海洋功能區劃法律制度探析

葉知年

海洋功能區劃法律制度探析

葉知年

實行海洋功能區劃制度，可以從宏觀上指導全國的海洋資源開發利用活動，建立良好的海洋資源開發利用秩序，充分利用海洋資源，發揮其綜合效益，形成合理的海洋產業結構和生產布局；協調各海洋產業、沿海各地區之間在海洋資源開發利用活動中的關系，為加強和實施海洋資源開發利用的行政管理提供科學依據；為保護海洋環境，維持良好的海洋生態系統提供依據。編制海洋功能區劃的原則是：按照海域的區位、自然資源和自然環境等自然屬性，科學確定海域功能；根據經濟和社會發展的需要，統籌安排各有關行業用海；保護和改善生態環境，保障海域可持續利用，促進海洋經濟的發展；保障海上交通安全；保障國防安全，保證軍事用海需要。海洋功能區劃制度的實施程序主要包括海洋功能區劃的編制、審批、實施和修改。

海洋；功能；區劃

為了加強海域使用管理，促進海域的合理開發和可持續利用，2001年10月27日通過、2002年1月1日起施行的《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）設專章規定了海洋功能區劃制度。本文擬對這一制度做一粗淺探討。

一、我國實行海洋功能區劃制度的重要現實意義

根據《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）第九十五條的規定，海洋功能區劃是指依據海洋自然屬性和社會屬性，以及自然資源和環境特定條件，界定海洋利用的主導功能和使用范疇。這里的自然屬性是指海洋及其依托陸域的自然條件，包括地質、地貌、氣候、水文、化學環境、生物生產力、自然災害等。社會屬性是指海洋及其依托陸域的開發利用現狀、社會經濟發展條件和需求（包括各部門的規劃和計劃）。自然資源是指與海洋水體本身有著直接關系的物質和能量及其與海洋開發利用有關的海洋空間，包括生物資源、礦產資源、海水資源、可再生能源、港口資源、旅游資源、海灘資源等。環境特定條件是指海洋及其依托陸域的環境質量狀況和環境容量。主導功能是指某一海域在多種功能同時并存的情形下，分析對比而選定的最佳功能。使用范疇是指海域的適用范圍［1］。

海洋功能區劃制度是我國海洋行政主管部門在20世紀80年代末提出并組織實施的一項重要海洋管理制度。1982年通過、1999年修訂的《海洋環境保護法》第二條對海洋功能區劃作了原則性規定。1999年12月，國家環境保護總局頒布了《近岸海域環境功能區管理辦法》，對如何劃定和管理近岸海域環境功能作了具體規定。《海域使用管理法》針對我國海域開發利用中存在的秩序混亂等現象，在第二章中專門規定了海洋功能區劃制度。

我國實行海洋功能區劃制度有重要的現實意義：一是宏觀指導全國的海洋資源開發利用活動，建立良好的海洋資源開發利用秩序，充分利用海洋資源，發揮其綜合效益，形成合理的海洋產業結構和生產布局。海洋功能區劃依據海洋的自然屬性和社會屬性，以及自然資源和環境特定條件，確定海洋資源開發利用的合理性。按照社會經濟發展條件和社會需求，確定應當選擇何種海域功能，以實現最佳的經濟效益和社會效益，從而合理地開發利用海洋資源，促進海洋經濟的健康發展。二是協調各海洋產業、沿海各地區之間在海洋資源開發利用活動中的關系，為加強和實施海洋資源開發利用的行政管理提供科學依據。我國現已形成包括海洋水產、海洋交通運輸業、濱海旅游業、海洋油氣業、沿海造船業、海洋鹽業、海濱砂礦業等77個主要海洋產業。2007年，全國的海洋產業總產值達到24929億元，全國主要海洋產業總產值的增加值達10085億元，占國內生產總值的10.11%。同時，我國擁有面積近300萬km2的管轄海域，許多省（自治區、直轄市）臨海。但長期以來，由于缺乏統籌協調機制，各行業和部門分別制定和實施海洋資源開發利用規劃和計劃，造成海洋資源開發利用過程中的各種矛盾日益突出，沿海各地區之間港口航道、水產養殖、鹽業生產、石油勘探開發、濱海旅游之間的爭議頻頻發生。建立海洋功能區劃制度，有利于綜合平衡各海洋產業、沿海各地區之間在海洋資源開發利用活動中的關系，協調解決各海洋產業、沿海各地區之間在海洋資源開發利用活動中的矛盾，促進海洋經濟的協調發展。三是為保護海洋環境，維持良好的海洋生態系統提供依據。海洋環境是人類消費和生產不可缺少的物質和能量的源泉。但是，隨著人類開發利用海洋資源活動的逐漸加大，海洋環境越來越受到人類的破壞和污染。海洋功能區劃一方面可以通過對海洋環境特定條件的分析，為減輕乃至避免海洋資源開發利用活動的有害影響提供依據。另一方面是通過對必要依托陸域的自然條件、使用現狀和未來發展趨勢的分析，為合理分配岸線和近岸海域，減輕陸源污染物對海洋環境的污染提供依據。這樣，就可以在開發利用海洋資源的同時保護好海洋環境，促進海洋經濟的可持續發展。

二、海洋功能區劃制度建立必須遵循的原則

海洋功能區劃制度的建立必須遵循一定的原則。根據《海域使用管理法》第十一條的規定，海洋功能區劃應按照下列原則編制：

其一，按照海域的區位、自然資源和自然環境等自然屬性，科學確定海域功能。海域的自然屬性是決定海域及海岸線使用功能的主要因素。人類在長期的生產活動中，對海域的自然屬性有一定的認識，并形成了歷史沿襲的海域使用現狀。但是，人類由于對自然社會認識和生產力發展的局限性，對海域功能的認識和使用還處于較低的水平。所以，為了提高對海域功能的認識水平和使用能力，海洋功能區劃首先必須按照海域的自然屬性科學地確定。

