現(xiàn)行鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化弊端及對策分析

楊孝艷 張勇剛

（1.中國礦業(yè)大學文法學院，江蘇 徐州 221008；2.江蘇省豐縣大沙河鎮(zhèn)政府，江蘇 徐州 221733）

現(xiàn)行鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化弊端及對策分析

楊孝艷1張勇剛2

（1.中國礦業(yè)大學文法學院，江蘇 徐州 221008；2.江蘇省豐縣大沙河鎮(zhèn)政府，江蘇 徐州 221733）

當前，我國的鄉(xiāng)村治理已經(jīng)取得了顯著的成效，但也存在一系列問題，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會之間的關(guān)系就是個敏感的問題，它們之間仍然有著強烈的上下級命令關(guān)系，行政化還很嚴重。造成這種現(xiàn)象的原因主要是壓力型行政體制的存在、規(guī)范性制度供給的短缺、傳統(tǒng)政治文化的影響等。要理順鄉(xiāng)村關(guān)系，具體要做到：其一，加強縣以上各級政府對“鄉(xiāng)政村治”制度實施的宏觀調(diào)控；其二，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導權(quán)，逐步實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”制度實施的程序化；其三，改革基層政府績效考核制度，構(gòu)建社會化的績效評估機制。

鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村關(guān)系；行政化

一 鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的表現(xiàn)

目前，我國的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民委員會（簡稱村委會，下同）之間仍然保持著強烈的上下級行政命令關(guān)系，或者說是一種行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系，與法律規(guī)定的“指導關(guān)系”尚有一定的距離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會有較大的干預和控制能力，大多數(shù)村委會的主要工作是完成上級下達的各項任務(wù)。當前鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的主要表現(xiàn)有：

第一，干預村民的選舉，控制村級組織的人員配備。《中華人民共和國村民委員會組織法》 明確規(guī)定：“ 選舉村民委員會由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民委員會每屆任期三年，屆滿應(yīng)當及時舉行換屆選舉，村民委員會成員可以連選連任。”[1]然而，在村干部的選舉過程中，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委對民主選舉顧慮重重，為了“有效地領(lǐng)導村級組織”，力求選出用的順手的干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借《村組法》規(guī)定的對村委會的“指導權(quán)”，憑借著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所具有的資源優(yōu)勢、組織權(quán)威等，對村民的選舉濫用自由裁量權(quán)，左右選舉結(jié)果，破壞村民選舉的直接性、獨立性。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定選舉的結(jié)果，甚至取消村委會的直接選舉，變村民的直選為官員的欽定，直接指定或委派村委會主任和村委會其它干部。這種違背制度安排的做法，許多村民稱之為“上面定框子，群眾劃圈子”，部分村干部稱之為“走過場，搞形式”。

第二，任務(wù)指標下達。在壓力型行政體制下，為了完成任務(wù)指標，有效的調(diào)動社會資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過下達各種指令性計劃、指標、任務(wù)和命令，干涉村民委員會的工作內(nèi)容和方向。尤其是當前我國經(jīng)濟相對落后的地方，各地為了發(fā)展經(jīng)濟，往往將經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)和財稅利潤指標從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個農(nóng)戶，層層分解下達。而完成這這些任務(wù)和指標作為考核組織和個人的“政績”的主要標準。甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年與縣政府簽訂“目標責任書”。“目標責任書”詳細規(guī)定了當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的達標指標、考評標準和獎懲規(guī)定。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的行政化傾向也就在所難免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了目標的完成和自身工作的便利，干涉或者直接壟斷村務(wù)的管理權(quán)行為，以“行政式”管理代替村民的民主自治管理，是對村民自我管理權(quán)的剝奪，是在“鄉(xiāng)政村治”格局下鄉(xiāng)村互動運作中對制度安排的一種重大的偏離。

第三，決策中“由民做主”轉(zhuǎn)化為“為民做主”。民主決策是村民自治的重要環(huán)節(jié)。誰扮演決策主體、決策什么、如何決策，是事關(guān)村民能否享有自治權(quán)的關(guān)鍵。按照《村組法》規(guī)定，村莊公共事務(wù)實行民主決策，村民和村干部是決策的主體，對涉及村莊和村民利益的事務(wù)擁有全部的決策權(quán)，我們把這種決策稱之為“由民決策”。然而，當前真正實現(xiàn)由民決策的村莊很少，絕大多數(shù)村莊的決策都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同程度的行政參與，出現(xiàn)村民做不了主的情況。為了保證政令的暢通和對村莊的控制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至直接包辦，直接“為民做主”。實際運行的“村治”被嵌入了大量的“鄉(xiāng)政”因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間的“指導——協(xié)助”關(guān)系和“命令——服從”關(guān)系同時并存，運作中鄉(xiāng)村互動關(guān)系往往表現(xiàn)為“命令、指導、服從、協(xié)助”關(guān)系。總體來說，命令與服從的關(guān)系仍占據(jù)主導地位。

二 鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的原因分析

目前，在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的行政化嚴重阻礙了新型農(nóng)村建設(shè)的進程，所以，對于這種鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化趨勢出現(xiàn)的原因我們要深入的分析。

