關(guān)于航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算的幾點(diǎn)思考

◎周華 姜明文 江燕平 王久東

航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算是航天科研項(xiàng)目評(píng)審的重要內(nèi)容之一，是提高經(jīng)費(fèi)使用效益的有效途徑。如何正確、合理地估算航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)是長期困擾項(xiàng)目承擔(dān)單位和評(píng)估單位的一大難題。因此，開展航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算難點(diǎn)及問題的研究，并提出既有一定準(zhǔn)確性，又簡單實(shí)用的估算方法，對(duì)于提高航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)管理水平，促進(jìn)航天事業(yè)發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、估算的難點(diǎn)

對(duì)航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)作出合理且準(zhǔn)確的估算具有一定的難度，這主要是由航天項(xiàng)目的特殊性造成的。與其它行業(yè)科研經(jīng)費(fèi)相比，航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算主要有以下難點(diǎn)：

1.項(xiàng)目自身的不確定性

航天工程系統(tǒng)復(fù)雜、研制難度大、周期長，項(xiàng)目技術(shù)研究和管理過程中的不確定性因素較多，確定其工作量和對(duì)應(yīng)的成本費(fèi)用有很大的不確定性。因此，很難在事前精確地估算經(jīng)費(fèi)。另外，由于航天產(chǎn)品的種類具有差異性，致使不同系列或同一系列不同種類的航天產(chǎn)品經(jīng)費(fèi)的不確定性和不可預(yù)見程度也不相同。一般而言，新領(lǐng)域、新技術(shù)、新開發(fā)的航天產(chǎn)品研制經(jīng)費(fèi)估算的不確定性最大，具有一定繼承性、技術(shù)難度較大的航天產(chǎn)品次之，技術(shù)成熟度高、風(fēng)險(xiǎn)小的航天產(chǎn)品研制經(jīng)費(fèi)估算的不確定性最小。

2.項(xiàng)目承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)供給的差異性

為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，我國航天科研院所均已轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)化經(jīng)營，目前航天企事業(yè)單位中既有全額撥款單位，又有財(cái)政補(bǔ)貼單位，還有自收自支單位。在這種情況下，項(xiàng)目承擔(dān)單位的科研經(jīng)費(fèi)供給政策存在著一定的差異。財(cái)政事業(yè)費(fèi)供給充足的全額撥款單位在進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)估算時(shí)，可能較少考慮工資及勞務(wù)成本，將主要經(jīng)費(fèi)用于材料、專用設(shè)備等的采購；財(cái)政事業(yè)費(fèi)供給不足的其它類型單位在進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)估算時(shí)，則可能用科研經(jīng)費(fèi)抵發(fā)在職員工的工資。可見，項(xiàng)目承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)供給政策的差異性增加了科研經(jīng)費(fèi)估算的難度。

3.經(jīng)費(fèi)估算人員專業(yè)的不全面性

雖然航天科研人員在各自的技術(shù)領(lǐng)域比較專業(yè)，但涉及到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)估算時(shí)，往往力不從心，尤其是幾百萬、上千萬，甚至上億的科研項(xiàng)目，由于各個(gè)項(xiàng)目的研究目標(biāo)、研究內(nèi)容、技術(shù)指標(biāo)、技術(shù)方案的不同，導(dǎo)致其科研經(jīng)費(fèi)估算具有各自的特殊性。目前，與航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)的估算依據(jù)雖然對(duì)科研項(xiàng)目的成本有較詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用并沒有明確的開支范圍及限額標(biāo)準(zhǔn)。因此，要求項(xiàng)目承擔(dān)單位的技術(shù)人員準(zhǔn)確、合理地估算科研經(jīng)費(fèi)存在較大的困難。雖然在經(jīng)費(fèi)估算過程中均要求有財(cái)務(wù)人員參與經(jīng)費(fèi)估算，但實(shí)際效果并不理想。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人忽略經(jīng)費(fèi)估算的重要性、專業(yè)性，財(cái)務(wù)人員不了解航天領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，加之估算時(shí)收集的資料信息匱乏等，都會(huì)導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)估算有較大的隨意性，缺乏科學(xué)性。

二、存在的主要問題

經(jīng)費(fèi)估算具有估計(jì)和測(cè)算兩方面的含義，不準(zhǔn)確或不合理的經(jīng)費(fèi)估算是指已經(jīng)完成，但實(shí)際證明偏離或不符合實(shí)際需要的經(jīng)費(fèi)估算。目前，航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算主要存在以下問題：

