新軍事變革：創新國防采辦制度研究

王沙騁，陳家昌，趙澄謀

(1.中央財經大學 國防經濟與管理研究院，北京100081;2.北京大學 信息管理系，北京100871;3.中國國防科技信息中心，北京100036;4.中國科學技術信息研究所，北京100038)

新軍事變革：創新國防采辦制度研究

王沙騁1，陳家昌2，4，趙澄謀2，3

(1.中央財經大學 國防經濟與管理研究院，北京100081;2.北京大學 信息管理系，北京100871;3.中國國防科技信息中心，北京100036;4.中國科學技術信息研究所，北京100038)

新軍事變革對我軍國防采辦制度創新提出了挑戰和要求。針對我軍國防采辦制度與中國特色新軍事變革不相適應的問題，借鑒外軍國防采辦改革的經驗和主要做法，運用管理學、系統工程學、國防經濟學等理論和研究方法，提出了我軍國防采辦制度創新的指導思想、目標、原則，具體論證和提出了創新我軍國防采辦制度的五項對策舉措。

國防采辦制度;新軍事變革;信息化裝備;國防經濟

一、引言

我軍新時期的歷史使命是要為黨鞏固執政地位提供重要的力量保證，為維護國家發展的重要戰略機遇提供堅強的安全保障，為維護國家利益提供有力的戰略支撐，為維護世界和平與促進共同發展發揮重要作用［1］。推進中國特色新軍事變革，是我軍現代化建設的一項戰略任務，也是履行新使命的內在要求。武器裝備是中國特色新軍事變革的重要物質基礎，國防采辦制度改革是加快裝備發展的動力，創新國防采辦制度是推進中國特色新軍事變革的迫切要求。在研究和借鑒外軍國防采辦制度改革經驗的基礎上，針對我國國情和軍情，研究并提出與推進中國特色新軍事變革相適應的國防采辦制度改革創新，是貫徹落實全軍裝備采購制度和軍代表制度調整改革試點的具體行動［2］，對加速推進中國特色新軍事變革具有重要的現實意義。

二、新軍事變革對我軍國防采辦制度創新提出的挑戰和要求

(一)新軍事變革與創新國防采辦制度的關系

本文所稱的“國防采辦”包括裝備科研、購置、維修保障等活動［3］，是與美國等西方國家的“武器裝備采辦”相通的概念［4］。國防采辦制度是規范國防采辦行為的一系列政策、法律、法規、程序、規定和慣例的總稱，是通過計劃、組織、領導和控制武器國防采辦組織的資源，以高效率和高效益方式實現國防采辦目標的科學管理保證。

國防采辦制度創新是新軍事變革的重要內容，國防采辦制度創新和改革能夠提高裝備的技術水平和戰斗能力，縮短國防采辦周期，從而推動新軍事變革的發展。2001年以后，美軍的采辦改革致力于保障“軍隊轉型”。改革措施包括:實行“基于能力的采辦”，改革需求生成制度，加強武器系統的整體籌劃和頂層設計，構建整體作戰能力;在裝備采辦的各個階段實行“基于仿真的采辦”策略，降低裝備采辦過程中的技術風險;建立軍民結合的有效機制，促進“民技軍用”和軍民兩用技術發展等等［5］。這些裝備采辦改革，推進了美軍的轉型，縮短了裝備采辦周期，提高了武器系統的質量和戰備能力，增強了軍隊的戰斗力，創造了顯著的軍事效益，保障了新軍事變革的推進［6］。

(二)創新國防采辦制度是加快推進中國特色新軍事變革的重要保障

建設信息化軍隊、打贏信息化戰爭是中國特色新軍事變革的目標。從中國特色新軍事變革的目標和內涵來看，武器裝備是加速推進中國特色新軍事變革的重要物質技術基礎，國防采辦制度改革是加快我軍裝備發展的動力，推進中國特色新軍事變革必須依靠創新國防采辦制度提供保障。要立足國情軍情，借鑒吸收外軍有益的管理經驗，在軍隊建設的各個領域積極援引先進適用的管理方法、技術和手段，建立健全科學的管理機制，不斷提高現代管理水平。

國防采辦制度創新是實現我軍裝備建設跨越式發展的必經之路。必須通過制度創新，改變那些不合時宜的體制與機制，采用先進適用的管理方法、技術和手段，科學組織武器裝備建設。通過國防采辦制度創新和采購管理革命，激勵裝備研制、設計、生產等多個環節的創新，促進軍事技術革命，盡快縮小與強敵的“技術差”。按照“作戰需要什么裝備就發展什么裝備”的原則，從頂層上搞好武器裝備發展的總體設計，形成適應一體化聯合作戰要求的武器裝備體系，為打贏未來的信息化戰爭提供裝備保障。

(三)中國特色新軍事變革對我軍國防采辦制度創新的要求

1.為加快信息化裝備的發展提供保障。當前，我軍國防采辦制度仍然沿襲傳統機械化、半機械化裝備建設的模式，應信息化裝備的采購制度尚處于探索和形成之中，與“反臺獨”軍事斗爭準備和推進中國特色新軍事變革的要求還有很大差距。因此，要通過國防采辦制度創新，從制度上適應和保障信息化裝備發展的要求［7］。

2.為提高一體化聯合作戰能力提供制度保障。信息化戰爭的主要形態是一體化聯合作戰，要形成一體化聯合作戰能力，必須首先按照一體化聯合作戰的思想進行裝備建設，這是實現一體化聯合作戰的基礎。中國特色新軍事變革要求在國防采辦制度建設方面為形成和提高一體化聯合作戰提供保障。

3.為加快裝備科技進步提供保障。武器裝備技術是決定戰爭勝負的重要因素。進入21世紀，由于軍事科技發展迅速，裝備技術的更新周期不斷縮短，更需要加速科技進步。而且，我軍裝備與發達國家的差距有進一步拉大的可能，為此，要求通過制度創新來激勵科技進步，提高裝備的科技水平。

