我國社會保障體系：現狀及路徑選擇

刁俊強

（安徽工業大學 經濟學院，安徽 馬鞍山 243000）

□社會·經濟

我國社會保障體系：現狀及路徑選擇

刁俊強

（安徽工業大學 經濟學院，安徽 馬鞍山 243000）

以社會保險為主要內容的社會保障體系在我國已經基本確立。然而，我國社會保障體系存在諸多問題。我國社會保障體系建設，必須著眼于我國社會保障體系存在的客觀問題，必須具備明確的路徑選擇。其中，我們需要強化商業保險在社會保障體系中的應有地位，引導社會保險和商業保險互相促進、共同發展，從而推動我國社會保障體系的發展。

我國社會保障體系；問題；路徑選擇

一 我國社會保障體系的發展現狀

縱觀各個國家社會保障發展的過程，從保障項目上來看，社會保障一般主要包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫和商業保險等保障項目；從保障制度上來看，社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫和商業保險等這些保障項目都是各具自身保障功能的制度安排。從這個意義上而言，社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫和商業保險等保障項目或保障制度構成了一個多層次、多支柱的社會保障制度體系，即社會保障體系。

社會保障體系是從制度建構的角度而言的，是由多種保障制度有機組成的統一整體。在社會保障體系中，各種保障制度都具有各自的保障功能和不同的保障地位，它們相互協調，相互發展，在根本上體現了社會保障事業的經濟福利性及其廣泛覆蓋的普遍性，其目的是為廣大社會成員提供基本生活權利和安全保障，體現了社會保障的公平性原則。自新中國成立后至改革開放前，我國開始建設和發展社會保障體系。在此期間，我國初步建立的這種初具規模的社會保障體系，是以高度集中的計劃經濟體制為基礎的國家社會保障體系，具有蘇聯社會保障體系模式的特征，由國家或國有企業包辦社會保障事務，個人不繳納任何保險費，這無疑加重了經濟發展落后的新中國及其國有企業的負擔。“文革”給我國的社會主義建設事業造成了嚴重的破壞，也使我國社會保障事業遭受沉重的打擊，社會保障體系的建設處于停滯狀態，甚至有所倒退。

進入改革開放新時期，我國社會保障體系逐漸走上迅速恢復和改革發展的道路。至今，以社會保險為主要內容的社會保障體系在我國已經基本確立。在城市，在一定范圍和水平上，我國建立了包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等保險內容的社會保險制度，全面實施了城鎮最低生活保障制度。我國已決定自2011年7月1日起啟動城鎮居民社會養老保險試點，今年試點范圍覆蓋全國60%的地區，明年基本實現全覆蓋。這是我國為加快建設覆蓋城鄉居民社會保障體系作出的又一重大決策，標志著我國基本養老保險制度全覆蓋，對于實現人人享有基本養老保險，促進我國社會保障體系建設，具有重大意義。在農村，新型農村合作醫療制度基本建立，并已覆蓋大部分農村地區，農村最低生活保障制度也已全面建設，并在不斷地擴大覆蓋范圍，農村養老保險制度正在積極地探索。

在社會主義市場經濟體制深化改革的形勢下，我國的社會保障體系開始告別了主要由國家保障制度、企業保障制度和鄉村集體保障制度組成的舊的國家保險社會保障體系的特征。當前階段，我國的社會保障模式是針對一定社會群體的主要包涵社會保險、多種形式的社會救助和部分全民性福利的混合型社會保障模式。目前，我國已經基本建立了社會保障體系，然而，我國社會保障體系的覆蓋面仍處于不平衡狀態，社會保障水平仍然較低。與社會保障體系建設較早的國家相比，我國社會保障體系較為落后。這是我國社會保障體系的發展現狀。

二 我國社會保障體系存在的現實問題

隨著我國社會主義經濟體制的改革，我國社會保障體系雖有政策調整和制度改革，但進一步健全和完善我國社會保障體系，還要必須解決其自身存在的現實問題。

（一）覆蓋面小，實施范圍窄

我國社會保障體系的覆蓋面還不夠全面，尚未囊括我國社會全體成員。我國還必須繼續拓展社會保障體系的覆蓋范圍，將我國最廣大的人民群眾都納入到社會保障體系中來，使人民群眾都能在生活上獲得基本的保障，從而增進社會公平和正義。享有完整的社會保障待遇，提高生活水平和質量，是我國廣大人民的普遍需求。

在部分社會群體中，我國社會保障發展水平較高。這些社會群體主要包括國家工作人員、國有企業職工、部分集體企業職工以及部分私營企業職工。很多私營企業職工、個體戶，特別是農民工和廣大農村地區的農民還沒有較完整地享受到社會保障權益。這種狀況不適應我國社會主義初級階段多種所有制長期并存的格局，不能對全體勞動者提供基本生活保障，并限制了勞動力在各種經濟成分之間的合理流動，妨礙了企業經營機制的轉換，也影響了社會保險分散風險功能的發揮。

