區域一體化進程中的空間政治難題及其破解

鄭春勇

（南開大學周恩來政府管理學院,天津300071）

區域一體化進程中的空間政治難題及其破解

鄭春勇

（南開大學周恩來政府管理學院,天津300071）

區域一體化具有豐富的空間政治意蘊，可以納入空間政治學的視域中探討。在我國，推進區域一體化面臨著一系列空間政治難題，如空間剝奪、空間壁壘和空間失靈等。這些空間政治難題主要是由空間生產機制的缺陷造成的。推進區域一體化，必須尋找一種新的空間再生產機制。

區域一體化；空間政治學；區域治理

隨著我國區域經濟的蓬勃發展，國內許多區域的一體化程度正在日益加深。鄭汴（鄭州、開封）一體化、西咸（西安、咸陽）一體化、烏昌（烏魯木齊、昌吉）一體化、長株潭（長沙、株洲、湘潭）一體化等，已經成為區域發展的新引擎。廣東省于2010年8月12日正式公布的珠三角“五個一體化”（基礎設施一體化、城鄉規劃一體化、基本公共服務一體化、環境保護一體化和產業布局一體化）規劃，又將區域一體化推到一個新的發展階段。但是，在當前的理論研究中，對區域一體化的政治和社會邏輯卻闡釋得不夠。法國新馬克思主義學者列斐伏爾在20世紀70年代就已經指出，空間“一直都是政治性的、戰略性的”。[1]推進區域一體化，必然會面臨一些空間政治問題，同時也將對空間政治產生深遠影響。因此，可以將區域一體化納入到空間政治學的理論視域中加以分析。

一、區域一體化的空間政治意蘊

區域一體化并不只是市場和經濟的一體化，還將深刻影響到區域內政治權力的運行和配置、公共物品和公共服務的供給以及區域空間結構的整合等諸多方面。

區域一體化意味著政治權力在空間中重新配置。福柯在一次題為《空間、知識、權力》的訪談中指出，“空間是任何公共生活形式的基礎。空間是任何權力運作的基礎。”[2]區域一體化，首先會對特定空間內政治權力的運行產生影響。最為明顯的表現就是權力機關之間橫向聯系的加強。橫向聯系的加強會使得協調性權力的地位越來越重要，并會導致新的協調機構的設立。也就是說，區域一體化將逐漸改變政府的職能。最終，政治權力會在空間內進行重新配置，達到一種與區域一體化要求相適應的新的均衡狀態。于是，政治權力的空間分布特征也就發生了變化。

區域一體化意味著公共物品在公民中公平分配。這涉及到一個空間正義的問題。根據卡斯特的觀點，公共物品是一種集體消費，“是指由國家集體性提供的服務形式，如交通、醫療設施等。因為集體消費是適應于居住在某一空間區域中的人的，因此它就有了一個空間的所指對象?！盵3]空間區域中的所有公民都平等地享有公共物品和公共服務，是空間政治的正義追求，是空間政治學中“共同的善”。區域一體化，正是契合了空間政治的這一價值取向。所謂一體化，應該是經濟社會的全面一體化，那么，毋庸置疑，公共物品和公共服務的一體化和公平分配也是區域一體化的題中之義。

區域一體化意味著空間結構在整合中不斷優化?？臻g政治學的一個基本觀點是，空間是生產出來的。列斐伏爾一直反對傳統社會理論單純視空間為社會關系演變的容器和平臺，反之指出它是社會關系至為重要的組成部分，“空間既是在歷史發展中生產出來，又隨歷史的演變重新結構和轉化?！盵4]按照這一邏輯，區域一體化的過程也就是空間的生產過程。隨著一體化程度的加深，空間結構也會發生相應的變化，并且這種變化應該是一種從單一走向多元、從封閉走向開放、從無序走向有序的過程?；蛘哒f，區域一體化是一個空間結構整合的過程，并在整合中不斷得以優化。

