軟法治理機(jī)制探析
——以福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域為視域

高建勛

軟法治理機(jī)制探析
——以福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域為視域

高建勛

軟法治理機(jī)制作為一種新型的公共治理模式，強(qiáng)調(diào)公眾參與、平等協(xié)商,故有別于傳統(tǒng)的行政管制或者行政管理。福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中軟法的具有不同表現(xiàn)類型，其創(chuàng)立和實施均不同于傳統(tǒng)法律機(jī)制。由于不具強(qiáng)制執(zhí)行力，其在運行過程中存在某些障礙，從而需要相應(yīng)的完善措施。

軟法類型；軟法創(chuàng)制；治理機(jī)制；福建經(jīng)貿(mào)

一、軟法的概念和分類

（一）軟法的概念

軟法這一概念是個舶來品，最早出現(xiàn)在國際法領(lǐng)域中，通常指國際法主體之間達(dá)成的不具有強(qiáng)制約束力的國際協(xié)議。法國學(xué)者弗朗西斯·施尼德(Francis Snyder)認(rèn)為軟法是“原則上沒有法律約束力，但是卻有實際效力的行為規(guī)則”［1］。隨著國內(nèi)法的發(fā)展，軟法概念被引用到國內(nèi)，并逐步發(fā)展為與硬法相對應(yīng)的法律概念。姜明安教授認(rèn)為“軟法是法，卻是非典型意義的法”［2］。羅豪才教授認(rèn)為軟法在主體、形式、內(nèi)容、過程、效率等五個方均不同于傳統(tǒng)的硬法。在軟法的淵源上，宋功德教授認(rèn)為軟法的主要淵源包括了政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和彈性法條五類。

（二）福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中軟法的表現(xiàn)形式

根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可對軟法進(jìn)行不同的分類。本文將從軟法制定主體的角度，對福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)軟法類型進(jìn)行劃分。具體而言，可以分為以下幾種類型：

1.國家性政策。國家性政策，既包括執(zhí)政黨或國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的旨在指導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的綱領(lǐng)性文件和戰(zhàn)略措施，如《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，也包括中央政府及其各職能部門為實現(xiàn)公共治理目標(biāo)而制定的策略和措施，如國務(wù)院制定的《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》，還包括省級和省級以下地方政府及部門發(fā)布的規(guī)范性文件，如《福建省促進(jìn)閩臺農(nóng)業(yè)合作條例》，福建省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會制定的《關(guān)于貫徹落實〈商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法〉的通知》等等。由于本文的研究對象為福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)的軟法治理機(jī)制，所以研究的范圍主要限于福建省地方國家機(jī)關(guān)及其職能部門為主體所制定的軟法。

2.社會自治組織制定的軟法。此類軟法一般表現(xiàn)為依法成立的社會自治組織依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章在行為法上的明確授權(quán)，為實現(xiàn)自我管理或完成特定目標(biāo)而創(chuàng)制軟法。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，社會組織中發(fā)揮作用最為突出的當(dāng)數(shù)行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會可稱為公法人，它是根據(jù)法律規(guī)定登記備案之后而成立的。作為公共治理的主體，行業(yè)協(xié)會享有一定的自主權(quán)，有權(quán)制定自治規(guī)章，如行業(yè)協(xié)會章程、行業(yè)自律公約。這種由行業(yè)組織制定的自治規(guī)章實質(zhì)上就是軟法。在福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中，行業(yè)協(xié)會數(shù)量不多，制定的軟法數(shù)量有限。

表1 近10年福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會制定的軟法

3.國家與社會共同創(chuàng)制軟法。此類軟法的創(chuàng)制也有多種形式，例如國家機(jī)關(guān)與社團(tuán)組織共同發(fā)布文件，國家機(jī)關(guān)與其他社會組織、行業(yè)協(xié)會，甚至與企業(yè)共同制定一些軟法規(guī)范。以這種方法創(chuàng)制的軟法規(guī)范主要體現(xiàn)為專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在未被上升為國家意志以前，首先體現(xiàn)的是人類對自然規(guī)律和科學(xué)規(guī)律的尊重，以及對違反自然科學(xué)規(guī)律所帶來的后果的擔(dān)憂和恐懼。在通過立法技術(shù)措施上升為國家意志后，就成為具有普遍約束力的法律規(guī)范。福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)種類繁多、數(shù)量巨大，且以不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的推薦性標(biāo)準(zhǔn)為主，因而屬于軟法范疇，如福建省經(jīng)貿(mào)委信息中心、省企業(yè)信用管理體系建設(shè)協(xié)調(diào)小組起草的《企業(yè)信用評價規(guī)范》（2009年12月），福建省經(jīng)貿(mào)委牽頭、寧德市福寧鍋爐廚具制造廠起草的《高效節(jié)能多用灶技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（2009年12月）等。