（二）管理服務的社會化程度不高

改革開放以來，我國經濟發展水平大大提高。然而，我國的社會保障體系建設的速度還落后于經濟發展的速度。我國現行的社會保險制度，在城鎮還在相當程度上依附于企業，社會保險基金制度不夠健全，新建立的養老保險和失業保險基金可統籌的范圍不夠廣。在農村，廣大農民的生活保障主要依附于家庭，在一些具備條件的地區尚未開展養老保險工作。由于社會化程度低，社會保險這種本屬于政府和社會的責任不得不推給企業和家庭。社會保險費用支出過多，使企業和家庭增加了負擔。這種狀況不僅削弱了社會保險對于勞動者的保障功能，而且也影響了企業在市場經濟中的公平競爭和快速發展。

在新時期，不但我國社會保障的覆蓋面有待擴大，而且社會保障功能也急需加強。國家和政府必須充分發揮其職責和職能，提高社會保障的管理服務水平，通過國民收入的再分配使收入較低的家庭減輕生活負擔，從而提高這些家庭的生活水平，進而拉動消費。

（三）社會保障水平失衡，存在不公平現象

我國社會保障水平失衡，是影響我國社會保障體系建設的又一問題。至今，我國城鎮已初步實施和提供了相對而言較為全面的社會保障待遇，養老保險基金已基本實現了社會統籌，國家、企業和個人共同負擔，醫療保險、失業保險、工傷保險以及女職工生育保險等制度，都得到了健全和發展。在城市，國家工作人員與企業職工之間、城鎮企業職工之間的養老保險待遇差別較大。

由經濟二元結構決定，我國過大的城鄉差別制約了社會保障體系的建設，影響了社會保障水平的提高。我國廣大農村地區的社會保障水平與城市的社會保障水平之間的差距較為懸殊，城鄉社會保障資源的分配嚴重失衡，農村社會保障事業的發展不足。可喜的是，近年來我國農村的社會保障事業有所完善和發展。我國新型農村合作醫療保險制度的實施和推廣取得了顯著成效，已覆蓋我國大部分農村地區。我國還在農村推行計劃生育保險制度，在部分農村地區實行了社會養老保障制度。在加強農村社會保障水平方面，特別是農村社會養老保險，我國必須從政策和制度上來加以健全和完善。

（四）社會保障基金籌集渠道狹窄，使用方式不夠合理

充足的社會保障資金是一個國家的社會保障體系建設的基礎，因此，建立合理的、多樣化的社會保障籌資模式是一個國家的社會保障體系建設的核心問題。

在社會保障基金籌措渠道方面，我國主要采取政府、企業和個人共付保障基金的方式，并取得了一定的成效。目前，我國社會保障基金來源還比較單一，必須拓寬基金籌措渠道，譬如，仿照西方國家普遍采用的征收社會保障稅這一社會保障基金籌措渠道。這不但可以實現國民收入的合理再分配，而且還能夠減輕國家和企業的負擔，減少個人所繳社保費用的比例，從而強化社會保障體系的保障功能。在社會保障基金的征繳和運營上，我們還有必要通過資本市場的穩健投資，實現社會保障基金的保值和增值。

在社會保障基金的管理上，缺少一套包括決策、運營和監督相互制衡的規范管理體制和有序運作機制。尤其是，我們缺少完善的社會保障基金運營和監督機制，從而避免基金違規違紀案件[1]。

（五）社會保障法規不健全，缺乏有效的監督約束機制

目前，我國社會保障體系建設取得了一定的成就，但是至今我國尚無完整的、統一的社會保障法。我國社會保障事業由政府各部門多頭分散管理，有關社會保障事務的行政職能相互交疊，政出多門，在實際工作中經常發生決策和管理上的矛盾，甚至出現挪用和侵吞國家社會保障基金的行政腐敗現象。國家社會保障法一直沒有出臺，致使不同地區和不同所有制之間的社會保障政策和措施五花八門，社會保障事業的強制性和公平性難以發揮，從而影響了社會保障體系的完善和發展。

社會保障立法工作滯后，這導致我國社會保障體系建設缺少連貫性和時效性。因為缺少專門的和統一的法律法規的指導，社會保障事務的管理和運營存在著實施力度不夠、操作程序不科學的問題，以致國家在推行社會保障事業上沒有完全發揮政府的應盡職責。因此，建設我國社會保障事業，必須立法先行，確立統一的執行機構，形成統一的執行權威，從而使社會保障體系的建設具有強制性和規范性。

