從濰坊市水務改革看網絡型公用事業的政府規制

王廣起

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

一、問題提出

城市的供水排水行業是帶有明顯自然壟斷性的產業之一，其壟斷與效率問題一直備受關注，在實際的管理過程中，也一直存在分歧。自2005年《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》頒布實施以來，各地的供排水行業進行了一系列的產權改革與規制方法的變革，與全國各地類似，近幾年濰坊市供排水行業通過引進外資，進行了旨在建立主城區供排水水務一體化經營模式的一系列改革，但時至今日，效果仍不盡如人意，市民埋怨水價太高，企業抱怨連連虧損，政府也在心痛連年增加的財政補貼。為此，有必要回顧改革的歷程，分析水務一體化的利弊得失，深度分析市民、企業、政府的三方博弈問題，進一步探索政府規制的實質與方法。

二、城市供排水行業的經濟學特征

在現有研究資料中，城市供排水行業，一般稱為“城市公用事業”、“市政公用事業”，個別稱為“網絡型公用事業”“公用企業”等，由于不同的論述視角、不同的研究目的、不同的法規文件等原因，稱謂往往有所區別，并且常和“基礎設施”、“壟斷性行業”交織在一起，為便于分析問題，在此重新界定相關概念。

公用事業(Public Utility or Utility)是經濟性基礎設施的一部分，是由地方政府或其委托的政府部門直接管轄的、為轄區內公眾或不特定的多數人提供特定公共產品或公共服務的行業。具體包括：供水、供熱、燃氣、城市公交、污水收集和處理、垃圾處理、園林綠化、環境衛生、道路與橋梁等。按照自然壟斷性的強弱，可進一步區分為“網絡型公用事業”（包括供水、供熱、燃氣、城市公交、污水收集和處理）和“非網絡型公用事業”（包括園林綠化、環境衛生、道路與橋梁）。這樣，我們認為“城市公用事業”＝“市政公用事業”＝“公用企業”＝“網絡型公用事業”＋“非網絡型公用事業”。壟斷性行業是指由中央政府或其委托的有關部委直接管轄的、為全國公眾或不特定的多數人提供特定公共產品或公共服務的行業。具體包括：電力、電信、鐵路、民航、石油等行業。

本文認為，城市供排水行業可統稱為網絡型公用事業。網絡型公用事業作為自然壟斷的典型代表而備受關注。從實踐層面看，隨著技術與市場需求的不斷發展，網絡型公用事業本身成為競爭與自然壟斷并存的產業。一方面競爭機制的進入在網絡型公用事業的許多領域已經成為普遍事實，民營化或說市場化取得了重大的進展；另一方面，競爭的引入并沒有使網絡型公用事業成為一種可以自由放任的經濟，壟斷依然存在，結果使得政府規制變得更為微妙、更為復雜。從理論層面上看，在信息經濟學、博弈論、合約理論等基礎上發展起來的激勵性規制理論，從不同角度提供了一些規范化的分析模型。

網絡型公用事業除具有公益性、區域性之外，其最主要的技術經濟特性應是網絡外部性。網絡型公用事業都需要輸送網絡來提供服務，如：輸水管道、燃氣管道、污水管道、公交線路等。網絡建設需要大量的固定資產投資，且大量的資本具有很強的專用性，易形成沉淀資本,因而具有很強的規模經濟性；網絡建成以后可提供多種服務，相關的業務結合起來進行一體化經營可以節約交易費用，因而具有很強的范圍經濟 (Economies of Scope)。鮑莫爾（W.J.Baumol）提出了成本劣加性(Subadditivity)概念來代替規模經濟和范圍經濟,由于成本劣加性的存在，網絡型公用事業在定價時處于兩難境地，若按邊際成本定價，最大限度地保護消費者福利，將無法取得足夠的收入來彌補成本并獲得收益；若按壟斷價格定價，在彌補成本并獲得收益的同時，會損害消費者福利。為解決這一矛盾，防止濫用壟斷地位，政府規制便應運而生。

三、濰坊市水務改革簡述

濰坊市地處山東半島，下轄十二個縣市區，總面積15859平方公里，人口847.71萬。主城區包括濰城、奎文、坊子、寒亭以及高新、經濟技術開發區，面積1472平方公里，其中建成區面積109.6平方公里，總人口128.36萬。