4.為提高裝備建設的效率、效益、質量提供保障。我國能用于裝備建設的資源十分有限，隨著高技術裝備的不斷發展，裝備建設的資源投入越來越大，必須要通過“精明管理”，降低風險，提高國防采辦項目的成功率。在追求發展速度的同時，注重提高效率和投資回報，講求經濟效益和軍事效益，實現裝備建設的全面、協調和可持續發展。

5.為應對突發性戰爭和應急裝備需求提供制度保障。我國所處的安全環境存在不安定因素，當前面臨的最大現實威脅是“臺獨”勢力的發展以及外國勢力的可能介入。此外，維護國家領土、資源等利益的任務也變得日益急迫。因此，需要提供制度上的保障，快速響應突發戰爭中戰場應急裝備需求的能力。

(四)我軍國防采辦制度與中國特色新軍事變革不相適應的主要問題

1.適應信息化裝備發展的采購制度不健全、不完善。信息化裝備建設缺乏有力的統一領導和統籌管理。我軍武器裝備特別是信息裝備建設基本處于單項裝備或單一系統建設狀態，由各軍兵種相對獨立地組織管理，自成系統，形成“煙囪”式發展格局。缺乏體系結構設計和統一的技術標準和規范，在技術上全軍尚未形成一個完整的體系結構，各業務領域的電子裝備發展不同步，功能不配套，水平參差不齊，互聯互通性差，無法形成聯合作戰能力。

2.國防采辦決策機制不夠科學。適應生成諸軍兵種一體化聯合作戰能力的裝備需求分析機制尚未形成，總部制訂的武器裝備發展需求與軍兵種擬制的裝備項目計劃缺乏銜接［8］。我軍武器國防采辦規劃計劃預算編制一體化制度和科學決策機制尚不完善，總裝備部對各軍兵種上報的項目計劃所做的綜合評價和平衡力度小，主要是進行“切塊”分配，很大程度上是簡單匯總軍兵種上報的計劃，集中統籌的力度不夠。軍事需求分析和科學論證遠遠不夠。過于依賴裝備承制單位的論證和建議，軍方缺少獨立的論證和評估分析，致使某些武器裝備科研效益低、甚至決策失誤。

3.裝備技術創新激勵機制不夠完善。國防采辦的競爭機制沒有完全形成，采用競爭方式采購的范圍和深度有限，非競爭性的采購方式仍然占較大比例。由于進入軍品市場的門檻較高、審批手續繁瑣，存在總裝備部與國防科工委的雙重審查，實質上使得國有軍工企業缺少真正有實力的競爭對手，存在較高程度的壟斷，缺乏技術創新的壓力和動力。國防采辦定價方式單一，缺少技術轉化機制。

4.國防采辦的管理不夠精細。國防采辦風險控制機制差。技術指標的設定存在隨意性，對技術可行性缺乏分析;缺乏專門評價機構，項目轉階段決策中缺乏評價過程，評價不科學、可信度低、責任不明確;對風險和不確定性估計不足，造成裝備項目的“拖、降、漲”［9］。管理體制中缺少橫向協調，扁平化弱。缺少科學管理的手段方法和程序。項目方案階段決策點的“研制任務書”擬制和審批程序規定不合理，軍方對裝備項目過程控制的主導作用發揮不夠。

5.國防采辦的戰時快速響應機制不完善。沒有專門的應急國防采辦機構，也沒有把這項責任明確賦予某個現有國防采辦管理部門。對戰時快速響應機制缺乏研究，沒有相應的謀劃和措施。沒有針對可能的應急國防采辦需求進行預測、預警、預報，編制相應的裝備應急采購預案。對于突發性國防采辦需求，往往是在針對某個事件的緊急處理上，屬于特事特辦，是純粹的應急，沒有相應的快速響應制度、法規和測試驗收程序保障，沒有形成相應的質量保證機制，缺少對此類需求的通用處理程序，不能從根本上解決快速應急的問題。

三、世界主要國家國防采辦制度改革的主要措施和做法

為了適應新軍事變革對裝備建設的要求，世界主要軍事大國都對本國的裝備采辦制度進行了較大改革，紛紛把構建聯合作戰能力、加速技術到戰斗能力的轉化、構建高效的采辦管理機構和采辦程序、加強對信息化武器裝備的統籌采辦、以及建立快速響應采辦機制，作為采辦制度改革的重點，采取各種措施和方法，全面提升裝備采辦的效率效益。我們應該研究和借鑒世界主要國家裝備采辦制度改革的措施、做法，從中汲取有益的經驗和教訓，推進中國特色新軍事變革。

(一)適應一體化聯合作戰需求，加強裝備體系建設的整體籌劃

隨著一體化聯合作戰理論的不斷發展，為克服國防部對全軍作戰需求的統籌不足、裝備建設重復現象嚴重、系統之間互操作性較差等問題，世界主要軍事強國對裝備需求生成制度和國防采辦計劃編制制度進行了改革［10］。

1.改革國防采辦的需求生成機制，重視聯合作戰能力的整體籌劃和頂層設計。近年來隨著國際形勢的變化和新軍事變革的發展，美軍提出“基于能力”的軍事戰略?！靶枨蟾锩钡母母镏攸c是將作戰需求分成“戰場感知”、“指揮與控制”、“兵力應用”、“防護”、“聚焦后勤”和“網絡中心戰”等6種“功能能力”，并在聯合參謀部下成立了相應的6個“功能能力委員會”，負責確定各自功能領域的新裝備需求或需求調整，審批和調整所有的采辦能力文件，供軍種采辦項目管理機構執行［4］?！熬鞑赊k”改革后，英國國防部在裝備需求方面開始實行“雙用戶制”，確立了中央參謀部(即“中央用戶”)與軍種參謀部(即“第二用戶”)各自的需求管理職能，逐步形成了“精明需求”的確定程序［4］。法國武器裝備總署建立了一套以“兵力系統”(Force Systems)為主導的武器裝備需求確定機制。武器裝備總署要求三軍所有的武器裝備發展都要納入“兵力系統”考慮，各種武器裝備規劃計劃項目都必須置于“兵力系統”進行驗證［4］。