第一，壓力型行政體制的存在是鄉(xiāng)村關(guān)系異化的根源。當前鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的根源在于結(jié)構(gòu)和功能的斷裂，“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村格局中，存在著“二元權(quán)力”，一是國家權(quán)力，它運行的表現(xiàn)形式是自上而下，主要表現(xiàn)在國家掌握著行政管理權(quán)，通過其權(quán)力實現(xiàn)對整個社會的治理，國家的職能就是用手中掌握的權(quán)力整合整個社會資源，從而達到維持農(nóng)村秩序的目的；二是農(nóng)村社會中內(nèi)生的公共權(quán)力，它運行的表現(xiàn)形式是自下而上的，主要是通過民主選舉產(chǎn)生的村委會來運作的，它的主要職責就是在國家相關(guān)的法律法規(guī)下，對農(nóng)村中的一些公共事務(wù)進行管理。這樣從農(nóng)村汲取、整合社會資源，維持農(nóng)村秩序的行政權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)斷層，失去了權(quán)力運行的結(jié)構(gòu)依托，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了汲取社會資源，對村民自治組織進行行政干預是最便利的手段，進而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國家權(quán)力與村民自治權(quán)力的沖突。

第二，規(guī)范性制度供給的短缺是鄉(xiāng)村關(guān)系失范的重要原因。這里的“制度”有兩個層面含義：其一是指規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系，保障村委會自治權(quán)利的法律制度；其二是指落實農(nóng)民當家作主的民主權(quán)利，規(guī)定村民自治內(nèi)容的規(guī)章制度。[2]《村民委員會組織法》第四條對于鄉(xiāng)村關(guān)系作了如下規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”應(yīng)該說，就成文的法律制度而言，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和無原則化的，既沒有明確規(guī)定“指導、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。[3]這種模糊的規(guī)定沒有可操作性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會各取所需提供了制度的空隙，在這種背景下，鄉(xiāng)村關(guān)系行政化趨向也就在所難免。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某些方面破壞村民自治時，村委會一般不會訴諸司法機關(guān)，這就說明了當前的司法維權(quán)工作做得遠遠不夠。《行政訴訟法》規(guī)定，對于違反《村組法》干涉村民自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為，村委會可以依法向縣級人民法院提起行政訴訟，法院應(yīng)依法受理并做出公正裁決。事實上，司法機關(guān)對于村委會的保障與維權(quán)很不到位，使村委會在違法侵害面前無能為力，導致鄉(xiāng)村關(guān)系難以協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，傳統(tǒng)政治文化的影響。著名的現(xiàn)代化理論研究者英格爾斯認為：“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導大綱，管理守則，本身是一些空的軀殼，如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。”[4]可見，與現(xiàn)代制度相適應(yīng)的政治文化，是這種制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。延續(xù)幾千年的封建社會為人民注入了太多的“忠君”、“官本位”思想，整個社會籠罩在國家的控制之下，新中國成立以后，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系格局并沒有發(fā)生改變，仍然繼續(xù)實行著這種行政化關(guān)系，國家的權(quán)力滲透到社會中的每一處角落。自提倡村民自治以來，國家頒行了各種法律來保證村民自治的順利實施，期望達到一種理想的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會真正能做到“指導”與“協(xié)助”的關(guān)系，但是，由于傳統(tǒng)思想的根深蒂固，鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化是不可能一朝一夕就能泯滅的。

三 理順鄉(xiāng)村關(guān)系，構(gòu)建多贏的鄉(xiāng)村互動機制

鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化必須要理順鄉(xiāng)村關(guān)系，提出切實可行的措施來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，具體需要做到：

（一）加強縣以上各級政府對“鄉(xiāng)政村治”制度實施的宏觀調(diào)控。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間往往會存在著行為失范，要想對這種行為失范進行調(diào)解，僅僅依靠這兩方面的努力是不行的，這就需要縣以上各級政府的調(diào)節(jié)和監(jiān)督。眾所皆知，縣及其縣以上政府遠離鄉(xiāng)村，對于鄉(xiāng)村治理中的各項事務(wù)涉及的比較少，所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的利益起沖突的時候，縣及其縣以上政府不受其利益的限制，這樣在鄉(xiāng)村互動的時候就能在具體的事務(wù)當中起到糾偏和調(diào)停的作用，并且在一定程度上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會進行監(jiān)督，可以防止權(quán)力的異化，從而保證“鄉(xiāng)政村治”的順利實施。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導權(quán)，逐步實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”制度實施的程序化。《村組法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織之間是指導與被指導的關(guān)系，但是，這種界定非常的模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的權(quán)限范圍還是沒有嚴格的區(qū)分清楚。我們都知道，我國現(xiàn)在大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理鄉(xiāng)村關(guān)系當中發(fā)揮的仍然是“領(lǐng)導”的作用，干涉村民自治的順利實施。所以，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導權(quán)是非常有必要的，這樣可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過多“指導”行為進行約束，從而可以保證村民自治的正常運作。但是，由于中國的地域發(fā)展不平衡，想要用一部成文法對鄉(xiāng)村關(guān)系進行嚴格的可操作的界定是非常困難的，所以，這就需要在相關(guān)的法律法規(guī)下，補充相關(guān)的程序性規(guī)定，以實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”制度實施的程序化。首先，嚴格明確相關(guān)的法律法規(guī)，尤其是依照《憲法》與《村組法》中確立的“鄉(xiāng)政村治”精神，關(guān)于村民選舉、鄉(xiāng)村事務(wù)等程序性法律要嚴格實施。其次，各人大常委會要制定相關(guān)的法律明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會各自的職權(quán)，界定好各自的利益邊界。最后，在鄉(xiāng)政村治法律及其實施辦法中，考慮增加、補充有關(guān)法律后果的條款，如規(guī)定無正當理由拒不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國家任務(wù)或者非法干預村內(nèi)事務(wù)的有關(guān)責任人的法律責任，維護鄉(xiāng)政村治法律體系權(quán)威。