1.對(duì)經(jīng)費(fèi)估算依據(jù)的理解存在偏差

在航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算中，不同編制人員對(duì)經(jīng)費(fèi)成本科目的理解存在差異。例如，為自制專用設(shè)備購置的原材料或元器件是在材料費(fèi)中列支還是在專用費(fèi)中列支；專用軟件、專用設(shè)備等自研過程中的設(shè)計(jì)工作是在設(shè)計(jì)費(fèi)中列支還是在專用費(fèi)中列支。對(duì)差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等支出科目的理解也存在偏差，各單位按照自身的需求估算，其額度大大超過了國家標(biāo)準(zhǔn)。支出科目理解的偏差直接導(dǎo)致了估算與支出的不符。

2.采用 “分配”方式進(jìn)行經(jīng)費(fèi)估算

在航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算中，一些項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)經(jīng)費(fèi)估算過于隨意，通常參照類似的航天產(chǎn)品研制經(jīng)費(fèi)確定“總盤子”，然后根據(jù)各分系統(tǒng)的研制情況對(duì)“總盤子”進(jìn)行分配。在分配過程中，總體單位往往占據(jù)主導(dǎo)地位，控制著各分系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)的估算。對(duì)于存在競爭關(guān)系的協(xié)作單位，分配的原則有時(shí)是為了平衡利益，而不是與承擔(dān)的任務(wù)相匹配，從而使得經(jīng)費(fèi)估算出現(xiàn)“湊數(shù)”的情況。

3.對(duì)經(jīng)費(fèi)估算依據(jù)的敘述過于簡單

航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算應(yīng)當(dāng)對(duì)各項(xiàng)支出科目的開支范圍、列支理由等進(jìn)行詳細(xì)說明。但在實(shí)際操作過程中，絕大多數(shù)估算人員忽略了費(fèi)用列支理由的重要性，其表述過于空洞、不明確，有的甚至認(rèn)為，估算理由及說明越籠統(tǒng)越好。這種不嚴(yán)肅的估算產(chǎn)生的后果是很嚴(yán)重的，因?yàn)樵谠u(píng)審過程中，專家常常會(huì)根據(jù)經(jīng)費(fèi)估算的依據(jù)及說明來判斷經(jīng)費(fèi)估算是否合理，特別是對(duì)于那些科研經(jīng)費(fèi)支持力度不確定的項(xiàng)目，依據(jù)及說明越詳細(xì)，規(guī)范的項(xiàng)目就越可能獲得較充足的經(jīng)費(fèi)支持。估算方法是否科學(xué)、估算理由是否充分，對(duì)最終能否獲得較充足的經(jīng)費(fèi)支持起著至關(guān)重要的作用。

三、估算依據(jù)

目前，航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算的依據(jù)主要有財(cái)政部、原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)文件——《國防科研項(xiàng)目計(jì)價(jià)管理辦法》（計(jì)字〔1995〕第1765號(hào)）和《國防科技工業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》（財(cái)防〔2008〕11號(hào)）。兩者均為計(jì)價(jià)的政策性依據(jù)文件，它們主要有以下區(qū)別：

1.適用范圍不同

雖然1765號(hào)文件和11號(hào)文件均作為國防科技工業(yè)試制產(chǎn)品、技術(shù)基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究等科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)估算的依據(jù)，但1765號(hào)文件旨在規(guī)范國防科研項(xiàng)目計(jì)價(jià)工作，側(cè)重適用于武器裝備研制科研項(xiàng)目，是軍隊(duì)和承擔(dān)國防科研項(xiàng)目的主管部門、相關(guān)單位加強(qiáng)國防科研試制費(fèi)用管理的依據(jù)。11號(hào)文件旨在保障國防科研項(xiàng)目的完成，提高經(jīng)費(fèi)使用的合理性，側(cè)重適用于軍轉(zhuǎn)民科研項(xiàng)目，主要是國家國防科技工業(yè)局歸口管理的科研任務(wù)經(jīng)費(fèi)估算的依據(jù)。

由此可以看出，軍用航天科研經(jīng)費(fèi)估算主要依據(jù)1765號(hào)文件，而民用航天科研經(jīng)費(fèi)估算主要依據(jù)11號(hào)文件。目前，這2份文件都在使用。

2.科研經(jīng)費(fèi)組成不同

1765號(hào)文件規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)包括項(xiàng)目成本、收益和不可預(yù)見費(fèi)三部分；11號(hào)文件將科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)劃分為項(xiàng)目成本和項(xiàng)目收益兩部分。兩者的區(qū)別在于前者把不可預(yù)見費(fèi)與項(xiàng)目成本、收益并行支列，而后者將不可預(yù)見費(fèi)作為開支計(jì)入項(xiàng)目成本，這種差別直接導(dǎo)致了項(xiàng)目成本范圍的不同。

