論加強黨的公共危機治理能力建設

安志放

論加強黨的公共危機治理能力建設

安志放

當前，治理理論的一整套理論和方法已經在理論領域與現實政治中日益凸顯其優勢，將其引入公共危機的全過程并實現管理效能的提升和超越，已經成為理論與實踐的需要。就中國共產黨而言，加強公共危機治理能力建設能夠強化黨有效應對各種潛在的公共危機的能力，從而實現社會穩定和可持續發展，促進和諧社會的建構。

中國共產黨；公共危機；治理；能力建設

當前，我國正處于經濟社會的轉型期，不同類型不同程度的公共危機頻頻發生。公共危機具有非預期性、巨大的危險性、緊迫性、不確定性等特征，嚴重影響著社會秩序的穩定和經濟生活的運行。如何有效地控制危機發生，防止危機擴大或升級，最大限度地減少危機造成的損失，這不單純是應急管理領域的問題，更是如何對危機進行深入治理的問題。中國共產黨是我國的執政黨，是國家政治的核心，加強黨的公共危機治理能力建設，對于推動政府應急管理的發展進程，乃至提升整個國家的公共治理水平至關重要。

一、加強黨的公共危機治理能力建設的必要性

公共危機以及危機應對是全社會持續高度關注的熱點，關系著黨的執政基礎和國家的長治久安。因此，加強公共危機治理能力建設也就成為黨必須優先考慮的問題。

（一）公共危機以及危機應對是黨所要面臨的重大執政考驗

公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態”［1］。按照政治學的主流觀點，政治的存在是人們為了規避無序狀態的各種不確定性和危險而簽訂契約的產物。與這種邏輯上的契約關系相適應，執政黨在應對公共危機中需要承擔巨大的政治風險。如果執政黨不能有效地防范和控制危機的發生，或及時修正危機問題帶來的困境，那么將嚴重影響其執政地位的鞏固。例如，由于前蘇聯共產黨在切爾諾貝利核電站事故中表現不佳，嚴重影響了前蘇聯共產黨在蘇聯人民中的威望和信譽?！吨泄仓醒腙P于加強黨的執政能力建設的決定》指出：“無產階級政黨奪取政權不容易，執掌好政權尤其是長期執掌好政權更不容易。黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強憂患意識，深刻汲取世界上一些執政黨興衰成敗的經驗教訓?！边M入新世紀以來，中國共產黨開始意識到應對公共危機于經濟社會發展乃至國家戰略的重要性，并把應急管理擺到重點加強建設的突出位置上來?！吨泄仓醒腙P于加強黨的執政能力建設的決定》指出：“建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力?！敝链?，我國的應急管理開始步入快速發展的良性軌道，在預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面取得顯著成績。但我們必須看到，每一次危機的出現，都會暴露出現有的體制和機制的不足。

（二）公共危機治理能力建設是黨提高執政水平的必然要求

當前，治理理論的一整套理論和方法已經在理論領域與現實政治中日益凸顯其優勢，將其引入公共危機的全過程并實現管理效能的提升和超越，已經成為理論與實踐的需要。1989年世界銀行最先使用“治理危機”(crisis in governance)一詞，而后，全球治理委員會對治理給出一個權威性定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程［2］。公共危機治理正是把握了治理理論這一精義并適應于公共危機復雜多變的局勢而發展的危機理論，它轉被動消極的危機應對觀為主動積極的危機治理觀，通過將公共治理融入常態化的危機管理中，從制度設計和組織體系角度調動全社會一切力量，確保最大限度的防患于未然。公共危機治理能力建設，是指公共管理組織通過強化制度能力、組織能力和資源能力來優化公共危機治理結構，從而以可持續的方式實現公共安全的進程［3］。就中國共產黨而言，公共危機治理能力建設旨在強化黨有效應對各種潛在公共危機的能力，以實現社會穩定和可持續發展，最終促進和諧社會的建構。加強黨的公共危機治理能力建設既是我國公共危機理論發展的時代呼喚，也是黨在突發公共事件應急管理實踐基礎之上進一步提高執政水平的必然要求。