二、區域一體化面臨的空間政治問題

區域一體化的前景令人向往，但要真正實現這一目標卻是任重道遠。國內眾多地區的實踐表明，推進區域一體化面臨著一系列空間政治難題。主要有：

1.空間剝奪：客觀存在的空間等級結構。所謂空間剝奪，指的是在某一空間區域中，一部分人可以通過直接或間接的手段“合法”地占有其他人的收益?！皠儕Z者”和“被剝奪者”往往是分群而居的，他們按照既定的“規則”享有不同的權利和政治經濟地位?？臻g剝奪現象，在古希臘城邦中就已經產生了。那一時期的公民就是空間政治中的剝奪者，奴隸則是空間政治中的被剝奪者。幾千年來，空間剝奪現象不但沒有消除，反而隨著現代文明的發展而成為一種“合理的存在”，并且其表現形式和手段也更加多樣化、更具有隱蔽性。

在城市化快速推進的今天，空間剝奪這一問題再次被左派學者提起。實際上，在區域一體化背景下，空間剝奪已經演變成一個區域內部一體化的問題。在當今任何一個大城市中，中心區與邊緣區的分野都顯而易見。與此相伴生的則是窮人與富人的不同空間分布、基礎設施和公共服務的不公平分配。不同階層的人群居住在不同的區域，擁有不同的公共資源，享受著不同的公共服務。即使是在后城市化時期，富人到郊區去居住時選擇的也都是那些風景優美的地方。總之，不管哪種資源成為稀缺資源，它都會立刻體現出一定的階級階層特征。于是，人們不得不追問政府的責任底線。比如，“公共服務均等化”概念的提出，就充滿著反對空間剝奪的涵義。既然法律面前人人平等，公民就應該無差異地享有政府所提供的一切公共服務。但遺憾的是，這種理想的權利平等始終無法超越不平等的現實。公共服務均等化的問題剛提出不久，就被加上了“基本”這個限定詞。從公共服務均等化到基本公共服務均等化，反映了公民權利的巨大讓步。即便如此，基本公共服務均等化推行起來仍然是步履維艱。

2.空間壁壘：進入大都市的權利。所謂空間壁壘，意指某一空間區域的人們進入另外一個空間區域時所受到的限制?？臻g壁壘主要有兩種表現形式：一是區域政策壁壘的空間化，二是區域經濟結構的空間化。這兩者是相互作用的，區域政策影響著區域經濟結構的調整，區域經濟結構反過來又進一步影響區域政策。其中，區域政策在空間壁壘形成過程中占據主導地位。空間壁壘在發展中國家體現得較為明顯，比如我國的城鄉二元結構和戶籍制度。

在區域一體化背景下，空間壁壘實際上是一個區域外部一體化的問題。這里的外部一體化與前面提到的內部一體化相對，指的是不同城市之間的一體化。如果說內部一體化主要是公民權利問題的話，那么，外部一體化則又加入了政府間關系的因素。通常情況下，一地政府所提供的公共服務水平與該政府所在城市規模的大小和經濟總量的大小成正比例關系。那些小城市的居民如果試圖享有與大城市相同的公共服務水平，他們就只能依靠自身的力量來達到這個目標，比如具備一定的資本或者學歷。而在市場經濟條件下，資本、人才等又是稀缺要素，不同的地方政府為了發展本地經濟必然要圍繞這些稀缺要素展開競爭或者對要素流動設置種種障礙。于是，許多公民進入大都市的權利就受到限制。至于那些既沒有足夠的財富又沒有高學歷的公民，想要“用腳投票”基本是很難實現的。以杭州為例，2010年6月底，杭州房價躍居全國首位，空間壁壘非常明顯。為了吸引人才，杭州市政府在11月份出臺了《杭州市人才專項用房建設三年行動計劃（2010-2012）》，規定人才房的售價原則上不得超過同類地段新建商品住房市場價格的50%。[5]此舉無疑是一項好的引進人才政策，但同時也為更多的人設置了空間壁壘。

