淺議我國農村社會養老保險的法治困境

凡秋霞

淺議我國農村社會養老保險的法治困境

凡秋霞

我國目前沒有關于社會保障的基本法，也沒有關于農村社會養老保險的單獨立法。現有的關于農村養老保險問題的立法層級單一、位階較低，制約了我國農村養老保險制度的完善及效用的發揮。完善農村社會養老保險制度，需要從完善立法開始。

農村；社會保障；養老保險；立法

我國憲法賦予了我國公民依法享受相應的保障待遇的權利。黨的十六大報告指出：“建立、健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。”所謂社會保障，是指政府和社會為確保勞動者和社會成員的基本生活和醫療等需要，通過國民收入分配和再分配提供的物質幫助和社會服務。

社會保險制度是社會保障制度的一個方面，是指勞動者在年老或者退休、患病、生育、傷殘、失業等喪失勞動能力或者中斷勞動，本人及其供養家屬因此失去生活來源時，能夠從社會獲得一定物質幫助的制度［2］。社會養老保險制度是國家根據人民的體質和勞動力資源情況，當勞動者達到某個年齡界限時解除其勞動義務，由國家和社會提供物質幫助，保障其晚年基本生活的一種社會保障制度。我國農村的養老保險制度正逐步建立，目前還存在許多需要研究解決的問題。

一、農村養老保險的國內外立法觀察

長期一來，我國社會經濟的發展是以城鄉二元經濟結構為主導的，所以我國的社會養老保險制度也是從“城市—農村”這個二元結構為基本劃分的依據，即根據保險對象的不同，劃分為城市養老保險和農村養老保險。隨著我國社會經濟的高速發展，人們的生活水平日益提高，人們的預期壽命也越來越長，并出現了人口老齡化的趨勢。原有的家庭養老模式已經失去了固有的根基，農村養老也逐漸走向社會化。

隨著農村養老問題的社會化，一般的管理手段已經遠遠不能解決我國目前農村養老保險面臨的一系列問題。運用法律的手段，完善農村社會養老保險制度已是必然的選擇。

（一）國外關于農村養老保險的基本立法

為了了解我國農村養老保險立法的相關問題，有必要先對國外的一些典型的農村養老保險立法的經驗予以觀察。對于農民這一特殊群體的養老保險問題的立法，不同的國家根據各自國家不同的現實國情，有不同的規定。比如美國和英國等國家，將農民養老保險問題與工業勞動者養老問題實行一體化的立法。日本和德國等則針對農民這個特殊的群體，采用了單獨的立法。日本在1993年頒布了《農民年金基金法》，德國1957年頒布了《農民老年救濟法》。

（二）我國關于農村養老保險的立法現狀

我國關于農村養老保險的立法還顯得很單一。我國到目前不僅沒有關于社會保障的基本法，而且也沒有關于農村社會養老保險的單獨立法。現在各地農村推行社會養老保險，主要是依據民政部于1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》以及以此為原則而制定的關于農村社會養老保險的地方性法規。

民政部根據 《縣級農村社會養老保險基本方案》確定的原則，先后制定了《農村社會養老保險編號辦法》《農村社會養老保險會計制度》《農村社會養老保險養老金計發辦法》等一系列規范性文件，初步規范了農村社會養老保險的業務、財務、基金和檔案管理［2］。各地在總結經驗的基礎上，也制定了適應實際工作需要的一些具體管理規定，如上海市的《農村社會養老保險工作辦法》、黑龍江省的《農村社會養老保險規定》、湖北省的《農村社會養老保險工作暫行辦法》等［2］。這些地方性法規在一定程度上起到了暫時彌補我國農村養老保險法律空白的作用。

目前，制約我國農村養老保險制度發揮有效作用的問題主要有以下兩點：

第一，缺乏統一的社會保障基本法律，農民基本社會保障權利缺失。農村社會養老保險制度是整個社會保障制度中一個重要組成部分，它是針對農民這個特殊群體來制定的。在此意義上，農村養老保險制度的完善對于社會保障制度的構建有著重要的意義。農村養老保險制度以及立法的完善又是以整個社會保障制度的構建作為基礎的，兩者是整體和局部的關系。社會保障制度作為農村養老保險制度的上位概念，本身仍然存在著諸多不合時宜和不合 “地宜”之處，急需一部關于社會保障的基本法律來予以規范。但是，我國目前還沒有這樣一部專門的基本法律，一定程度上導致了我國居民（包括農民）基本社會保障權利的缺失。缺乏統一的基本法律，這對農村養老保險的立法產生了根源性的影響。

第二，農村養老保險立法層級不高，導致適用困難。從目前我國關于農村養老保險制度的管理現狀而言，雖然國家民政部和各地相繼制定了一系列關于農村養老保險的法律和規章，卻沒有一部專門調整社會保障關系的基本法律和農村社會保障關系的基本法律，更沒有一部關于農村養老問題的專門法律。我國目前關于農村養老保險立法的層級總體不高，只有一部民政部1992年頒發的 《縣級農村社會養老保險基本方案》在起著有限的作用。

筆者認為，我國農村養老保險立法之所以存在以上問題，主要是和我國經濟發展的城鄉二元結構有關。經濟基礎決定上層建筑。經過多年的改革開放和建設，我國的經濟已經有了跨越式的發展，但是發展中也拉大了東西部之間的差距以及城鄉之間的差距。目前這些差距已經日益引起人們的重視，但如果不能科學地解決這些差距，將會對我國的經濟發展所取得的成就和國家的穩定產生重大的影響。

農村養老保險立法的不足還和我國幾千年來傳統的農耕文化有一定的關系。我國是一個農業大國，農民一直在國家人口中占絕對多數。農民擁有一定的生產資料如土地，所以一般都是以家庭保障為基礎，而很少涉及社會保障的問題。但是目前我國農村的社會化和城鎮化速度日益加快，傳統的家庭保障方式已經遠遠不能滿足現在農村發展的需要，必須在農村社會保障方面進行積極的變革。

二、解決農村養老保險法治困境的建議

我國關于農村養老保險問題的立法層級不僅單一，而且位階很低。從整體上考慮制定關于社會保障的基本法律，統一規范社會保障的框架，已經是不二的選擇。針對我國農村社會的現實狀況和老齡化趨勢的加快，還必須制定一部關于農村養老保險的專門法律，才可以應對我國目前所面臨的農村老齡化加快的問題。

我國社會保障制度的相關法律整體上缺失，而農村社會養老保險專門立法整體上更是嚴重滯后。我國關于社會保障的整體統一法律和農村養老保險的專門立法還在摸索階段。我國其他法律中涉及農村社會養老保險問題的規定也存在不少缺陷。為了保證農村社會養老保險工作的的進一步發展，必須對其他相關法律法中的有關規定作適當修正。

[1]張慧.我國農民的社會保障權及法律救濟途徑[D].寧夏大學，2009.

[2]陳斌.論我國農村社會養老保險的立法完善[D].西南交通大學，2009.

[3]米紅.農村社會養老保障理論、方法與制度設計[M].杭州：浙江大學出版社，2007.

D913.7

A

1673-1999（2011）03-0047-02

凡秋霞（1984-），女，甘肅武威人，西北師范大學（甘肅蘭州730070）政法學院2008級碩士研究生。

2010-11-06