濰坊市區原有供水企業三家，即濰坊市自來水總公司、坊子區自來水公司，寒亭區自來水公司。總供水能力為20.8萬立方米/日。其中濰坊市自來水總公司為市屬中型企業，公司已有固定資產3.4億元，設計總供水能力20萬立方米/日，DN100以上輸配水管382公里，實際供水能力17.0萬立方米/日，在職職工703人。坊子區自來水公司現有職工160人，供水管網長度126公里，供水能力2.6萬立方米/日。寒亭區自來水公司現有職工80人，供水管網長度69公里，供水能力1.2萬立方米/日。濰坊市污水處理有限公司，主要負責處理市中心城區內的工業廢水和生活污水，服務人口60多萬，該公司總投資2.16億元，2000年10月建成投產，現已滿負荷運行，日處理污水10萬立方米以上，日脫干泥約40噸。

但隨著主城區人口迅速增加，城市規模不斷擴大，原有供排水公司受設備陳舊、技術落后、管理不順的因素所制，供水服務能力嚴重受限，已阻礙濰坊經濟的迅速發展，改革勢在必行。

自2005年開始，濰坊市政府本著“積極穩妥、創新提高、完善社會功能、促進企業發展”的原則，基于一步到位、借助外力求發展的考慮，確定水務行業改革的基本思路是：選擇合適的合作伙伴，利用外部資源，膨脹資產規模，整合水務市場，走供水廠網一體化、供排水一體化道路，實現四區水務一體化，依靠規模效益，促進企業發展。總體目標是：在經營區域上，著眼于做大，加強橫向聯合與擴張，在濰坊市四區供排水一體化的基礎上，逐步向濰坊市各縣市區及周邊地區發展，實現規模效益；在經營區域上，著眼于做強，走供水、排水、中水縱向一體化的道路，全面整合整個水務產業鏈上的資源和業務，提高核心競爭力，最終將濰坊水務打造成一艘不沉的水務航母。

經多方論證，最后確定同深圳A水務集團（乙方）進行合作，經洽談達成如下投資框架協議，并分步實施：第一步，雙方合資組建“濰坊市水務集團有限公司”，注冊資本3000萬元，甲乙股權比例分別是35%、65%。第二步，乙方以股東借款的形式投資建設水務項目，包括水源地給水二期工程、開發區管網建設、中水處理廠等項目；乙方獨立投資污水處理項目，包括以BOT方式投資建設開發區污水處理廠，以TOT方式投資建設現有的污水處理廠一期，以BOT投資建設現有的污水處理廠二期。第三步，繼續增資擴股，實現濰坊市的四區供排水一體化。最終水務集團可吸引外資5億元，資產將達到約8億元，日供水能力35萬立方米，日污水處理能力30萬立方米，日供中水6萬立方米。

四、濰坊市供排水一體化經營模式利弊分析

從濰坊市的水務改革方案可以看出，濰坊市的供排水一體化應包括三層含義：一是自來水供應和污水排放一體化；二是自來水和污水各行業中的生產企業和輸配送管網一體化；三是相鄰的不同行政區域實現供排水一體化。

（一）供排水一體化經營模式之利

1.招商引資效益大。一體化經營，造就超強壟斷市場結構，市場風險小、規模效益大，可以最大限度地吸引巨額產業資本的投入。

2.緩解了財政壓力。供排水屬準公共產品領域，具有一定的公益性，政府理應提供力所能及的供給，但由于財力所限，政府無能為力。此時，將獲利空間不同的供水與排水捆綁在一起改制，會最大限度地減輕財政壓力。

3.提高了整體生產能力。注入大量的產業資本，改造和維修原供水管網，開辟新的供水渠道，改造和建設污水處理設施，結果肯定是極大提高供水覆蓋率和污水處理率。

4.負外部性內部化。理論上講，經污水處理廠處理后排出的污水，作為地表水將重新被自來水企業作為水源。若污水處理廠超標排放，污染程度越高，自來水廠處理成本也就越大。所以，排向地表的污水必須達標，否則就會增加企業自身的處理成本。通過一體化就把負外部性內部化了。

5.一定程度上實現了范圍經濟。實現供排水、廠網及中水回用一體化，可以充分利用其在技術、設施、管理、收費上相關相通的特點，實現資源共享，從而，有利于集約化、集團化發展。有利于資源統一配置。實行不同行政區域的供排水一體化，可以統一規劃、統一配置、合理開發和利用水資源。

（二）供排水一體化經營模式之弊

1.易出現效率損失。超強壟斷的單一市場結構，易導致企業大而全、小而全的經營模式擴大，抑制了專業化分工與合作的深化，排斥了競爭，阻礙了市場機制的形成與發育，最終會出現X非效率。