3.空間失靈：被遺忘的地帶?？臻g失靈是一個比較模糊的概念，學術界對此尚未形成統一觀點。筆者認為，所謂空間失靈，就是市場失靈和政府失靈同時存在的空間化表征。單一的市場失靈或政府失靈并不罕見，但如果這兩種情況同時出現在一定的空間區域，就會對這一空間區域產生嚴重的負面影響?？臻g失靈，意味著特定的空間區域無法實現正常發展，意味著特定的空間區域成為被遺忘的地帶，更意味著居住在這一空間區域的公民將成為“上帝的棄民”?？臻g失靈現象在行政區與行政區的交界處最為常見。比如，在北京和天津這兩個大城市之間長期存在著一些貧困帶，由于距離兩個經濟中心都較遠，缺乏必要的資源稟賦，難以吸引資本、人才等要素，而區域規劃又沒有惠及這些地區，于是造成這些地區的經濟社會發展停滯不前，空間結構固化。另外，隨著區域經濟的迅速發展和人類活動多樣性的增強，許多公共問題都越來越體現出“脫域”的特點。公共問題和公共事務不再局限于某一空間區域，而是逐漸演變成為了區域性公共問題。區域性公共問題大量出現，反映了市場機制調節能力的有限性，同時也對權力機制提出了新要求。但是，在地方政府競爭日益激烈的情況下，政府往往無暇顧及或者缺乏足夠的動力去解決區域性公共問題。這也正是我國官員政績考核制度的弊端之所在。一方面，市場無力解決，另一方面，地方政府出于“搭便車”心理不愿解決，于是，空間失靈問題就越積越多、越來越嚴重。

三、空間政治問題產生的原因分析

根據空間政治學的空間生產理論，空間的生產就是空間被設計、開發、使用和改造的全過程。而空間政治問題，正是伴隨著空間的生產過程而出現的。

空間生產，是一個歷史過程。政府和市場，是決定空間生產的兩種主要力量。通常情況下，這兩種空間生產機制是交織在一起的。根據兩者之間不同的搭配關系，可以把空間生產機制分為兩種基本類型：市場主導型和政府主導型。市場主導型，即市場的力量在空間生產過程中起主要作用，而政府的力量只是作為一種必要的補充。政府主導型則恰恰相反。從理論上來講，市場主導型的空間生產機制是最理想的，它有利于限制政府權力的擴張，有利于空間結構向著自然狀態演進，也體現了公民權利在起點上的平等。但是，市場主導型的空間生產機制自身存在一些難以克服的缺陷。因為，從起點上的平等并不能推導出結果上的平等，自然演進的空間結構必然會呈現出一種差序格局，而這種差序空間格局又會反過來進一步限制公民權利的平等。這是一個惡性的循環積累過程。顯然，這與現代政治文明的發展方向是背道而馳的。尊重公民權利，維護個體利益，既是公民意識覺醒的現實要求，也是改善政府職能的重要方面。因此，政府必須介入到空間生產中來。

但是，政府干預并不一定意味著空間生產機制的優化。在政府主導的空間生產過程中，政府由于具有超然的權力而擺脫了應有的外在約束。在不受約束的情況下，政府的行為完全靠自覺。于是，一個政府自主性的問題就出現了。政府，既是公共利益的代表，也有著自身的特殊利益。尤其是在追求政績合法性的情況下，地方政府往往會為了實現某一政績目標而不計成本，并且往往會打著多數人的旗號犧牲少數人的利益。這一點在我國區域一體化的實踐中體現得非常明顯。比如珠三角地區，各個城市的內部一體化尚未實現，整個珠三角地區的一體化卻搞得轟轟烈烈。其根源就在于外部一體化比內部一體化更能出政績，更能贏得中央政府的關注。此外，政府作為一種空間生產機制還存在不作為的情況。對于那些能夠帶來豐厚政治經濟收益的空間區域，地方政府往往會竭盡全力地去開發，而對于那些投入高、收益少的空間區域，地方政府則是漠不關心，或者只是做一些“表面文章”。政府有選擇地進行空間生產，背離了其應有的職能，不僅沒有彌補市場機制的不足，反而使得空間生產出現了異化。

綜上，市場主導型的空間生產機制是導致空間剝奪問題的主要原因，政府主導型的空間生產機制是導致空間壁壘的主要原因，而空間失靈的成因則是在市場機制沒有發揮正常作用的同時，政府機制也沒有很好地履行應有的職能。當然，這只是一種理論上的分析，現實中的情況要復雜得多。但無論怎樣，區域一體化面臨的這些空間政治問題都是由空間生產機制造成的。

四、空間再生產：克服原有空間生產機制不足的途徑

推進區域一體化，必須通過建立一種新的空間再生產機制，來克服原有空間生產機制的不足。這個任務，應該主要由政府來承擔，并充分發揮相關各方的作用。因為市場的構成主體是模糊的，市場自發調節在短期內效果甚微，而一個有效的政府則可以通過強制力和與社會的良性互動來重塑空間政治結構。具體來講，構建空間再生產機制可以從以下幾個方面來努力：