三 我國社會保障體系建設的路徑選擇

健全和完善我國社會保障體系，必須立足于我國現實國情，著眼于我國社會保障體系存在的問題，借鑒他國社會保障體系建設的經驗和教訓。當前，我國社會保障體系建設的路徑選擇應該包括以下幾個方面：

（一）加強我國社會保障體系的法制建設

社會保障事業是國家和政府必須履行職能予以解決的關系社會民生的重大問題，體現著一個國家和政府的職責。我國必須推進社會保障立法工作，明確立法主體，通過國家立法機關建立健全以社會保險法、社會福利法、社會救助法和社會優撫法和商業保險法等專門法律為主要架構的社會保障法律體系，從而保證我國社會保障建設事業有法可依。

建國后，我國社會保障立法開始起步。改革開放以后，我國加強了社會保障立法工作，國家行政機關制定了一些有關社會保障的單項行政法規。這些法律法規涵蓋了養老、醫療、工傷、失業、下崗職工基本生活和再就業等方面，對改革和完善我國的社會保障體系發揮了重要的作用。社會保險立法是社會保險改革的法律保證和制度保證。社會保險法特別要加強實施包括城鎮職工養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和農民養老保險等層面的社會保險立法工作。我國早就開始實施了社會保險的立法工作。2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會審議通過了《社會保險法》，將自2011年7月1日起施行。

建立健全社會保障法律制度，是工業化國家建立并推行其社會保障體系的重要經驗。在發達國家，社會保障法律是一個獨立的、專門的法律體系，這為社會保障事業提供了法律的依據和法制的強制性，有利于社會保障體系建設的法制化、科學化和規范化。社會保障立法，是社會保障體系建設的基礎性工作，將給我國社會保障體系的穩定運作帶來法制保障，并為我國社會保障體系的有效監管提供長效機制。

（二）拓展和優化社會保障基金籌措渠道，建立多樣化的、有效的籌資模式

根據馬克思主義原理，勞動者的必要勞動包括勞動者本人及其家庭成員的生活費用，因此必然要扣除一部分儲存起來，以作為其自身在患病、失業、年老等暫時或永久喪失勞動能力的境遇中的物質生活補償。社會保障基金的儲存正是這種補償在形態上的轉化。近些年，我國社會保障事業取得了重要的進展，但是面臨社會保障基金籌措的問題。社會保險基金的籌措，缺少合理模式的支撐和長效機制的保障。建立和健全我國社會保障體系，必須要建立多樣化的、有效的社會保障籌資模式，這關系到社會保障體系的穩定運作和長期運營。

發達國家的社會保障籌資方式可資借鑒，主要有三種：一是征收社會保障稅；二是繳納社會保險費，三是強制儲蓄形式。強制儲蓄這種籌資模式，具有現付現支的時效和功效，但并不能保證企業和個人長期持續地繳納社會保險基金，在社會保險基金的籌措上不具有長效性。其中，社會保障稅是向獲得某種特定收入的納稅人征繳，專門為了籌措社會保障基金的特殊稅種。以美國為例，通過開征社會保險稅，美國每年的社會保險稅收收入約占國家財政收入的30%，1993年的社會保險稅收即達1.1萬億美元，社會保障的收支在其財政經濟中占有著舉足輕重的地位[2]。當前，為了加快建設我國社會保障事業，特別是提高我國社會保險水平和加強社會救助力度，征繳社會保障稅能夠解決包括養老、失業和醫療保險等社會保障基本項目的資金籌集難的問題，能夠保障那些社會弱勢群體在喪失勞動能力、失業和生病情況下的基本生活和醫療所需。

在社會保障基金的籌措渠道上，首先要明確社會保障基金的長遠目標、收入規則、支出規則和投資原則等因素，進而以法律法規的形式逐步確立社會保障基金收支規則，保證社會保障基金能夠長期運營，以應對今后我國老年化社會所帶來的沉重的社會保障基金的負擔。

（三）逐步完善社會保障基金的監管和運營機制，使社會保障基金切實服務于我國社會保障體系

在市場經濟中，社會保障體系發揮著穩定器的重要作用。在社會保障體系中，社會保障基金又發揮著助推器的關鍵作用。保證社會保障基金的長期持續穩定的支付，對于我國社會保障體系的穩定運行具有決定性的作用。一個穩健運行的社會保障體系不但要有多渠道的社會保障基金籌措渠道，還需要建立一個高效的社會保障基金監管機制，一個能夠在市場經濟中穩健投資和運作的社會保障基金運營機制。

社會保障基金必須有嚴格和規范的管理，保證基金從籌集到儲存再到保障待遇給付的安全。社會保障基金的管理目標包括四個方面：一是確保基金的完整與安全；二是防止基金貶值，實現基金的保值和增值；三是滿足保障待遇給付的即期需要，避免支付危機產生；四是保持高效率。維護基金安全是基金管理中最重要的目標，也是最基本的目標。[3]國家和政府是社會保障事業的主要責任主體，必須通過相關職能部門充分發揮監管社會保障基金，保證社會保障基金穩健運營的作用，使社會保障基金依法運營和安全運營。