二、公共危機治理能力建設框架下的現狀分析

在公共危機治理能力建設框架下，審視能力狀況、現有水平及存在的問題，將有助于厘清思路，明確改進的方向。

（一）公共危機治理的制度能力不足

制度是人類設計的一種強制，用以把人與人之間的相互作用系統化。它為行為主體提供了其他個體行為可能的信息和自身基本的行為框架，并能為危機主體之間的良性合作創造條件和環境［4］。正因為如此，需要制定相關法律、法規、部門規章等規范性文件，以作為應對危機時的行為準則。在我國，凡是涉及到國家和社會發展的根本原則、基本路線、重大方針和各個領域的重要決策，都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項方針政策后，要由國家立法機關、行政機關據此制定國家的法律法規和政策文件，使黨的主張通過法定程序變為國家意志。目前，我國已有相關法律35件，行政法規36件，部門規章55件。2007年11月1日，《突發事件應對法》正式實施。但從整體上來看，我國應對危機的法律法規體系尚不完善。作為一部高位階法律，《突發事件應對法》是大框架粗線條的原則性法律條文，具體如何操作和落實，還缺乏相應的制度保障。《突發事件應對法》第69條指出，對于社會危害性最大的、最高等級的突發公共事件，原則上應當按照緊急狀態法處理。但是，目前我國還沒有一部相應的緊急狀態法。

（二）公共危機治理的組織能力不足

公共危機來勢兇猛，往往會給社會造成強大沖擊，由于個人的力量在巨大的災難面前顯得微不足道，人類只能依靠組織化的力量才能與危機抗衡。從既往經驗和成功歷史看，我國現有的一元化黨政決策體制和中央地方關系，一直有其無可比擬的強大優勢，能夠靠行政手段和政治動員來形成解決危機的巨大合力，但這僅體現在危機爆發后應急處置工作的臨時協同和臨時配合上，也還存在著臨時抓、事后查、各部門各單位、社會組織和公民個人在救災應急中義務不清、責任不明、配合行動平臺缺乏的狀況。從公共危機應對的過程來看，在建立靈活的組織結構基礎上運用現代科學技術，通過危機監測、危機預警和危機預控等一系列方法，把危機消滅在潛伏期或萌芽狀態，或在危機沒有爆發之前就能夠控制危機，比起危機爆發之后再采取措施有效得多。因此，要想成功戰勝危機，應在日常管理過程中，形成一個常規化的協作平臺和合作網絡。

（三）公共危機治理的資源能力不足

抵御危機侵害的過程是一個大規模消耗資源的過程，能否擁有充足的資源是決定危機應對效力的關鍵因素。資源一般是指資金、人力、知識、技術、設備、基礎設施等，并隨著危機種類與特征的復雜化，其包括的內容也日趨龐雜。如果缺乏必要的和充分的資源支持，危機應對無異于空中樓閣。而未對資源進行有效的統管協調，在增加了對資源占用的同時，卻起不到應有的作用，甚至還會產生負效應。因此，資源能力不僅取決于所掌握資源的數量與質量，更在于配置資源的效率。社會主義制度具有“集中力量辦大事”的優勢，在應對非典、地震、冰雪災害等重大危機時無不顯示其有效性和優越性。但是，我們不應把“大事”的著眼點僅僅放在解決重大個案的問題上，一味強調“從嚴、從重、從快”，而不計成本，不論代價，必須要注意到資源使用的有效性，并通過制定計劃與采取一定的行動，以確保擁有應對預期危機的足夠資源和具備配置資源的能力。