2.實行“規劃計劃預算與執行制度”，使國防資源的分配更加合理。在采辦武器裝備、分配國防資源方面，世界主要國家普遍實行了類似美國PPBS(Planning，Programming and Budgeting System，PPBS)的規劃計劃與預算制度。PPBS是美國國防部于1962年提出的，是一種把長期規劃(如國防規劃指南)與實施規劃所需的資源及執行計劃所需的預算聯系起來的規范方法。為適應軍事戰略調整、軍隊轉型和采辦改革的需要，2003年美國防部著手對“規劃計劃預算系統”(PPBS)進行改革，新系統改名為“規劃計劃預算與執行系統”(Planning，Programming，Budgeting and Execution System ，PPBES)，并于 2005 財年開始實行［4］。在新的“規劃計劃預算與執行制度”中，美軍加強了頂層決策和統籌調控的力度，嚴格了對計劃、預算的科學評審工作。

(二)拓寬技術來源渠道，強化競爭，加快新技術迅速轉化為戰斗能力

1.消除壁壘，廣泛吸納民用技術，推行“軍民融合”和“軍民一體化”。新軍事變革中民用技術顯示出來的高速發展和巨大的軍事潛力，引起了世界主要國家的重視，各主要國家紛紛積極推進軍民融合和軍民一體化。冷戰后，美國提出國防采辦擴大利用先進民用技術的“軍民一體化”(Civil-Military Integration，CMI)發展戰略，截至2001年，美國原先軍民分離的兩個工業基礎已基本融合為一體。前蘇聯解體后，俄政府大力推行國防工業軍轉民政策。在推行軍民融合過程中，由政府主導，出臺一系列政策(例如《2001-2006年俄羅斯國防工業改革和發展規劃》)［11］。也是冷戰結束后，英國國防部制定了一系列促進軍民一體化發展的政策措施。1999年，英國國防部成立了國防技術轉化局(Defense Diversification Agency，DDA)。英國國防部還將武器裝備的科研、訓練和保障逐步推向市場，以提高裝備采辦效益。從上世紀80年代中期起，法國政府開始采取軍民結合發展國防高技術的策略。近幾年來，日本通過實施高度集中的管理體制與政、軍、民相結合的決策運行機制，鼓勵軍工企業發展軍民兩用技術和相關產品，并通過政策和資金方面的傾斜，促進軍民兩用技術和產業的迅速發展［12］。

2.建立和執行各種技術轉化機制，加快新技術轉化為作戰能力。技術優勢是軍事優勢的一個主要特征。美國等軍事大國在采辦改革中，不斷探索各種技術轉化機制，力圖盡早形成戰斗能力。從2006財年開始，美國防部將部分先期概念技術演示(Advanced Concept Technology Demonstrations，ACTD)計劃調整為新的“聯合能力技術演示”(Joint Capability Technology Demonstration，JCTD)計劃。在ACTD模式成功的基礎上，JCTD將更集中于使項目滿足作戰指揮官專門指定的需求，更強調“需求牽引”。此外，美國的促進軍民融合的科技計劃還包括:技術轉移計劃、兩用科學技術計劃、國防部制造技術計劃等。目前，英國開展的軍民兩用技術計劃包括航空領域的兩用技術計劃、民用航空研究與技術驗證計劃，以及國防部與貿工部聯合科研計劃等［13］。法國從1991年開始，組織政府科研機構和企業共同承擔國家的“航天計劃”、“航空計劃”、“核能計劃”、“電子、信息和通信計劃”以及一些專項計劃。通過實施國家大型計劃和專項計劃，發展軍民兩用國防高技術，確保高新技術產業的國際領先地位［14］。

3.積極推行競爭機制，完善合同的簽訂和履行監督制度。世界主要國家在國防采辦中都強調競爭，通過開展競爭來提高國防采辦效益，制定了相對完備的合同簽訂制度，并對承包商的合同履行過程加強管理［4］。首先，將競爭作為國防采辦的基本原則。美國國會在1984年頒布的《簽訂合同競爭法》、《聯邦采辦條例》，法國國防部在2004年頒布的《國防采購政策》以及俄羅斯的《俄聯邦國家國防訂貨法》中都明確提出以競爭作為簽訂合同的基本原則。其次，完善合同簽訂，制定合同簽訂的規則和程序。外軍訂立武器裝備的采辦合同，主要采用公開招標(又稱密封招標)與談判招標兩種基本方式。美國、英國、法國、德國等西歐各國在國防采辦過程中，都鼓勵開展競爭性采購。同時，他們還十分重視合同訂立之前的論證和訂立過程中的審查把關。第三，加強對承包商履行合同的管理。美軍通常采取收益值管理系統和定期報告的方式對承包商進行監督。俄羅斯則于2004年設立了獨立于國防訂貨主體(各軍兵種和國防部各總部)的國防部合同管理機構——聯邦國防訂貨局。英國建立了國防質量保證小組和價格分析與預測小組。法國武器裝備總署在合同執行過程中，由項目主任同計劃、采購方法和質量局一起，共同進行成本控制和質量監督檢查。日本國防采辦過程中，由防衛廳管理局成本計算部對采辦項目的成本進行調查、核算和控制。

