達到自身利益滿足的目的，無權無勢的礦工只能成為利益瓜分的犧牲者，因此而產生的社會矛盾必然不可避免。

（二）國家對安全生產投入不足

安全是經濟健康發展的保障，沒有安全生產，人民的切身利益就會受損，社會矛盾就會增多，從而導致社會福利的負增長，制約社會經濟的發展。因此，正確處理安全生產和經濟增長的關系尤為重要。

我國煤礦安全事故頻發，反映的不只是社會問題、安全問題和腐敗問題，還反映了我國經濟發展過程中的利益選擇問題。多年來，經濟發展的需要使得我國選擇把更多的精力和注意力放在GDP增長上，而忽視了安全的重要性，使得安全投入不足成為困擾我國安全生產工作的一個普遍問題。據統計，與發達國家年平均安全投入占GDP比例3%相比，我國還不到1%，也就由此造成了我國在安全投入方面（主要包括安全生產、科技、文化、教育、培訓等成本）的巨額欠債。

首先，安全生產的基礎性工作呈長期薄弱的局面。硬件設施方面：工業技術水平低，生產設備落后，勞動條件差，面臨著很大的安全隱患；軟件方面：安全文化相對落后，管理方式陳舊，安全意識淡薄，安全知識貧乏，欠缺系統科學的教育培訓。

其次，安全監察力量薄弱。煤礦安全監察機關及監察人員根據國家的任命和指派，代表國家對各級政府機關、生產組織及工作人員的相關行為進行監督、糾舉和懲戒，以規范生產行為，其效果往往取決于執法隊伍本身的素質。與英國、美國等低礦難事故的國家相比，我國監察人員專業水平和整體素質普遍低下。他們大多由其他部門調劑而來，缺乏嚴格的考核、選拔制度和專業的培訓。我國監察人員的結構呈倒金字塔分布。國家安監總局，省、市安監局等機關人存在大量素質較高的人員，但在縣級安監部門工作的基層人才卻十分匱乏。同時，安全監察缺少有效的法律規范。由于缺少一套行之有效、條目明晰的監察規范，安全監察機關及其工作人員在執法過程中無章可循，執法尺度不一，往往容易產生權力濫用或者畸輕畸重的行為，嚴重影響著安全執法的嚴肅性和權威性。

（三）責任追究的不科學及其帶來的負面影響

只有良好的執法環境才能有效地抵制和杜絕違法違規行為。煤礦主是煤礦的經營者，是生產利潤的直接受益人，而地方政府有關部門負有監督煤礦安全生產的職能，因此地方煤礦安全事故責任的追究至少應涉及上述雙方。

科學合理地處理事故責任，才可能遏制事態的惡性發展和減少煤礦安全事故的發生，反之，相關法律政策的效果就會大打折扣。首先，我國目前在追究相關責任人事故的時候，對監督部門失職行為界定不明確，懲罰力度太小，沒有詳細具體的法律規范，往往造成相關人員的僥幸心理和執法懈怠，逃避責任或推卸責任。其次，政府對非法經營煤礦的礦主懲罰力度偏輕，致使煤礦生產所獲利潤的驅動力遠遠高于相關法律法規的約束力?！缎谭ā穼τ诿旱V安全事故直接責任人員的最高刑罰僅7年，而且沒有對罰金作具體規定。對這些煤礦主來說，低額生產投入所獲得的巨額經濟利益要遠遠高于被查處和繳納罰款而產生的經濟損失。在這種情況下，違法后果對他們自然缺乏威懾力。最后，責任追究范圍的擴大化加劇了利益相關人的短期獲利行為。一旦發生了煤礦安全事故，各地迫于上級有關部門和社會公眾輿論的壓力，往往盲目采取短期整頓或者關閉煤礦的行為，造成執法政策不穩定，損害了政府的公信力，加劇了利益相關人減少安全行為、盡快獲取短期利益的心理。

二、煤礦安全規制的完善途徑

（一）設置高門檻，強化煤炭行業的市場準入

這里的市場準入，不僅包括申請煤炭開采的私人和企業，也必須包括想要獲得煤礦所有權的地方政府。煤炭資源屬于國家所有，把“優勝劣汰”的競爭機制引入這種資源的分配中，才能使安全發展的理念超越工作表面，擺脫形式主義，真正深入到思想認識中去，更好地維護全民利益。