三、加強黨的公共危機治理能力建設建議措施

公共危機或將成為執政環境的常態，這對危機治理的系統性、及時性和有效性提出了更高的要求，必須著力解決當前存在的薄弱環節和主要問題。

（一）加強公共危機治理的制度能力建設

加強公共危機治理的制度能力建設措施體現為各種層次的立法行為與規則制定過程。首先，健全高位階法律為龍頭的應急法律體系。認真研究《突發事件應對法》實施以來該法運行中存在的主要問題，特別是在體制、機制方面存在的問題，通過進一步修訂，使危機應對體制更健全，機制運行更加靈活、高效。在此基礎上適時制定出臺 《緊急狀態法》，對不能通過《突發事件應對法》加以應對的“緊急狀態”，做出更為明確的法律規定。其次，緊跟下位階程序法為依托的應急法規執行。對《突發事件應對法》中需要作進一步細化以增強其可操作性的內容，及時制定相關的行政法規、規章，增強法律的實施性和可操作性。要使已有的應急法律規范執行到位，必須做到有法必依、執法必嚴、違法必究。對工作不力、措施不當造成損失的，要依法追究有關當事人的責任。再次，制定相應配套的具體制度。進一步規范應急指揮和工作程序，使應急管理工作的各個環節都有章可循。

（二）加強公共危機治理的組織能力建設

堅持預防與應急并重、常態與非常態結合的原則，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的公共危機組織管理體系，它不僅僅是一種靜態結構的構建，也不是低層次的機制運行，而是一種體制的變革，以此從更深層次上為應對危機提供保障和支撐。該體系需實現全主體（既包括政府體系的內部所有相關委、部、辦、局，也包括政府以外的所有社會主體），全危險要素（運用系統的方式，確認、分析、評價、處理、監控風險），全過程（事前、事中、事后）危機管理，覆蓋在日常管理和應急管理兩個截然不同的狀態下的任務需要。要在各級黨委領導下，實行行政領導責任制，設置常設性的公共危機管理機構及循名責實的應急指揮中心，建立以專業隊伍為基本力量，以公安、武警、軍隊為骨干和突擊力量，以專家隊伍、企事業單位專兼職隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應急梯隊，加快推進應急平臺建設，盡早形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急聯動機制。

（三）加強公共危機治理的資源能力建設

按照黨總攬全局、協調各方的原則，提高效率、降低成本、整合資源，進一步明確應急資源配置的重點方向，優化布局和方式，統籌安排有形資源儲備和能力儲備，切實保障公共利益，保障資源的最佳利用。政府的財政撥款是應急資金來源的最重要和最根本的保障，應根據《預算法》相關條款，每年按照財政支出的適當比例安排政府預備費，作為公共財政應急儲備資金，并嚴格按照有關規定進行管理，做到足額保障、及時撥付、?？顚Ｓ?。與此同時，還應拓展資金來源的其他渠道，如企業捐助、公益募捐，等等。要制定詳細的應急物資儲備總體計劃，在平時做好一定的物資儲備，根據物資目錄加強儲備管理，并建立應急儲備物資的快速調運渠道和調運方式，保障應急處置所需的各種物資和器材的及時調配，確保應急物資的及時運送。還應加大科技資源的投入，加強與科技部門、科研機構和大專院校的合作，建立健全應急教育培訓體系，以有效提高危機應對的科技含量和科學水平。

在人類的歷史進程中，危機總是此起彼伏，不斷發生的，一個危機的結束往往意味著另一個危機的萌生。盡管環境動蕩不安、危險無處不在，但是危險是可以防范的，危機是可以管理的，特別是能夠治理的。從這個意義上來說，公共危機治理能力建設并不是一味催生式的短期回應行為，而是需要付出長效化、常態化、制度化的努力。

[1]龔維賓.公共危機管理[M].北京：新華出版社，2004.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]劉學民.公共危機治理：一種能力建設的議程[J].中國行政管理，2010（9）.

[4]劉霞，向良云.公共危機治理[M].上海：上海交通大學出版社，2010.

D261.4

A

1673-1999（2011）22-0009-02

安志放（1976-），男，彝族，貴州織金人，碩士，貴州大學（貴州貴陽550025）經濟學院公共管理系講師。

2011-09-19

2011年度貴州大學黨建與思想政治工作課題“加強黨的公共危機治理能力建設研究”（GDDJSZ1119）。