(三)改革國防采辦的管理方式和采辦程序，提高采辦效率效益

1.改革采辦管理機構的設置，推行一體化項目管理制度。為適應當前技術迅猛發展、形勢瞬息萬變的需要，主要軍事大國都在對其國防部包括采辦的管理機構進行改革，減少管理層次，提高快速反應能力和工作效率［4］。首先，管理體制由分散走向統一，不斷加強國防部的統管力度。美國將原來負責指揮、控制、通信與情報的助理國防部長更名為負責網絡與信息一體化的助理國防部長，進一步統一了信息系統的采辦管理。英國的“精明采辦”推行后，最終形成了由國防采購局負責裝備采購、國防后勤局負責裝備保障、中央參謀裝備能力局和軍兵種司令部負責裝備需求制定的集中統管模式。第二，組建項目管理機構，實行和完善一體化項目管理。為提高項目管理效率和效益，美國推行了“一體化產品與過程開發”(IPPD)和“一體化產品小組”(IPT)的管理方式。英國國防部把原先四層項目管理體制改變為三級項目管理體制。法國武器裝備總署的機構設置和調整，采用了IPT的管理理念［15］。

2.簡化國防采辦程序，加強采辦前期的論證評估，提高采辦效率。國際新形勢下，把成熟的高新技術用于武器系統，在較短的時間內采購到新型武器系統，并提供及時、快捷的裝備保障，是各國國防采辦改革的主要內容。為此，近年來西方主要國家提出了加快國防采辦進程，縮短采辦周期和后勤響應時間的改革目標。在2003年版采辦文件中，美國將“快捷”作為采辦的核心原則之一。英國將可行性研究與方案評估階段合并，將原來七個階段簡化為概念研究、方案評估、演示驗證、生產、使用和報廢六個階段，將原來的三個審批決策點簡化為兩個。法國的新采辦程序增設了準備階段，同時將研制、工業化和批量生產納入一個“實現階段”，并把研制和工業化工作合并，采用并行工程，在采辦計劃初期就考慮中期乃至后期各種相關的活動［16］。

3.完善裝備全壽命過程管理的制度和手段建設，控制風險，提高采辦效益。世界主要國家對國防采辦項目采用了涵蓋研制、生產、使用維修保障在內的全壽命過程管理方式和分階段審查和決策制度［17］。美軍在大型國防采辦項目的管理上，采用項目基線法、能力需求分析、備選方案分析、技術成熟度評估、經濟可承受能力評估、定費用設計、試驗鑒定評估、漸進式采辦、基于仿真的采辦等現代系統工程管理的方式和手段，加強項目的風險管理和控制［18］。英軍在國防采辦管理中，采用設立采辦基線的方法，并在項目的實施過程中，進行一體化基線審查(IBR)。英國還采用了“全壽命成本”和“年度擁有成本”來衡量成本與進度以及項目的完成情況，采用漸進式采辦方式降低采辦風險。法國通過建立成本數據庫，對武器裝備的研制和生產實行成本監督，進行成本目標設計、價值分析和過程分析，在性能、成本、進度之間進行最佳均衡［19］。

(四)改革信息化裝備的采辦管理方式，提高武器系統的一體化作戰能力

以信息技術為核心的新軍事變革促進了武器裝備信息化建設的進程，信息化武器裝備是未來“一體化作戰體系”和“網絡中心戰”的物質基礎，已成為世界各國重點采辦的武器裝備。為推進武器裝備信息化建設進程，降低建設風險，美軍采取了一系列措施。

1.以軍事需求和軍事理論為牽引，明確武器裝備信息化建設方向。美軍十分重視分析研究國際安全環境及面臨的主要威脅，并據此確定武器裝備信息化的發展方向。美軍在《2020年聯合構想》中提出了以信息優勢為基礎的“主宰機動、精確交戰、全維防護、集中后勤”的聯合作戰概念，2003年后又提出相互銜接、配套的“聯合作戰概念”、“聯合作戰行動概念”和“聯合職能概念”。美軍還在不斷創新軍事理論，指導武器裝備信息化的發展，其中網絡中心戰理論已成為指導未來武器裝備信息化建設的核心理論，將高度網絡化、一體化、智能化的武器裝備作為今后的裝備發展方向。

2.采用規范的體系結構框架設計方法，科學規劃信息化武器裝備的發展。為了科學規劃信息化武器裝備體系建設，美軍一直積極探索能清晰描述復雜武器系統組成及其相互關系的頂層設計方法。2004年美國國防部在《C4ISR體系結構框架》的基礎上開發出《國防部體系結構框架》，為美軍未來武器裝備信息化體系建設提供了科學的頂層設計方法，并將其應用范圍擴展到所有任務領域。目前，美軍已開發“全球信息柵格”、“未來作戰系統”、“指揮控制星座網”等多種復雜武器系統的體系結構，并致力于形成C4KISR(指揮、控制、通信、計算機、殺傷、情報、偵察與監視系統)。這一目標實現后，美軍徹底完成由傳統的“平臺中心戰”向高度一體化的“網絡中心戰”轉變。

3.建立完善的法規體系，統一規范武器裝備信息化建設。美軍在武器裝備信息化建設過程中，特別注重法規體系的建設，頒布了國會、國防部以及軍種和各業務局多層次的法規政策文件，對信息化裝備建設加以規范。其中，美國國會頒布的法規有《聯邦信息技術管理改革法》(即《克林杰·科恩法》1996年)、《聯邦信息資源安全改革法》(2000年)、《聯邦信息安全管理法》(2002年)等，成為國防部信息化建設的重要指南。美國國防部也制定了很多條例、指令和技術標準，規范信息化武器裝備和數據標準化的建設，如國防部的5000系列采辦文件等。在國防部的統一領導下，各軍種也分別制定了相關的信息化政策。