2.易侵害消費者剩余。據哈佛學派的SCP分析范式，企業擁有強大的市場力，具有侵害消費者剩余的理性傾向。

3.增加了規制難度。壟斷及市場力的強大，加大了規制機構被俘獲的可能性。壟斷造成的成本黑洞進一步擴大，保護性價格監管導致的A-J效應更明顯。難以通過不同層級、不同區域間的競爭逼近真實成本，僅靠物價部門象征性地積壓點成本水分，無法制定合理的價格。

五、進一步完善網絡型公用事業政府規制的思索

濰坊市的水務改革方案雖未直接提及或出現政府規制字樣，但是，改革本身或改革自始至終的每一個進程，無不深刻滲透或充分體現出政府規制的實質。改革何以在市政府及其主管部門市政管理局的倡導下被啟動，具體改什么，怎樣改，方向是什么，結果如何等，將都涉及到政府規制及其實質問題。

關于政府規制（Regulation），西方學者有不同的表述，維斯卡西(Viscusi)等學者認為，政府規制是政府以制裁手段，對個人或組織的自由決策的一種強制性限制。史普博(Spulber)認為，政府規制是行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需政策的一般規則或特殊行為。金澤良雄認為，政府規制是在以市場機制為基礎的經濟體制下，以矯正、改善市場機制內在的問題為目的，政府干預和干涉經濟主體活動的行為。植草益認為政府規制是社會公共機構(一般指政府)依照一定的規則對企業的活動進行限制的行為。薩繆爾森也把政府規制限定在政府對產業行為的限制上。斯蒂格利茨認為政府對產業的保護、扶助以及合理化轉換等，都應看作屬于政府微觀規制的范疇。

本文認為政府規制是指具有法律地位并相對獨立的行政機構依照一定法律和規則對企業活動進行限制的行為。政府是實施規制的主動者，對象主要是微觀經濟活動以及參與這些活動的企業、個人或組織機構。政府規制的實質在于：第一，政府規制是政府主體的一種行政行為，同其他國家權力相比較，具有主動性、廣泛性、自由裁量性等特點；同企業集團、消費者等權利相比較，具有強制性、單方性、優越性等特點，同時，它又是須依法限制的一種行為。第二，政府規制是一種制度安排或結構，是行為主體依據成本－收益分析進行權衡的結果，只有一種規制結構凈收益大于零，且在各種可供選擇的規制結構中凈收益最大，才是最優的、均衡的規制結構，此時對規制的需求就等于規制的供給，各行為主體無意也無力來打破這一均衡。第三，政府規制是一種利益分配和調整，政府具有多重目標函數，政府并不能夠被簡單地假設為自覺為實現公眾利益最大化而服務的組織，政府政策通常是各利益集團多次和長期博弈的最終結果。政府規制的總體目標是實現資源最優配置和社會福利最大化。達到總體目標的途徑是不斷地調整和實現政府規制的均衡。政府規制均衡是規制的凈收益最大化和規制需求與規制供給相等時的一種狀態，是政府、企業、用戶三者兩兩之間的行為和力量的均衡，是局部行業利益和整體區域利益的均衡，是各行為主體在經濟活動中不斷博弈而實現的一種均勢狀態。

由于我國的經濟發展水平、體制和文化傳統等基本國情不同，特別是我國經濟正處于特殊的雙重經濟轉型期，即由二元經濟轉向一元經濟、由計劃經濟轉向市場經濟，其規制主體、規制客體、市場基礎、壟斷結構等與西方市場經濟國家存在極大的差異。具體地說，一是市場發育不完善。市場主體的培育仍未完成，政企尚未完全分離。由于歷史上進入壁壘的限制，使新的企業主體還沒有做強做大，供給能力偏小；城市居民的收入水平有所提高，但也很難承受高額的消費；新的市場的運行制度有待進一步健全。二是供求市場低水平運轉。一方面公用事業負債經營、效率底下、產品供不應求；另一方面，價格倒掛，用戶在收入不斷提高的情況下，仍以具有慣性的低價享受著低水平的劣質服務。由于公用事業的強正、負外部性，目前低水平公用事業已成為城市經濟發展的制約瓶頸。三是由于地方政府財力有限，在政府多重目標的價值趨向下，企業承擔著一些本該由政府承擔的社會性義務。四是規制機構的體系不科學。機構尚未獨立和健全，職能尚未完成轉換，制度殘缺，方式方法仍是原行政體制的歷史沿革，規制水平和規制能力相對低下。