其二，根據經濟和社會發展的需要，統籌安排各有關行業用海。長期以來，我國海洋資源開發利用中“無序、無度、無償”的“三無”現象嚴重存在，一些沿海地區開發秩序混亂，海洋資源開發利用過程中的糾紛頻發，造成國有海域資源性資產大量流失，局部海域生態環境惡化，有些海洋資源面臨滅絕的危險。要實現海洋經濟的協調發展，維護正常的海洋資源開發利用秩序，必須實行全國統籌協調管理。為此，海洋功能區劃必須從有利于全國海洋經濟發展和海洋保護出發，根據我國經濟和社會發展的需要，統籌各有關行業用海。

其三，保護和改善生態環境，保障海域可持續利用，促進海洋經濟的發展。可持續發展是20世紀80年代提出的、反映當今世界新文明的一個新概念，是體現現代文明的一種新的發展模式、發展戰略和發展觀，是全球范圍的一場變革生產、生活方式的社會運動［2］。人類要實現對海洋資源的可持續開發利用，必須在開發利用海洋資源的同時，保護和改善海洋生態環境。因此，海洋功能區劃必須考慮如何保護和改善海洋生態環境，以保障海域可持續利用，從而促進海洋經濟的發展。

其四，保障海上交通安全。改革開放以來，我國海運業發展迅速，成績顯著。我國是國際海事組織（IMO）A類理事國，是1996年至1997年度國際船級社協會（IACS）主席國。我國已經成為一個海運大國，對國際海運業的影響很大。為保障和促進我國海運業的健康持續高速發展，海洋功能區劃必須考慮我國海運業的現狀和未來，保障海上交通安全。

其五，保障國防安全，保證軍事用海需要。國防是國家生存與發展的安全保障。國家在集中力量進行經濟建設的同時，加強國防建設，促進國防建設與經濟建設協調發展。海洋功能區劃制度設立的重要目的之一是促進海洋經濟的發展，而國防安全直接影響到海洋經濟的發展。因此，海洋功能區劃必須考慮到國防建設，保證軍事用海需要，以保障國防安全。也只有這樣，我國海洋經濟的發展才有堅強的后盾和有力的保障。

三、海洋功能區劃制度實施的程序

根據《海域使用管理法》第十條、第十二條至第十五條的規定，海洋功能區劃制度的實施程序主要包括：

第一，海洋功能區劃的編制。國務院海洋行政主管部門會同國務院有關部門和沿海省（自治區、直轄市）人民政府，編制全國海洋功能區劃。沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門會同本級人民政府有關部門，依據上一級海洋功能區劃，編制地方海洋功能區劃。

第二，海洋功能區劃的審批。海洋功能區劃實行分級審批。全國海洋功能區劃，報國務院審批。沿海省（自治區、直轄市）海洋功能區劃，經該省（自治區、直轄市）人民政府審核同意后，報國務院審批。沿海市（縣）海洋功能規劃，經該市（縣）人民政府審核同意后，報所在省（自治區、直轄市）人民政府批準，并報國務院海洋行政主管部門備案。

第三，海洋功能區劃的實施。海洋功能區劃經批準后，應當向社會公布；但是，涉及國家秘密的除外。有關海洋功能區劃的實施，根據《海域使用管理法》第14 條、第 15 條和《海洋環境保護法》第 6、7、24、30、47條的規定，需要注意以下幾點：（1）海洋功能區劃經批準后，養殖、鹽業、交通、旅游等行業規劃涉及海域使用的，應當符合海洋功能區劃。（2）沿海土地利用總體規劃、城市規劃、港口規劃涉及海域使用的，應當與海洋功能區劃相銜接。（3）沿海地方各級人民政府應當根據全國和地方海洋功能區劃，科學合理地使用海域。（4）國務院海洋和環境保護行政主管部門根據海洋功能區劃，制定全國海洋環境保護規劃和重點海域區域性海洋環境保護規劃。（5）任何組織和個人開發利用海洋資源，應當根據海洋功能區劃合理布局，不得造成海洋生態環境破壞。（6）入海排污口位置的選擇，應當根據海洋功能區劃、海水動力條件和有關規定，經科學論證后，報設區的市級以上人民政府環境保護行政主管部門審查批準。（7）所有海洋工程建設項目都必須符合海洋功能區劃、海洋環境保護規劃和國家有關環境保護標準。在可行性研究階段，用海組織和個人應編報海洋環境影響報告書，報海洋行政主管部門核準，并報環境保護行政主管部門備案，接受環境保護行政主管部門監督。

第四，海洋功能區劃的修改。海洋功能區劃需要修改的，由原編制機關會同同級有關部門提出修改方案，報原批準機關批準。未經批準，不得改變海洋功能區劃確定的海域功能。經國務院批準，因公共利益、國防安全或者進行大型能源、交通等基礎設施建設，海洋功能區劃需要改變的，應根據國務院的批準文件修改。

[1]阿東.我國海域使用管理和海洋環境保護的依據——海洋功能區劃[J].海洋開發與利用,2000(4).

[2]蔡守秋,何衛東.當代海洋環境資源法[M].北京：煤炭工業出版社，2001：37.

DF935

A

1673-1999（2011）22-0038-03

葉知年(1966-)，男，福建永泰人，碩士，福州大學（福建福州350108）法學院教授，從事民商法學研究。

2011-09-20