4.成立專門機構負責信息系統的采辦，加大信息化裝備的統管力度。針對信息化武器裝備建設管理中存在的問題，美軍對管理體制進行了幾次調整和改革，形成了以聯合參謀部J6局歸口負責需求管理，由采辦、技術與后勤副國防部長與NII助理國防部長負責采辦管理，各軍種和國防部各業務局參與的武器裝備信息化管理體制。各軍種和國防部各業務局的直屬業務部門和項目管理部門，具體落實信息化武器裝備的研制、生產、采購與使用保障［20］。雖然美軍現在的信息化武器裝備的管理體制已較為完備，但依然存在一些問題。綜合看來，美國國防部的目標是加強對信息化裝備和信息系統采辦的總體控制和籌劃。

5.統一技術標準和規范，確保信息化裝備的互聯互通互操作及信息安全。統一的技術標準是實現數據鏈互聯互通互操作的基礎，在現代化戰爭中，它已成為影響和制約指揮系統與主戰裝備形成體系對抗能力的關鍵因素。海灣戰爭后，美軍在信息化裝備建設過程中開始重視和加大對“三互”問題的關注，在參聯會和國防部辦公廳出臺的國防采辦政策、國防部體系結構框架、全球信息柵格等有關的文件中，都對“三互”建設提出了明確的要求，提出了眾多國防信息基礎設施建設計劃，建設共用的綜合傳輸平臺和信息處理平臺，開發國防信息基礎設施共用操作環境和聯合技術體系結構等［21］。

(五)建立快速反應機制，加快戰時國防采辦響應速度

近20年來的若干次高技術戰爭顯示了不同以往的特點，傳統機械化戰爭采用的戰時采辦程序已不能適應現代高技術戰爭的戰場需要。因此美、英、法等世界軍事大國在總結高技術局部戰爭的基礎上，建立了較為完備的戰時國防采辦制度。

1.建立協調統籌和集中統管的戰時國防采辦管理體制。世界主要國家實行平戰結合的國防采辦管理體制，同時針對戰時國防采辦管理的特殊性，成立了適應戰時特殊需要的各類戰時國防采辦管理機構。雖然世界主要國家戰時國防采辦管理體制各不相同，但大都由決策層、管理層和執行層構成。在決策層，建立以總統或首相為核心的高層作戰指揮機構。在管理層，與戰時國防采辦相關的組織體系有作戰需求體系與國防采辦體系兩大類。在執行層，一方面依賴平時的項目辦公室或一體化項目小組等采辦組織開展戰時國防采辦(如美國負責提出需求的各軍種需求部門和負責采辦和后勤保障的各類項目辦公室)，另一方面，主要國家還成立了戰時裝備應急采辦機構(如美國空軍組建的快速反應評估委員會和快速反應程序委員會)，通過協作工作模式，提高工作效率［22］。

2.實行快捷、高效、靈活的戰時國防采辦程序。在戰爭期間或戰爭準備期間，美、英、法等世界大國都通過簡化正常裝備采辦程序，制定專門的戰時裝備快速采辦程序。1991年海灣戰爭開始之前，針對戰場上的緊急裝備需求，美空軍提出了快速反應程序(RRP)。90年代中期，美國陸軍提出了“作戰部隊快速采辦程序”(WRAP)。2004年9月，美國防部與國會對美軍已有的應急采辦程序進行改革和規范，形成了聯合快速行動小組(JRAC)采辦程序。英國實行戰時“緊急作戰需求”程序。伊拉克戰爭后，英國在系統總結“緊急作戰需求”程序在戰爭中的運行情況后，提出三項改進措施:把新裝備訓練納入戰時采辦程序中;建立完整準確的管理信息系統和數據庫;設立獨立的監督機構。

3.建立戰時裝備的優先采辦機制，提高國防采辦程序運行效率。為使國家資源分配系統優先保證戰時裝備的研制、生產和保障，世界主要軍事強國采取建立戰時裝備的優先采辦機制和提高平時裝備采辦程序運行效率的方法，保證戰時急需裝備的生產和供給，如美國的“國防優先與分配/特別優先援助”(Defense Priorities and Allocations System)機制。實行該機制時，國防部通常根據武器裝備和軍用物資的重要性、緊缺程度、替代性等因素，制定出裝備項目的優先順序，優先保證關鍵的、緊缺的、不可替代的武器裝備和軍用物資的生產和采辦［23］;各部門和企業必須優先安排此類裝備項目的生產任務，不得無故拖延交貨期、減少生產數量、降低質量標準［24］。任何故意違反“國防優先與分配/特別優先援助”規定的行為都是犯罪行為。

4.采用靈活、快捷的合同訂立及管理制度。外軍戰時裝備合同訂立與管理制度依賴于平時裝備合同訂立與管理制度，但要求戰時合同訂立速度更快，合同管理效率更高，合同支付周期更短。外軍在歷次戰爭中，采取了一些靈活、快捷的合同訂立與管理制度［25］。此外，外軍還成立了一些專門的戰時應急合同保障機構，實行專門針對戰時的應急合同管理制度。在美國，這類機構分為兩類，一類是軍種作戰部門和聯合作戰司令部的應急合同機構;另一類是國防后勤局和國防合同管理局的應急合同機構［26］。

四、我軍國防采辦制度創新的指導思想和目標

(一)指導思想

創新國防采辦制度的指導思想是:堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，圍繞新時期軍事戰略方針，堅持戰斗力標準，依據中央軍委批轉四總部《關于深化裝備采購制度改革若干問題的意見》，遵循信息化高技術裝備建設的客觀規律，發現并認清中國特色新軍事變革與國防采辦制度的規律性聯系，根據我國國情和軍情，針對國防采辦現存問題，借鑒外軍經驗和做法，從制度、機制、管理上進行改革創新，提高裝備建設的質量、效率、效益，推進中國特色新軍事變革的進程。

(二)改革目標

創新國防采辦制度的目標是:解決現行國防采辦制度與中國特色新軍事變革不相適應的問題，為軍隊提供滿足軍事需求的裝備，實現我軍裝備建設又快又好地發展，推進中國特色新軍事變革。具體包括:

1.建立適應信息化裝備發展要求的國防采辦制度，為加快信息化裝備的發展提供保障;