在多重委托代理分析模型基礎上的激勵性規制理論看來，網絡型公用事業的基本問題應該是激勵成本與信息租金提取之間的權衡問題。政府規制改革實質上是希望誘導出私人信息，從而降低信息成本、提供適當的激勵。政府是改革的主體和倡導者，針對我國的實際情況，政府應重新構建網絡型公用事業政府規制內容和有效競爭市場，主要應包括重新規劃和設計市場結構，培強做大市場主體、合理選擇經營模式、科學運用規制手段、科學設置規制機構、制定完備的應急預案等，具體地說：

（一）深化以產權改革為中心的市場化改革。E.S.薩瓦斯在其著作《民營化與公私合作的伙伴關系》中詳細描述了提供公共服務的幾種制度安排：一是委托授權，包括合同承包（部分服務、全部管理）、特許經營（場域特許使用、租賃）、補助、憑單、法令委托；二是政府撤資，包括出售、無償贈與；三是政府淡出，包括民間補缺、撤出、放松規制。我們可以參照其分析框架，針對當前存在的實際情況，可以通過政企分離、產權重組、招商引資、股份制改造等不同路徑，逐步培育出具有強大生產力和競爭力的市場主體，逐步完成由國有國營單一市場主體，向國有國營、國有民營、民有民營等多種市場主體的轉變。

（二）靈活運用政府規制手段。政府規制的總體目標是實現資源最優配置和社會福利最大化，因此，針對不同的市場結構和市場行為，應需要采取不同的規制方式。黑夫蘭(Heffron,1983)從現實的角度設計了一可資借鑒的分析框架：經濟性規制、社會性規制和輔助性規制。經濟性規制從市場失靈的角度出發，涉及產業方面的市場行為如費率、產品或服務的質量和數量、競爭行為等；社會性規制用以糾正不安全、不健康的產品及生產過程中的有害副產品；而輔助性規制泛指各種社會福利保障，諸如社會保險、公費醫療、衛生、環保、教育方面的規制。由于我國固有的政治、經濟體制的一些特點和弊端，使政府對經濟性規制的關心相對于社會性規制要差一些。而在其熱衷于經濟性規制的地方也存在規制制度、工具、方法不當或錯位的現象。事實上，對于不同的市場結構，應采取不同的政府規制方式，在不同的規制時期，根據行業特點、企業經營能力、規制成本、用戶承受力等綜合外部因素，正確運用特許經營條例，科學設置經營期限、產品范圍、經營的區域，科學設置進入與退出壁壘。既要運用保護機制，保護企業的投資積極性，又要運用激勵機制，適時引入虛擬競爭，防止其攫取高額壟斷利潤。

（三）完善價格管理機制。對價格的規制最主要、最復雜。傳統上對價格的規制主要有兩種思路，一是著眼于彌補成本；二是著眼于制定上限價格、替代競爭、標尺競爭等，其意在努力誘導出真實成本。但是，從廣義上講，信息的不對稱是絕對的，企業憑借信息的絕對優勢而獲得部分信息租金是難以避免的，規制的目標是將其控制在相對公平合理的范圍之內。因此，政府可以靈活運用價格規制手段，在特許經營的初期，在供給能力較低的情況下，為保護其積極性，可允許其“成本黑洞”的存在，按照保本微利原則，制定成本加利潤的價格；當市場發育比較完善、供給能力比較強大時，可采用激勵政策，制定上限價格，努力擠壓成本水分。

（四）慎重確定經營模式。網絡型公用事業大都是自然壟斷性產業，縱向一體化和縱向廠網分離是其常見的經營模式。不同行業的技術要求不一樣，即使同一行業，不同城市的情況也不一樣。單從經濟角度講，一體化模式的規模效益高、壟斷利益大、競爭效益低、財政壓力小、招商引資效益大；廠網分離的情況應相反。政府可在不同行業，根據不同的發展進程，利用新舊交替的發展契機，慎重選擇合適的經營模式。

（五）科學設置規制機構。應增強規制機構的獨立性，轉變原規制機構的觀念和職能，提高規制機構的能力和水平，依法履行規制職能。同時，依法加強對規制機構的規制，努力增加其設租創租的成本。關于對產品質量的規制，關鍵是質量的鑒定機構要獨立出來，可委托權威的獨立的第三方提供質檢報告，改變由企業單一自我鑒定的狀況。此外，政府要制定完備的規制應急預案，防患于未然。網絡型公用事業是城市經濟正常運行的基礎產業，高效、有序、安全是最基本、最重要的要求。當經濟手段失效，企業的價值趨向同政府及公眾的目標要求嚴重背離，進而威脅公用事業運行安全的時候，政府要采取相應的應急措施。

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