對城市拆遷的法律思考

章卉爭

對城市拆遷的法律思考

章卉爭

我國城市建設中的房屋拆遷涉及拆遷方、被拆遷方和政府三方，其中政府占據主導地位，因此拆遷行為應該定性為行政行為。目前有關法律和政府規章存在對公共利益界定不明確和拆遷補償制度不公平等問題。修改和完善有關法律，才能從根本上解決拆遷中的矛盾和沖突。

城市建設；房屋拆遷；法律問題；行政行為；公共利益

城市建設中的拆遷是城市基礎建設、舊城改造、新城發展中的一個重要環節。房屋拆遷是指取得拆遷許可的單位，根據城市建設規劃要求和政府所批準的用地文件，依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物，將該范圍內的單位和居民重新安置，并對其所受損失予以補償的法律行為。房屋拆遷問題是關系國計民生的大事，當前由城市房屋拆遷所引發的社會矛盾日益突出，2010年9月10日發生在江西宜黃的拆遷自焚事件更是把拆遷問題推上了風口浪尖。目前，我國有關拆遷的法律規范主要是由《城市房屋拆遷管理條例》、《物權法》和一些相關的行政法規、地方性法規構成。拆遷過程中出現的種種矛盾和問題，如公益拆遷和商業拆遷難以區分、拆遷雙方地位不平等、拆遷行為不規范、補償價位不合理等，表明這些法律法規存在與現實脫節的缺陷，急需修改和完善。

一、城市拆遷的法律性質

從法律上規范拆遷行為，首先要對關于房屋拆遷的法律性質有科學的認識。關于房屋拆遷的性質，學術界主要有兩種不同的觀點。這兩種觀點可稱之為行政行為說和民事行為說。行政行為說認為，表面上看，糾紛的雙方是拆遷方與被拆遷方，但政府權力的介入卻是很顯然的，政府的作用遠不止裁決那么簡單。無論從拆遷行為的過程來講，還是從矛盾發生后的解決方式來看，把城市房屋拆遷行為定性為行政行為都是符合事實的。民事行為說認為，房屋拆遷中出現的糾紛，是拆遷方和被拆遷方雙方平等民事主體之間的糾紛，而不是政府直接與被拆遷方之間的糾紛。政府不從拆遷行為中受益，政府的角色是在糾紛發生之后進行行政裁決。在各部委發布的有關規范性文件中，政府也居于中立地位。因此，城市房屋拆遷是一種民事行為。

筆者比較贊同第一種說法。理由是：在政府、拆遷方、被拆遷方三方關系中，政府是占據著主導地位的。政府不但是行為的組織者、監督者，也是矛盾糾紛發生后的仲裁者。因此，把政府的作用僅僅定位在仲裁者角色上并不準確。

二、城市拆遷制度存在的主要法律問題

（一）對公共利益的界定不明確

我國《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”但《物權法》僅僅是對拆遷的法律性質作了一些原則性的規定，對何為公共利益、土地補償的具體范圍和補償原則等重要問題，沒有進行具體規定。《物權法》的實施還必須與相應的法律、行政法規一起適用。

公共利益的含義在我國的法律上有各種不同的說法。《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”《土地管理法》第58條第一款第1項規定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權。這里，“社會公共利益”是征用土地、收回土地的前提條件。然而，《城市拆遷管理條例》第1條規定：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行，制定本條例。”它是把“保障建設項目順利進行”作為拆遷的目的之一，而未對城市拆遷項目的性質做公益性拆遷和商業性拆遷的區分。公益性拆遷和商業性拆遷具有本質的不同，其補償標準也必然有所區別。實踐中，房地產開發經營項目明顯是營利性的，卻同樣能以“城市建設需要”為由進行拆遷，甚至可以借助行政強制措施作保障；補償標準上，也與市政建設等公益性項目并無二樣。這在法理上違反了民事活動自愿公平、等價有償的基本精神，更多地保護了拆遷人、開發商的利益，處于弱勢方的被拆遷人的合法權益卻得不到保障。重慶“史上最牛釘子戶”案例中，被拆遷戶就提出了對拆遷行為屬于商業拆遷而非公共利益的質疑。從世界各國的立法來看，各國的立法也大都規定征收或征用財產必須是為了公共利益。我國的《憲法》和《物權法》都沒有對公共利益做出具體的界定。而現實中很多拆遷行為（包括一些明顯的商業拆遷）都掛著公共利益的幌子，公共利益制度成了拆遷人的擋箭牌。