二、福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域軟法的實施機(jī)制

與硬法通常明確規(guī)定違法責(zé)任、訴諸國家強(qiáng)制力來保障其實施的方式不同的是，軟法所設(shè)定的公共行為方式多為非強(qiáng)制性的，一般不會訴諸國家強(qiáng)制力來追究責(zé)任，而是主要依靠非強(qiáng)制性的軟法約束機(jī)制來實現(xiàn)其所反映的公共意志［3］。軟法約束機(jī)制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要體現(xiàn)為：

（一）經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制

經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制是指通過經(jīng)濟(jì)手段的運用，如資金信貸、稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等，從影響成本和效益入手，引導(dǎo)市場主體進(jìn)行行為選擇，從而實現(xiàn)個體利益與公共利益相互促進(jìn)的法律調(diào)整模式。與傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制機(jī)制相比，軟法的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制的實際運作從根本上來說是誘致性的，其對相對人的行為調(diào)整不是依賴命令與制裁，而主要是通過對相對人收益的影響引導(dǎo)其進(jìn)入法律調(diào)整預(yù)期的行為模式。如《福建省人民政府關(guān)于支持臺資企業(yè)發(fā)展的若干意見》（閩政文〔2009〕86號），從加大信貸支持、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級、鼓勵投資高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、優(yōu)化投資環(huán)境四個方面提出了25條具體措施，加大吸引臺商投資力度，幫助臺資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。雖然這個實施意見沒有涉及到任何處罰措施，但其對福建省臺資企業(yè)發(fā)展所起到的作用是不可替代的。這種將激勵機(jī)制融入軟法制度之中，借助利益誘導(dǎo)的力量來推動公共目標(biāo)的實現(xiàn)方式，已成為福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中軟法目標(biāo)實現(xiàn)的重要方式。

（二）社會組織行使自我管理權(quán)

這部分軟法目標(biāo)的實現(xiàn)雖然需要依靠強(qiáng)制性，但這種強(qiáng)制力既非法律的直接授權(quán)，也非國家機(jī)關(guān)的間接授權(quán)，而主要是一種社會公權(quán)力。如《福建省拍賣行業(yè)自律公約》第十四條的規(guī)定：“如有違反上述公約者，除由有關(guān)部門按《拍賣法》有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定進(jìn)行處罰外，由福建省拍賣行業(yè)協(xié)會對違反公約的拍賣企業(yè)按違規(guī)程度給予警告、通報批評或建議降低其資質(zhì)等級等處分。屢次違反公約的由福建省拍賣行業(yè)協(xié)會向省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會報告，建議不予企業(yè)年檢或取消其拍賣業(yè)經(jīng)營資格，情節(jié)嚴(yán)重的向工商行政管理部門提出吊銷其營業(yè)執(zhí)照等行業(yè)監(jiān)督的建議。”

（三）借助硬法宣示的權(quán)威和影響

部分軟法主要依賴于國家強(qiáng)制力的權(quán)威，通過軟法制度與硬法制度之間，以及社會權(quán)力與國家權(quán)力之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性，依靠來自硬法的、國家強(qiáng)制力所宣示的影響，來促成其目標(biāo)的實現(xiàn)。如福建省經(jīng)貿(mào)委、福建省物價局、福建省工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法〉的通知》(閩經(jīng)貿(mào)商業(yè)〔2008〕351 號)的規(guī)定。此規(guī)定中沒有任何具體的處罰措施，但并不能認(rèn)為它是一個毫無約束力的軟法規(guī)范。因為作為其制定依據(jù)的《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》中已經(jīng)包含了較為嚴(yán)厲的處罰措施，足以保證其實施的效果。

四、福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)軟法運行存在的障礙

軟法由于以平等協(xié)商機(jī)制為主導(dǎo)，為各種利益主體進(jìn)行討價還價留下了空間，有利于各方在不同時期的交易中達(dá)成妥協(xié)和一致。因而，其具有硬法機(jī)制不可替代的功能。但在福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中，軟法治理的功能發(fā)揮還有較大差距。