2.建立和完善國防采辦的科學決策機制，為提供一體化聯合作戰能力提供制度保障;

3.建立和完善自主創新的激勵機制，為加快裝備技術進步提供保障;

4.建立和完善科學管理機制，實現國防采辦的精明管理，為提高裝備建設的質量、效率、效益提供保障;

5.建立和完善裝備戰時應急采購制度，為應對突發性戰爭和應急裝備需求提供制度保障。

(三)基本原則

1.需求牽引原則。國防采辦制度創新的出發點，在于使之更好地適應新時期軍事戰略方針的要求，在于滿足中國特色新軍事變革和軍事斗爭裝備準備的需求，在于提高作戰能力和打贏信息化戰爭，更好地滿足部隊使用需求，使裝備更加頂用、易用、耐用。國防采辦制度創新必須始終堅持需求牽引的原則。

2.科學適用原則。國防采辦制度創新必須根據我國的國情和軍情，針對裝備建設現存問題，合理借鑒外軍的經驗和做法，而不是照搬照抄。要從我軍實際出發，堅持科學適用的原則，避免不顧現實的創新。

3.效率效益原則。國防采辦制度創新必須著眼于科學運用有限的裝備建設資源，加快武器裝備的發展，縮小與發達國家的差距。制度創新要貫徹和落實科學發展觀，堅持效率效益原則，提高國防采辦的效率、效益和質量，實現裝備建設又快又好地發展。

4.積極穩妥原則。制度創新充滿風險和不確定性，制度的改變牽涉到與國防采辦有關的各種因素，其影響廣泛而深遠。因此，制度創新必須要慎重，要在穩妥的前提下進行。同時，制度創新必須要有積極進取的精神，要把改革作為發展的動力，積極進行制度創新，只有這樣，才能始終保持國防采辦制度與環境的變化和要求相適應。

五、創新我軍國防采辦制度的對策

結合我國國情，借鑒和吸收外軍國防采辦的成功做法和主要經驗，對于促進我軍裝備建設，提高國防采辦效益，進一步深化中國特色新軍事變革，有著十分重要的現實意義。我國武器專利申請量與授權量每年遞增(詳見表1和圖1)，意味著我軍需要進一步重視國防采辦中的信息化裝備，需要充分利用國防采辦中民用高新技術和資源等。同時，軍費開支的每年攀升(詳見表1和圖1)，意味著我軍必須適應國防采辦的新形勢和新環境，加強國防采辦中的頂層設計與科學統籌等。

表1 我國武器專利申請量、授權量與軍費開支(1990—2009)

數據來源:軍費開支一項來自瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所數據庫，其余來自中國中經網統計數據庫。

圖1 我國武器專利申請量、授權量與軍費開支面積圖

(一)建立適應信息化裝備發展要求的國防采辦制度

1.加強裝備信息化建設的統一領導和統籌管理。要進一步加強全軍武器裝備信息化建設的統管。在軍委層次，建議全軍信息化領導小組，根據新形勢制定加強全軍信息化裝備互聯、互通、互操作的方針政策，并進一步加大對重大信息系統軍事需求和研制立項的評估和審批力度，加強統一領導。在全軍裝備歸口管理層次，建議總裝備部加大對信息系統規劃、計劃的制定以及對重大信息化裝備立項和研制總要求論證、評估和審查的力度，從信息化裝備體系建設出發，加強統籌管理，提高全軍信息系統互聯能力。在總部分管有關裝備部門和軍兵種層次，建議建立本系統信息化領導小組或明確本系統信息系統建設的歸口管理部門，加強本系統信息系統建設的統籌管理。

2.統一規范體系結構框架和技術標準，加強武器裝備信息化體系建設。制定和完善統一的技術體系和標準規范，強制推行通用體系結構框架、技術標準和數據標準，努力實現各類信息系統的“三互”。同時，大力加強技術體系和標準規范協議的執行和監督力度，把標準規范協議檢查作為項目立項、節點檢查和最終驗收的基本條件，確保新建系統、新上項目和新研裝備的“三互”。

3.重視軟件的開發管理，加大對軟件的投入。建議廣泛采用開放式的軟件系統結構和模塊化的設計方法，以可重復使用、可擴充為基礎，實現軟件的逐漸改進和功能上的逐步完善。要進一步加強軟件的安全測試工作，建立適用于軟件開發的保密制度和評審標準。要加大對軟件的投入，在研制經費安排和計價范圍中應當列支軟件開發費用。要合理評估軟件的價值，改革現有軟件定價辦法。

4.應用信息技術和電子商務改造國防采辦流程，提高國防采辦效率。建議將國防采辦方面的法律、規章(包括承包商資格要求以及國防采辦信息等)按不同密級在網上發布，同時建立實時更新的承包商資格和歷史業績以及裝備價格數據庫。建立國防采辦電子商務系統，通過網絡實現裝備的快速訂貨和支付、需求信息發布、承包商選擇、合同簽訂、合同修改、合同管理以及支付與結算等業務，實現采購工作電子化［27］。

(二)建立和完善國防采辦的科學決策機制

1.建立健全我軍裝備的需求生成機制。以國防部頂層設計為主導的需求生成制度，目前主要有兩種模式:一種是由美國參聯會主持開發的“聯合能力一體化與開發系統”模式，另一種是由法國聯合參謀部和武器裝備總署共同開發的“兵力系統”模式。根據我國裝備論證機構集中歸屬于總裝備部的客觀現實情況，建議我軍需求生成機制借鑒法國模式，建立由總參謀部牽頭、總裝備部參與的裝備需求生成機制，聯合組成兵力系統結構委員會和若干個兵力系統總體結構小組，提出兵力系統組成和軍事需求，作為裝備項目立項和指導項目管理的依據，以提高作戰協同性，實現裝備體系總體功能的優化。