（二）拆遷補償不公平

《城市拆遷管理條例》第24條規定：“因房屋拆遷對被拆遷戶進行貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定，其具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”這一條款明確規定了拆遷補償的市場化原則。但《拆遷條例》第31條又規定：“搬遷補助費和臨時安置補助費的標準，由省、自治區、直轄市人民政府規定”。根據“因地制宜”的原則，省、自治區、直轄市政府制定的拆遷“條例”或“細則”又往往再行委托下屬市、縣自行掌握。而各地的地方性法規、政府規章甚至規范性文件，往往將該市場化補償原則異化為行政機關的單方定價。目前，通行的作法是政府通過規章或其他規范性文件規定拆遷房屋的土地及房屋補償標準。不同級別的土地補償不同的地價，對房屋的建筑安裝費用也有詳細的規定，一磚一木均可在地方政府出臺的拆遷補償辦法中尋找到對應的標準。因此，市場評估方式形同虛設，房屋評估機構及評估具體辦法的決定權最終還是掌握在各地方政府手里，被拆遷戶對此沒有決定權或者法律上的請求權。

被拆遷人因為征收而失去自己合法的財產，國家取得這些財產是強制性的。從市場經濟角度考慮，國家應當按照市場交易等價有償原則，給予被拆遷人與原有財產價值相等的補償，這樣才能保障被拆遷人的生活水平不因征收而降低。征收補償的范圍也應當體現公平。城市房屋的征收其實不是為了取得房屋及其附屬物的所有權，而是為了獲得房屋及其附屬物所占用國有土地的使用權，實現土地的再開發。因此，征收補償范圍除了地上房屋所有權，還應當包括地上房屋及其附屬物所占國有土地使用權。被拆遷人有權獲得相應土地使用權的補償。同時，每個征收個例都應當在征收時履行相關規劃及聽證程序，讓被征收人能夠充分表達自己的意見。行政與司法部門應該向當事人和公眾解釋符合公共利益的充分理由，而不僅僅是維護“城市形象”的說法。

三、解決房屋拆遷問題的對策建議

第一，有關立法和行政規章與憲法精神保持一致。所有的有關立法，包括行政法規和規章與憲法原則不相符合的實體規定和程序規定，都必須進行修改，使其與憲法原則一致。我國的人民法院在憲法上具有獨立的審判權，但法院沒有對憲法的解釋權，也沒有宣布行政法規和規章違反憲法的權力。這一體制上的問題，使得通過司法活動來修正行政立法喪失了可能性。

第二，制定法律嚴格規范政府的征收與征用行為。《立法法》第8條第6款規定：對非國有財產的征收只能制定法律。全國人大可以授權國務院制定行政法規，但涉及到公民財產權的事項，從目前來看制定法律的條件已經很成熟，不能再通過行政法規或者規章的方式來規范。首先，2004年憲法修正案明確規定保護公民的私有財產權，只有為了公共利益的需要且在補償的前提下才能征收和征用。因此，為了保障憲法的實施，有必要將涉及到影響公民財產權利的政府行為通過法律來規定。其次，土地和私人財產征收與征用的行政法規、規章和地方政府的規定，在基本原則、范圍和補償準則等方面不一致，導致適用法規沖突。法院在審理案件中往往對行政裁決的合法性以及拆遷補償標準難以作出判斷。需要制定法律，統一征收與征用的原則和補償準則。

第三，通過法律原則性界定公益與非公益征收。法律在界定公益與非公益時，應當以征收與征用的目的來判斷。可以參考國外立法，結合中國的實際來確定公益拆遷的范圍。如果有區分公益與非公益拆遷的程序，可以將拆遷中的糾紛轉向正式的法律解決途徑。

第四，關于政府征收與征用的立法應當重視程序的正當性。行政法規和規章較多地考慮到行政效率，對公民權利的保障和救濟缺乏程序性的規定。因此，立法應當特別重視程序的設定，尤其是救濟程序的設定。我國尚無行政程序法典，行政機關行使權力的程序較多地由行政規章來確定，不僅雜亂，而且公民很難知曉。因此，首先應當在程序上重視公民的參與，其次應當設定有效的司法救濟程序，再次應當規定補償的原則和程序。

房屋拆遷問題是一個關系國計民生的大事。加強對拆遷制度、拆遷過程中存在的問題的研究，從而修改和完善有關法律，建立健全拆遷及補償制度，嚴格依法辦事，才能真正解決房屋拆遷中的沖突問題。

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D922.181

1673-1999（2011）03-0040-02

章卉爭（1987），女，安徽南陵人，安徽師范大學（安徽蕪湖241000）碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

2010-11-24