（三）改革基層政府績效考核制度，構(gòu)建社會化的績效評估機制。按理說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會都應(yīng)該是“鄉(xiāng)政村治”的主體，但是，很多村莊根本就沒有互動，只是單方面的被領(lǐng)導，這種情況與鎮(zhèn)政府績效考核制度有關(guān)。“鄉(xiāng)政村治”制度實施的效果往往由政府單方面做出，是一種單邊的和單方的評價，實際上制度實施的狀況和績效應(yīng)該由村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣以上的各級政府共同評估。只有對多個鄉(xiāng)村治理主體的評價綜合考察，才能發(fā)現(xiàn)制度實施的現(xiàn)狀和存在的問題，實現(xiàn)多贏的結(jié)果，不合理的考評機制的存在是鄉(xiāng)村關(guān)系不和諧的一個重要原因。由于村民對基層政府的考評沒有發(fā)言權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理的過程中，往往會忽視農(nóng)民的利益，迎合上級政府的喜好。因此，改革基層政府的績效考評制度是促進鄉(xiāng)村關(guān)系和諧發(fā)展的一個重要因素，合理的政府績效考評內(nèi)容體系要充分的吸取村民的意見，各級政府要經(jīng)常聽取社會輿論和村民的呼聲，對“鄉(xiāng)政村治“及時作出評估，提出意見，通過制度化渠道，把結(jié)果和意見反饋給鄉(xiāng)政府和村莊，基層官員的考核，既要考慮數(shù)字指標完成情況，又要考慮對當?shù)亟?jīng)濟效益、社會效益的貢獻情況，防止考評的片面化，單一化。

結(jié)束語

鄉(xiāng)村治理的好壞事關(guān)社會的發(fā)展和國家的長治久安，當前的鄉(xiāng)村治理取得了良好的成績，但是鄉(xiāng)村關(guān)系中的行政化趨勢還非常嚴重，這勢必影響到鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。所以，處理好鄉(xiāng)村關(guān)系中的行政化是非常必要的，具體要做到以下幾點：第一，加強縣以上各級政府對“鄉(xiāng)政村治”制度實施的宏觀調(diào)控；第二，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導權(quán)，逐步實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”制度實施的程序化；第三，改革基層政府績效考核制度，構(gòu)建社會化的績效評估機制。但我們要看到，這些措施并不一定能處理好目前出現(xiàn)的鄉(xiāng)村也關(guān)系行政化，這需要在以后的實踐中不斷創(chuàng)新。

[1]張世龍.小城鎮(zhèn)建設(shè)中的農(nóng)村組織創(chuàng)新[J].山西財經(jīng)大學學報,2004（2）.

[2]白鋼.中國村民白治法制建設(shè)評議[J].中國社會科學,2004（1）.

[3]中華人民共和國村民委員會組織法.中華人民共和國國務(wù)院公報[C]. 1998(28).

[4]殷陸君.人的現(xiàn)代化[M].成都：四川人民出版社,1985 :4.

SThe Administrative Problems And Solutions Of Relationship Between The Current Village And Rural Governance

YANG Xiao-yan1，ZHANG Yong-gang2
(1.China University of Mining and Technology,Xuzhou 221108，China；2.Dashahe government,Xuzhou 221733，China；)

At present, China's rural governance has achieved remarkable results, but there are a range of issues, the relationship between the village committee and Rural Governance is a sensitive issue there is still a strong relationship between higher and lower orders between them, the administrative of them is serious. The main reason for this phenomenon is the existence of pressure-type administrative system, , the shortage supply of regulatory system, the impact of traditional political culture. To straighten out the relationship between villages and rural governance, we must to do the following: Firstly, strengthen all levels of government above the county level, implement macro-control to"Rural Governance"; Secondly, regulate the guidance right of rural governance, realize the progressive of "Rural Governance"system implementation; Thirdly,reform grass-roots government performance appraisal system, and build communityoriented performance evaluation mechanism.

Rural Governance; village relations; administration

D035

A

1008-9128（2011）03-0022-03

2010-04-13

楊孝艷（1984-），女，山東臨沂人，在讀碩士。研究方向：行政論理。

[責任編輯 張燦邦]