2.進一步完善國防采辦的規劃計劃生成機制。為了充分發揮作戰需求對裝備建設的牽引作用，應當使國防采辦的規劃計劃生成機制與“兵力系統”需求生成機制進行充分有效的互動。建議在總裝備部和總部分管有關裝備部門、軍兵種裝備部的綜合計劃部門設置專人負責與“兵力系統”編制部門溝通協調，同時加強作戰、訓練、后勤部門和使用部隊對規劃計劃制定工作的參與程度，綜合考慮作戰任務需求、戰場環境要求、裝備科研生產能力、經費可能等因素，加強國防采辦規劃計劃的系統論證，形成以裝備部門為主，作戰、訓練、后勤部門和使用部隊共同參與的開放式國防采辦規劃計劃生成機制。在總裝備部審核、匯總和擬制全軍國防采辦規劃計劃草案后，還應建立征求作戰訓練部門意見的制度，經征求和吸收意見后，再審批下達。

3.建立和完善裝備規劃計劃論證評價機制。進一步加強裝備科研、購置計劃的科學評價工作，提高科學決策水平和全系統全壽命管理效益。建議國防采辦業務管理部門及其組建的型號項目辦公室進一步加強裝備項目計劃的基礎性論證和評價。另一方面，應當在總裝備部和總部分管有關裝備部門、軍兵種裝備部計劃管理部門兩級，設置類似美國國防部“計劃分析與鑒定局”、“費用分析改進小組”這樣的獨立評價機構，由計劃分析評價機構負責對由各部門匯總上報的裝備項目計劃，進行橫向總體分析和經費資源平衡協調，并為本級首長的決策提供決策咨詢意見;由費用分析評價機構負責對各部門上報的重大裝備項目和主要裝備項目的全壽命費用估算，進行獨立的全壽命費用分析和評價，并為本級首長提供裝備項目全壽命費用的估計值，避免決策失誤，提高計劃綜合平衡的科學性和權威性。

(三)建立和完善自主創新激勵機制

1.合理設定國防采辦準入門檻，強化競爭激勵。建議建立開放性的裝備承制資格審查制度，落實軍民結合、寓軍于民的國防科技創新戰略，把廣大有技術創新實力的非軍工企業納入國防采辦供應體系之中，打破壟斷，引發競爭，激勵創新。為加大新上項目的競爭力度，可采用邊招標邊進行資格審查的辦法，在定標前完成中標單位的資格審查，吸引有實力的民口企業參與競爭。為加快資格審查工作進程和減輕軍方資格審查工作量，可以考慮把一般配套產品企業的資格審查工作授權給總承包商負責，軍方可通過監督總承包商資格審查執行的情況，來保證資格審查的有效性。

2.建立國防采辦信息發布制度，實現公開招標采購。非涉密裝備應當通過政府采購網發布招標信息，使民口企業及時了解軍隊需求，參與軍品競爭，擴大競爭范圍。對于涉密的國防采辦需求，應通過建立裝備項目結構分解系統，從總體、分系統到部件，逐級分解和隔離涉密的需求信息，縮小涉密范圍。經解密處理后的需求信息應公開發布，不能夠做解密處理的需求信息，應向裝備承制單位名錄中的所有潛在供應商發布信息，盡可能擴大招標的范圍。

3.建立鼓勵自主創新的知識產權制度。把有償轉讓國防專利和知識產權作為激勵創新的重要手段。軍方保留所有權，企業和科研機構可以擁有占有權，在進行技術轉讓時允許適當收取轉讓費，保護創新者的利益。國防采辦應立足于國內自主創新產品和技術，自主創新產品和技術滿足裝備需求的應當優先采購。

4.制定有利于激勵自主創新的軍品價格。采用激勵型合同形式，在合同中明確約定技術創新獎勵金幅度，把一定比例由于創新而節約的經費或節省下來的國外裝備引進費作為獎勵資金，寫入合同。通過靈活的定價制度激勵研制和生產創新，對技術先進、特別頂用、能夠明顯提升裝備體系戰斗力的產品，按照物有所值的原則進行定價，給予10%以上利潤的高價格。與有良好創新表現的企業簽訂長期采購合同，以此激勵企業創新。鼓勵裝備研制單位和生產單位組成團隊參與競爭，使研制與生產緊密結合，使技術創新更加符合實際的生產環境，更符合作戰需求，使企業真正成為創新的主體。

5.建立技術轉移制度，設立專門的技術轉移機構。在總裝備部設立促進技術轉移的專職機構或賦予現有機構相應職能，與科技部、科學院等建立協作機制，及時發現民用技術的應用機會。建立中小企業國防科技創新專項計劃等機制，扶持先進民用技術向軍隊裝備的轉化。建立和完善預研、先期技術演示驗證與裝備研制生產各個階段緊密銜接的技術轉移制度，將經試驗或實戰檢驗的技術迅速轉到工程研制和生產階段，保證技術實現平滑轉移。如:美國空軍的MQ-1掠奪者無人機、全球鷹無人機都是從ACTD項目轉為工程和生產開發的。

(四)建立和完善國防采辦科學管理機制

1.實行項目管理和全系統全壽命管理，提高裝備建設資源的配置效率。為了加強裝備項目的全系統全壽命管理，我軍應該推行多方并行參與的項目管理制度，對裝備項目的科研、購置、維修實行全壽命一體化管理。重大項目可以成立項目管理辦公室，主要項目可成立項目管理小組，一般項目可由專業采購中心負責管理。建立軍事需求與項目管理各階段相互協調和互動的機制，平衡各方需求，確保項目管理的順利實施。制定相應的項目管理法規，明確項目管理各階段的工作內容和辦事程序，嚴格執行合同訂立和履行管理制度，控制裝備質量，維護合同的嚴肅性。加強項目管理、招標、成本分析、法律服務等人才隊伍的培訓和建設，確保項目管理的推行。運用績效管理方法，從成本、性能和進度等多個角度考察投入的績效，使國防采辦的每一分投入都發揮應有的效益。進行分階段決策，進一步降低項目風險，不斷考察項目與軍事需求的契合程度，不斷修正項目方向，確保滿足部隊需求，提供頂用、易用、耐用的裝備。