社會保障基金監管面臨的重要問題，是如何在較長的一個時期內確保社會保障基金的保值和增值，使社會保障基金在健全的資本市場中謹慎、穩健地運營并創造收益，實現基金的保值和增值。

（四）大力發展商業保險，加強商業保險在我國社會保障體系中的應有地位，使其成為社會保險的重要補充

保險業是市場經濟的重要產物，是促進社會保障水平提高的重要途徑。商業保險是在市場經濟中保險公司提供的一種商業保障，是市場經濟對社會生活的市場調控。在養老、醫療、意外和死亡等問題上，商業保險給予我們一定的經濟補償，幫助我們規避因勞動能力喪失或諸多風險所造成的損失，使我們的生活得到某種程度的保障，這對于促進市場經濟發展、管理服務社會都具有重要的作用。“社會保障體系中的社會保險與商業保險二者雖然在性質上有所不同，但它們在保障的目標上是一致的，都是為社會公眾的生活提供安全保障。但它們在各自具體作用形式上又是各不相同的，不能相互替代。”[4]從這個意義上說，商業保險與社會保險相輔相成，相互補充。商業保險是社會保險的重要補充，并在社會保障體系中發揮著重要的補充保障功能。

我國商業保險起步和發展較晚，基礎較差，改革開放后得到了全面恢復和較快發展，但其總體規模仍然較小，在國民經濟中的比重低。目前，我國的保險業同發達國家保險業發展水平相比具有較大的差距，功能和作用發揮不充分，不具有西方保險業所發揮的服務經濟社會的強大功能。我國商業保險沒有完全融入我國經濟社會的各個方面和領域，很多老百姓還缺少足夠的風險意識和投保意愿，商業保險的保障功能在廣大社會成員中還尚未得到充分發揮。在保險密度和保險深度上， 我國與發達國家相比存在較大的差距。

我國社會保障體系還必須進一步與經濟社會發展水平相適應，必須充分發揮商業保險服務經濟社會的重要保障功能。積極發展商業保險，是適應我國現階段經濟發展水平、增強我國社會保障功能、提高社會保障水平的重要手段。我國處于社會主義初級階段，生產力發展水平不平衡，人口眾多，人均GDP不高，這在一定程度上限制了社會保險的覆蓋范圍和保障待遇。社會保險只能保障社會成員的基本生活水平，我國不可能推行西方社會福利國家高標準的社會保險制度。

近年來，在國家和政府的調控下，在科學發展觀的指導下，商業保險獲得了快速的發展。通過發揮其經濟社會服務管理功能，商業保險在經濟社會各領域積極參與了以社會保險為主要內容的社會保障體系的建設。當前，我們要大力發展商業保險，彌補社會保險的不足，提高人民群眾的社會保障水平，滿足各社會群體和社會成員對商業保險的多樣化需求；我們要明確和強化商業保險在社會保障體系中的應有地位，引導社會保險和商業保險互相合作、互相促進、共同發展，從而推動我國社會保障體系的建設。

2006年6月，國務院頒布了《國務院關于保險業改革發展的若干意見》，即保險業改革發展的“國十條”。其中，第四條意見是“統籌發展城鄉商業養老保險和健康保險，完善多層次社會保障體系”。商業保險，應當而且能夠在社會保障體系中發揮和彰顯更為突出的社會保障作用。胡錦濤同志在中國共產黨第十七次全國代表大會上也明確提出，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。

[1]關于進一步加強社會保險基金監管嚴肅基金紀律的意見[S]．勞社廳發[2006]25號.

[2][美]加爾布雷斯.談美國宏觀經濟政策[J].宏觀經濟管理，1994，（2）.

[3]鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辯[M].北京：商務印書館，2000.352.

[4]任保平.中國社會保障模式[M].北京：中國社會科學出版社，2001.17.

China’s Social Security System:Present Situation and Choice of Route

DIAO Jun－qiang
(School of Economics,Anhui University of Technology,Ma’anshan,Anhui 243000,China)

China has basically established a social security system oriented to social security.However,there aremany problemswith the system.In light of this,Chinamust build its social security system with a view to the existent objective problems and clear-cut choice of route.In particular,we should give due position of commercial insurance in social security system and guide the mutual coordinated development of social and commercial insurance,so that China’s social security system can be improved.

China’s social security system;problems;choice of route

C913.7

A

1674-3 652（2011）05-0 086-0 5

2011-06-28

刁俊強（1980- ），男，安徽馬鞍山人，安徽工業大學經濟學院講師，主要從事政治經濟學研究。

[責任編輯：曾 超]