3.開支科目定義不同

雖然1765號(hào)文件和11號(hào)文件規(guī)定的項(xiàng)目成本中均含有設(shè)計(jì)費(fèi)、材料費(fèi)、外協(xié)費(fèi)、固定資產(chǎn)使用費(fèi)等科目，但2份文件對(duì)這些支出科目的定義并不完全相同，對(duì)管理費(fèi)計(jì)取的基數(shù)和比例規(guī)定也不一樣。例如，1765號(hào)文件規(guī)定管理費(fèi)按不超過設(shè)計(jì)費(fèi)、材料費(fèi)、外協(xié)費(fèi)、專用費(fèi)、試驗(yàn)費(fèi)、固定資產(chǎn)使用費(fèi)、工資費(fèi)7項(xiàng)之和的15%計(jì)取，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的研制單位，管理費(fèi)比例可適當(dāng)提高，但一般不超過20%；11號(hào)文件規(guī)定，管理費(fèi)統(tǒng)一按不超過項(xiàng)目成本的8%計(jì)取。

4.協(xié)調(diào)費(fèi)的列支要求不同

1765號(hào)文件規(guī)定，項(xiàng)目總（主）承包單位負(fù)責(zé)系統(tǒng)技術(shù)協(xié)調(diào)所需的技術(shù)協(xié)調(diào)費(fèi)應(yīng)在合同計(jì)價(jià)中予以明確，研制主管部門為組織該項(xiàng)武器裝備研制技術(shù)協(xié)調(diào)工作所必需的技術(shù)協(xié)調(diào)費(fèi)應(yīng)按國防科工局的具體規(guī)定執(zhí)行。而11號(hào)文件規(guī)定，重大國防科研項(xiàng)目，經(jīng)財(cái)政部和國防科工局協(xié)商后可計(jì)列項(xiàng)目協(xié)調(diào)費(fèi)。

四、估算原則

航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)大部分屬于財(cái)政性支出，具備財(cái)政資源的有限性特征。經(jīng)費(fèi)估算的任務(wù)之一就是要將這部分有限資源合理地利用到型號(hào)研制的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，使其發(fā)揮最大效益，并通過有效的控制和管理，保障型號(hào)任務(wù)的順利實(shí)施。為此，航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算除了要遵循政策相符性、目標(biāo)相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)合理性，同時(shí)還應(yīng)遵循以下原則：

1.以研制任務(wù)為主導(dǎo)

要改變經(jīng)費(fèi)估算原有的思路，將經(jīng)費(fèi)估算從以資金為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向以項(xiàng)目內(nèi)容為主導(dǎo)，不是簡單地根據(jù)確定的“總盤子”去分配經(jīng)費(fèi)，而是要圍繞研究目標(biāo)或研制任務(wù)的需求進(jìn)行估算，同時(shí)，使研究計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)控制、項(xiàng)目管理能緊密結(jié)合。

2.以實(shí)際成本為基礎(chǔ)

要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以成本作為經(jīng)費(fèi)估算的基礎(chǔ)，不設(shè)置各項(xiàng)成本科目的比例，而根據(jù)航天產(chǎn)品類型或系列的不同，研究技術(shù)、產(chǎn)品繼承性、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)性等的不同，申報(bào)單位財(cái)政事業(yè)費(fèi)供給方式的不同以及具體科研項(xiàng)目本身需求的差異，力求估算和實(shí)際需求趨于一致，將費(fèi)用支出據(jù)實(shí)計(jì)入項(xiàng)目成本。

3.經(jīng)費(fèi)估算的可控性

正確理解和準(zhǔn)確把握國家對(duì)航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算的基本要求，明確各估算科目的開支范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)，使估算統(tǒng)一在同一原則和標(biāo)準(zhǔn)下，以保證各項(xiàng)費(fèi)用具有可比性。

五、合理估算的建議

1.建立經(jīng)費(fèi)估算人員內(nèi)部協(xié)商溝通機(jī)制

航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算應(yīng)由包括技術(shù)人員、財(cái)務(wù)人員和經(jīng)費(fèi)管理人員在內(nèi)的項(xiàng)目組織體系來完成，各類估算人員要相互配合，通過充分協(xié)商溝通，達(dá)到科學(xué)、合理地估算科研經(jīng)費(fèi)。技術(shù)人員應(yīng)采用工作分解結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按1765號(hào)文件或11號(hào)文件的開支科目對(duì)項(xiàng)目開支內(nèi)容進(jìn)行分解；財(cái)務(wù)人員根據(jù)技術(shù)人員提供的開支分解包，按規(guī)定將各項(xiàng)開支內(nèi)容列入相應(yīng)的成本科目，同時(shí)全面收集設(shè)備、材料等相關(guān)市場(chǎng)價(jià)格，提供燃料動(dòng)力費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)及工資等相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，作為經(jīng)費(fèi)估算的成本依據(jù)；經(jīng)費(fèi)管理人員從項(xiàng)目決算、審計(jì)的角度出發(fā)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的政策相符性、任務(wù)一致性、周期連貫性及限額標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行審查。