2.明確裝備項目全壽命各階段劃分和各階段的項目管理目標和工作要求。統一各類裝備的階段劃分和管理程序，明確規定軍方不僅負責擬制和審批“研制立項申請”與“研制總要求”，而且應當負責牽頭擬制和審批“研制任務書”，突出軍方在項目管理中的主導作用。實行項目基線的目標管理方法，明確科研、購置、使用維修各階段管理的責任和要求。把以競爭為核心的“四個機制”落實于項目管理全過程，切實制定競爭性國防采辦策略，推行分階段的競爭。完善合同訂立的準備工作，使合同文本準確體現軍方的需求和權益。完善科學評價和管理方法，包括功能分析、價值分析、性價比分析、總成本控制等方法，綜合權衡軍隊各部門的需求，使之合理化。采用能力需求分析、備選方案分析、技術成熟度評估、經濟可承受能力評估、試驗鑒定評估、漸進式采辦、基于仿真的采辦等手段，控制項目風險。引入收益值管理系統和承制單位合同履行報告制度，強化對裝備項目“拖、降、漲”的監控。

3.實行開放式的并行工程管理。建立作戰使用部門參與項目管理的機制，確保項目滿足軍事需求。引入一體化項目小組的管理理念，使管理層和決策層及早介入項目管理，以縮短審批時間，提高管理效率。建立與承制單位密切配合的機制，項目管理機構要吸納承制單位“兩個系統”的代表參與項目管理，達到“雙贏”的效果。要加強三軍通用國防采辦中的橫向協調。裝備聯合采購是實現一體化聯合作戰的前提，從美國的研究可知，互操作不單是技術問題，互操作要求用正確的程序和需求交流，通過技術、戰略、進度和共同風險的管理等共同努力來實現。建議設立全軍統一的國防采辦信息管理機構，加強國防采辦信息管理建設，使裝備項目管理具有順暢的信息環境。

(五)建立和完善戰時裝備應急采購制度

1.進行裝備應急需求預測研究。與美國全球軍事干預和威脅不確定性的作戰環境不同，維護國家領土主權，積極做好外國(美、日)勢力介入情景下的“反臺獨”軍事斗爭準備，是我軍的重要任務。因此，在主要對手相對明確、主要威脅相對明朗的情況下，我們可以在一定程度上預測戰爭的樣式、規模，從而預計裝備應用需求，我們應該開展充分的軍事需求預測研究，并把預測分析作為裝備應急采購準備的基石。

2.制定應急采購法律規章。從法規上做到有法可依是保證應急采購順利進行的根本。應急采購法規應授權建立戰時應急國防采辦管理體制，明確管理職責分工和質量保證要求，使應急國防采辦既堅持特事特辦，又有章可循、有法可依［28］。如美國《國防生產法》和其它相關規律，保證了美國國防部提出的15項“特別優先援助”項目(2003年)都按照進度和質量要求得以較好地完成，保障了伊拉克戰場的需要。

3.確立應急采購程序。簡化采購程序，減少管理層次，讓作戰指揮人員直接參與管理，去除所有不必要的步驟，縮短流程時間。參照美軍的“快速反應程序”(RRP)、“聯合快速行動小組”(JRAC)采辦程序和英軍的戰時“緊急作戰需求”程序，確立我軍應急采購程序。如:采用把定價過程置后，先生產裝備后補簽合同，以及限時審批等程序和方法。

4.擬制各種應急預案。針對可能出現的幾種作戰情景，根據作戰想定擬制裝備應急采購預案，能夠有準備地應對突發需求。如擬制“反臺獨”作戰短程導彈應急采購預案，巡航導彈應急采購預案，常規彈藥應急供應預案等。

5.建立戰略儲備。建立技術儲備，加強國防領域的基礎研究，制定優先發展的國防科學技術計劃，發展軍民兩用技術，以及實行“樣機研制加有限生產”策略［29］。根據《國防法》的要求，建立武器裝備成品和彈藥儲備，根據對“反臺獨”戰爭的需求預測確定儲備的規模，并嚴格測試驗收程序和質量保證要求，確保儲備的裝備成品和彈藥有很高的質量和可靠性。

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(本文責編：辛 城)

New Military Revolution:Study on the Innovation of Defense Acquisition System

WANG Sha-cheng1，CHEN Jia-chang2，4，ZHAO Cheng-mou2，3
(1.Institute of Defense Economics and Management，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China;2.Department of Information Management，Peking University，Beijing 100871，China;3.China Defense Science ＆ Technology Information Center，Beijing 100036，China;4.Institute of Scientific and Technical Information of China，Beijing 100038，China)

The new military revolution puts forward a new demand and challenge to PLA’s innovation of defense acquisition system(DAS).To the questions that PLA’s innovation of DAS lag behind the new military revolution with Chinese characteristics，we draw lessons from the usual ways and succeeded experiences of foreign military’s revolution of DAS，use the theory and study methods of management，system analysis engineering，defense economics and so on，point out the guiding ideologies，objectives and principles of PLA’s innovation of DAS，demonstrate and point out five countermeasures of PLA’s innovation of DAS.

defense acquisition system(DAS);new military revolution;information equipment;defense economics

F063.3

A

1002-9753(2011)03-0010-13

2010-10-29

2011-01-10

國家社會科學基金資助項目(10CGJ003);中央財經大學“211工程”三期資助項目“重大國防采辦項目中的信息交流機制—基于航母的研究”。

王沙騁(1977-)，男，河南項城人，中央財經大學國防經濟與管理研究院講師，管理學博士，研究方向:國防經濟、國防管理。