一要加強對地方政府的有效監督。國家應指定專門的探礦機構對各地煤礦的儲藏量進行準確評估，嚴格各地開采量，進而規范對煤礦開采的審批制度；依法削減不合格煤礦占一定比例的?。ㄗ灾螀^、直轄市）的煤礦所有權，特別是對開采布局不合理、開采方式不科學、審批不嚴格的地方政府部門及主要領導要及時追究責任并記錄備案。

二要加強對煤礦安全生產的監督。一方面，有關部門應對私人或企業申請煤礦開采權的資格進行嚴格審查，加強煤礦建設工程安全設施的前期審查和竣工驗收工作；同時要加強日常監督，特別是在安全生產條件、事故緊急處理以及礦工安全保險等方面要加強要求。另一方面，及時處理安全事故，加大對有關責任人的懲處力度，刑罰并施。

（二）加大安全生產的投入

煤礦事故的頻發與我國長期“重產量、輕裝備、輕管理”的發展道路密切相關。煤礦安全規制的完善有賴于國家加大對安全生產的投入。

1.加強煤礦生產的基礎性工作。首先，增加對工業技術和設備的投入，提高生產工藝水平，改善礦工生產條件；其次，招用地質、采礦等方面的專門技術人才，增加礦業主的業務水平和能力，改變落后的生產管理方式，建立完善的煤礦安全生產責任制；第三，做好安全教育和培訓工作，營造礦區安全文化氛圍，增強礦業主的安全價值觀，提升煤礦工人的安全意識和法律意識。

2.加強煤礦安全監察隊伍建設，特別是要重視基層安全人才的吸收和培養。安全監督檢查工作是實現煤礦安全生產的重要環節和有效手段，進行必要投入以加強安全監察隊伍建設十分必要。一方面，必須嚴格安全監察人員的管理和考核，擴大高素質工作人員所占比例，獎罰分明，調動他們的工作積極性和主動性；另一方面，健全煤礦安全監察的法律法規，加強法律專家與技術專家之間的溝通，提升相關法律法規的可操作性，確保執法徹底和到位。對于從事大量繁重的基礎性工作的基層人才，必須給予更多物質和精神上的獎勵，同時鼓勵更多的專業性、技術性人才去地方上鍛煉成長。

（三）加強對煤炭行業的監督，豐富監督方式，增強監督效果

在對煤炭行業的管理和監督上，政府難免陷入失靈狀態，出現信息有限和時滯問題。因此，豐富煤炭行業的監督方式并增強其效果，變政府單邊治理為整個社會積極參與的多邊治理，能增加對煤礦主、有關責任部門和人員的壓力，能有效地降低安全事故風險。

1.規范法律監督，鼓勵社會監督。一方面，國家應制訂針對煤礦安全生產和有關人員行為的、詳細具體的法律規范，加強對安全監察人員的監督。另一方面，放手培育并積極發揮社會監督的作用。社會監督包括個人監督、組織和團體的監督以及輿論監督。對敢于監督并揭發違反煤礦安全規制行為的人員或單位，進行精神和物質獎勵，并給予一定保護。

2.吸收煤礦職工參與監督管理。礦工不僅是處在煤礦生產第一線的人，而且是與煤礦安全生產最密切相關的人，他們比其他人更加了解礦區的實際情況，更加了解煤礦安全生產的隱患所在，更加關心自己的生命安全和身體健康。只要有足夠的安全保障和物質保障，依靠他們來監督是所有監督方式中最有效的一種。

三、結語

目前，我國煤礦事故總量還有很大的壓縮空間，還有大量的安全規制工作有待完成。政府在推動煤炭行業市場經濟道路發展的同時，理應把官商勾結的利益集團作為一個整體，加強懲治力度，充分利用宏觀調控手段加強煤礦安全規制的科學化和民主化，真正實現社會福利的最大化。

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1673-1999（2011）12-0092-03

潘佳妮（1987-），女，江蘇金壇人，中國礦業大學（江蘇徐州221116）文學與法政學院研究生,研究方向為政治學。

2011-03-30