（一）軟法創(chuàng)制主體單一，社會組織的軟法創(chuàng)制功能缺失

從前面的分類可以看出，福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)的軟法基本是由國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制的。社會組織由于結(jié)構(gòu)體系存在著較多的先天不足和后天環(huán)境的制約，其發(fā)展和功能的發(fā)揮受到很大的制約。具體表現(xiàn)在：

一是社會組織法律地位不清，政會不分。如福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會基本上由政府主導(dǎo)產(chǎn)生，帶著濃厚的行政色彩。據(jù)統(tǒng)計，2007年福建省由公務(wù)員兼職擔(dān)任的社團(tuán)有57個，由主管單位退休人員專任的有54個；秘書長一職由公務(wù)員兼任的有51個，由主管單位退休人員專任的有51個［4］。

二是社會組織的軟法創(chuàng)制功能缺失，軟法規(guī)范覆蓋率較低。在現(xiàn)有體制下，由于諸多資源和行政許可，如行業(yè)標(biāo)識、資質(zhì)認(rèn)證等都掌握在政府手上，使得行業(yè)組織難以履行其應(yīng)有的職責(zé)，在行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)自律、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)爭端協(xié)調(diào)和涉外案件調(diào)查與公益訴訟等方面工作很不到位，無法發(fā)揮其作為政府和企業(yè)之間的橋梁作用。很多官辦色彩濃的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)企業(yè)入會率不到40%。眾多企業(yè)游離于行業(yè)協(xié)會之外，不受行業(yè)協(xié)會軟法規(guī)則的約束，容易形成惡性競爭。

(二）軟法創(chuàng)制過程封閉,公眾參與程度較低

“有些社會共同體制定軟法并沒有充分吸收其成員參與討論，而是由少數(shù)負(fù)責(zé)人或管理機(jī)構(gòu)的工作人員閉門造車造出來的”［5］。目前，福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)的軟法，行政管理部門上報到發(fā)布出臺，多數(shù)缺乏對立法必要性、可行性的科學(xué)分析和論證，立法調(diào)研的主體單一，限于行政管理部門；立法調(diào)研的對象范圍狹窄，對各方面的意見反應(yīng)不充分。雖然軟法制定部門也往往通過咨詢、協(xié)商等方式收集民意，但往往是形式意義大于實際作用，征求意見的結(jié)果不作披露，公眾很難獲知草案修改情況并進(jìn)一步提出意見，這使得軟法制定的民主性、透明性大打折扣，與軟法應(yīng)體現(xiàn)的民主協(xié)商機(jī)制的初衷也是背道而馳的。

(三）軟法的實施缺乏有效的保障機(jī)制

我國還沒有建立起軟法實施的一整套保障機(jī)制，也沒有配套的救濟(jì)途徑和制裁手段，對于軟法糾紛和爭議，沒有進(jìn)行調(diào)解、仲裁的部門或機(jī)構(gòu)。對于違反軟法的行為，也沒有可供投訴、申訴和處理的渠道。法院對軟法也是與硬法區(qū)別對待。福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)的軟法，有的軟法被視為法律原則，有的軟法被視為政策慣例，有的軟法被視為團(tuán)體的內(nèi)部操作規(guī)程，有的被視為非強(qiáng)制性的參考標(biāo)準(zhǔn)，這些都無法成為法院判決的直接依據(jù)，使得其運行和實施得不到有效保障，實質(zhì)上成為了權(quán)力濫用的遮羞布。

五、福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)軟法治理機(jī)制的完善

筆者結(jié)合國內(nèi)外實踐，對福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)軟法創(chuàng)制機(jī)制及運行環(huán)境兩方面的完善進(jìn)行探討。

（一）軟法創(chuàng)制主體的多元化，明確社會組織的法律地位

較硬法而言，軟法的制定主體更加多元，制定方式更加靈活，載體形態(tài)也更加多樣。除國家性政策這種類型的軟法應(yīng)由國家機(jī)關(guān)及其職能部門來制定之外，其他類型的軟法都可以由社會組織創(chuàng)制或自主制定。例如，在德國，行業(yè)協(xié)會可參與本國與國際法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策的制定。國家的許多法律、法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策在形成之前，都要征求有關(guān)行業(yè)協(xié)會的意見和建議，行業(yè)協(xié)會可以提出修改意見甚至重新提出自己的法律草案。此外，行業(yè)協(xié)會還會受政府委托研究一些重大政策，制定一些具體規(guī)則［6］。這些措施同樣可以在福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)適用。