2.正確理解開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)

范圍和標(biāo)準(zhǔn)是開支規(guī)范的重要內(nèi)容，在航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算過程中，應(yīng)正確理解開支范圍，杜絕盲目擴(kuò)大開支，合理把握開支標(biāo)準(zhǔn)，盡量剔除模糊開支，以保證估算的規(guī)范性和科學(xué)性，如自研設(shè)備、自行開發(fā)軟件及委托外協(xié)單位進(jìn)行的設(shè)計(jì)工作不能在設(shè)計(jì)費(fèi)中列支；專用費(fèi)的估算不應(yīng)包括基本建設(shè)、專項(xiàng)投資等項(xiàng)目發(fā)生的軟硬件設(shè)備等的購置費(fèi)；材料費(fèi)不應(yīng)大量列支辦公材料購置費(fèi)用；燃料動(dòng)力費(fèi)估算應(yīng)注意與辦公日常水、電、氣、暖消耗費(fèi)的區(qū)分；召開會(huì)議而發(fā)生的出差費(fèi)用不能在差旅費(fèi)中重復(fù)列支等。

3.重視估算依據(jù)及說明的論述

航天型號(hào)科研經(jīng)費(fèi)估算的依據(jù)及說明是計(jì)算成本開支的根據(jù)，是各項(xiàng)成本量化的表現(xiàn)。估算依據(jù)及說明是否充分合理在一定程度上影響了科研經(jīng)費(fèi)評(píng)審的結(jié)果。因此，在經(jīng)費(fèi)估算過程中，重視經(jīng)費(fèi)估算依據(jù)及說明的論述是非常必要的。

例如，設(shè)計(jì)費(fèi)估算時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際參與設(shè)計(jì)的人員數(shù)量和時(shí)間進(jìn)行估算，估算的費(fèi)率應(yīng)根據(jù)設(shè)計(jì)工作的難易程度而定，不同的項(xiàng)目不能采用統(tǒng)一費(fèi)率估算。材料費(fèi)估算時(shí)應(yīng)盡量細(xì)化材料內(nèi)容，將數(shù)量、單價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)等量化指標(biāo)列全，消耗的數(shù)量必須與科研工作量相當(dāng)。外協(xié)費(fèi)估算應(yīng)當(dāng)在技術(shù)方案中對(duì)涉及的工作量、技術(shù)要求進(jìn)行相關(guān)論證，并說明申報(bào)單位不能承擔(dān)的原因、擬定的外協(xié)單位以及外協(xié)次數(shù)、價(jià)格等估算依據(jù)，外協(xié)費(fèi)用不宜過高；對(duì)于總體性的設(shè)計(jì)、試驗(yàn)等工作不宜外協(xié)。燃料動(dòng)力費(fèi)估算應(yīng)考慮消耗的數(shù)量和承擔(dān)的科研任務(wù)之間的相關(guān)性，費(fèi)用價(jià)格應(yīng)符合基本標(biāo)準(zhǔn)。固定資產(chǎn)使用費(fèi)和工資及勞務(wù)費(fèi)的估算，首先應(yīng)明確項(xiàng)目承擔(dān)單位的性質(zhì)，不同性質(zhì)的單位，其費(fèi)用的估算方法不同。差旅費(fèi)應(yīng)按照出差地點(diǎn)、事項(xiàng)和科研項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性，對(duì)出差人數(shù)、住宿標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼等進(jìn)行合理估算。

合理而科學(xué)的經(jīng)費(fèi)估算，不僅能夠節(jié)約寶貴的財(cái)政資源，還能夠?yàn)楹教煨吞?hào)的順利實(shí)施提供保障。我國航天科研經(jīng)費(fèi)長期以來投入不足，在實(shí)際科研經(jīng)費(fèi)管理中，更應(yīng)注重積累經(jīng)費(fèi)估算經(jīng)驗(yàn)和對(duì)科學(xué)估算方法的探索，促進(jìn)我國航天事業(yè)的發(fā)展。