（二）軟法制定程序的規(guī)范化與透明化

“程序上的合法最終導(dǎo)致實質(zhì)上贊同規(guī)則或我們所謂的信任。”［7］為保證軟法有效實施，應(yīng)規(guī)范軟法的制定程序，并保證其創(chuàng)制過程的透明化。一方面，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政法規(guī)或者規(guī)章的制定、修改和廢除的建議權(quán)。另一方面，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政立法的實際參與權(quán)。除例外情況，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開發(fā)表法規(guī)或規(guī)章草案，讓相對人通過向制定機(jī)關(guān)提交書面材料，參與制定機(jī)關(guān)舉行的有關(guān)調(diào)查，出席有關(guān)的聽證會或參加網(wǎng)上投票等方式表達(dá)自己的意愿和訴求，最大限度的擴(kuò)大成員的參與度和透明度。如福建省經(jīng)貿(mào)委在制定軟法過程中，分別采取了在線訪談、在線咨詢、留言版、民意征集、監(jiān)督與投訴、網(wǎng)上信訪、信息公開意見箱、公眾監(jiān)督信箱、經(jīng)貿(mào)委主任信箱等10種形式來保證公眾的民主協(xié)商和參與機(jī)會。

(三)軟法運行環(huán)境的完善，硬法對軟法的支持

軟法與硬法不是相互替代的關(guān)系，而是相互補(bǔ)充的關(guān)系。軟法的約束力相對而言比較“柔軟”，一般情況下不發(fā)生硬法的直接強(qiáng)制作用。而硬法的約束力應(yīng)以國家機(jī)器來保障實施，一旦違反就會受到國家的直接強(qiáng)制作用。因此，硬法的普遍適用性和強(qiáng)制執(zhí)行力可以用來彌補(bǔ)軟法的不足。在福建省經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，以行業(yè)協(xié)會的入會規(guī)則為例，如果加入?yún)f(xié)會采用完全自愿原則，很多企業(yè)將游離于協(xié)會之外，不愿受行業(yè)規(guī)則的約束，這就不利于行業(yè)組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和發(fā)展壯大。要解決這個問題，需要借助“硬法”的強(qiáng)制效力，采取硬法規(guī)定的形式，如律師法、注冊會計師法等，統(tǒng)一規(guī)定經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域內(nèi)某些行業(yè)企業(yè)必須加入行業(yè)協(xié)會并遵守協(xié)會的規(guī)則，以便于實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的軟法治理。同時，必須建立可對軟法糾紛和爭議進(jìn)行調(diào)解、仲裁的部門或機(jī)構(gòu)，開通可供人們對違反軟法規(guī)則行為進(jìn)行投訴、申訴的渠道，承認(rèn)軟法規(guī)則作為法院判決的直接依據(jù)等。這樣，在有關(guān)軟法一旦被觸犯時，有一定的制裁手段使違反軟法的行為得到懲罰。

六、結(jié)語

軟法治理機(jī)制的興起源于公共治理的需要，源于構(gòu)建法治社會所需的“軟硬兼施”的新型法治范式的需要。作為福建省經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)公共治理的手段之一，其在參與主體、制定程序和運行環(huán)境等方面還有很多問題都尚有待深究，對其建立和完善也必將是一個長期的、系統(tǒng)的過程。

[1]Fransis Snyder.Soft Law and Institutional Practice in the European Community.in S．Martin(ed).The Construction of Europe,Kluwer Academic Pubilshers.1994:198.

[2]姜明安.軟法在構(gòu)建和諧社會中的作用[M]//宋功德.軟法與公共治理.北京大學(xué)出版社,2006:85.

[3]羅豪才,宋功德.認(rèn)真對待軟法:公域軟法的一般理論及其中國實踐[J].中國法學(xué),2006(2).

[4]福建行業(yè)協(xié)會 “成長”的煩惱[EB/OL].http://www.xmsme.gov.cn/2006-8/20068251630208759.htm.

[5]羅豪才,宋功德.認(rèn)真對待軟法：公域軟法的一般理論及其中國實踐[M]//羅豪才.軟法與公共治理.北京：北京大學(xué)出版社,2006:100.

[6]德國標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會DIN說明資料[EB/OL].http://info.coatings.hc360.com/2010/09/141158238145.shtml.

[7]弗里德曼.法律制度[M].李瓊英，林欣譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，199:134.

DF12

A

1673-1999（2011）22-0041-03

高建勛（1972-），男，博士,福州大學(xué)（福建福州350108）法學(xué)院講師。

2011-09-24

“軟法理論在福建省公共治理中的運用(2007R0034)”。