1.轉變對政府合法性的認識，著力解決民生問題。合法性問題，曾經一度成為學術界關注的熱點話題。該問題的源起，在很大程度上是由于一部分人對民主政治和自由選舉的過分渴望。他們認為，只有定期的、自由公正的選舉才是政府合法性的唯一來源，而中國政府則是建立在政績合法性基礎上的，是亟需改革的。經過爭論，似乎不少人也認可了這種觀點，即使不贊同，也會認為追求政績合法性是符合我國國情的。實際上，這些認識都已經偏離了合法性的核心議題。所謂合法性，其本質在于公民的認可，而不是其它。如果說改革開放之初追求經濟高速發展是為了鞏固合法性的話，那么，現在則到了必須通過解決民生問題來鞏固合法性的階段。那種一味地追求政績合法性的觀念，應該被拋棄了。現在，不少地區提出的“區域一體化”戰略或許是出于謀求政績的沖動，但無論怎樣，區域一體化的實施都離不開空間政治問題的妥善解決。換句話說，就是要先實現區域內部一體化，解決好民生問題，保證所有的公民在空間區域內享有同等的權利和自由。經濟發展到目前這個階段，如果還是堅持“唯GDP增長率論”，甚至以現在還不具備保障公民權利平等的條件為借口，只會讓空間政治問題變得更加嚴重。固然，實現公民空間政治權利的平等不是一朝一夕就能夠做到的，但是，各級政府，特別是地方政府，必須予以重視，并逐步將工作的重心轉移到這方面來。我們欣喜地看到，個別地方的政府已經認識到了這一點，如杭州市政府提出的“以民主促民生”工程，就是一個很好的開端。但是，相對于長期積累的諸多空間政治問題，這還遠遠不夠。要保障同一空間區域內的公民享有同樣的權利和公共服務水平，是一項系統工程，必須進行科學規劃，制定合理的短期、中期和長期發展目標，并輔之以相應的配套措施，有計劃、有步驟地逐步推進。

2.改善地方政府間關系，加強地方政府合作。區域一體化，必然要涉及到地方政府間關系的調整。從一體化的目標來看，推行區域一體化是為了實現區域內資源共享和協調發展，于是，就面臨著各個地方政府之間的利益協調問題。在理論上，地方政府是一級政府管理機構，實際上，地方政府卻具有四重屬性：第一，作為中央政府的下屬機構，代表國家利益；第二，作為轄區政府，代表地方利益；第三，作為一種特殊的組織，具有一定的組織利益；第四，作為施政平臺，是黨政領導施展政治抱負的場所。因此，地方政府實際上是一個多重利益交織的復合體。地方政府的多重屬性、多重利益導致了地方政府間關系協調上的困難。

推行區域一體化，解決空間政治問題，必須加強地方政府之間的合作。首先，要增強區域內各地方政府的區域認同感。認同，是合作的前提。只有具備共同的區域認同感，合作意愿才更容易出現，合作共識才容易達成。其次，要建立完善的談判與協商機制。地方政府之間的合作，往往以增進利益為基本動機，因此，圍繞各種利益展開談判和協商就不可避免。這也是地方政府合作過程中的必備程序。地方政府之間的談判協商，應該建立在“自愿、平等、互惠、互利”的原則之上。再次，要建立合理的利益共享和利益補償制度。利益分配制度是決定地方政府合作成效的關鍵，許多區域合作難以取得實質性進展的主要原因就是沒有建立一個能夠讓各方都認可的利益分配制度。尤其是在合作初期，通過橫向財政轉移支付來補償利益受損者非常重要。否則，長期的利益共享就不可能實現。最后，要建立健全監督和約束機制。地方政府之所以能夠走出“集體行動的困境”，其中的一個重要原因就是合作各方是一種重復博弈關系。倘若沒有監督和約束，有的地方政府就可能會出現一次性博弈中常見的策略性行為，最終導致合作破裂。

3.培養健康的公民精神，實現多中心區域治理。推進區域一體化，解決空間政治問題，不能成為政府的“單邊”行動。因為空間政治問題至少涉及到三個基本主體：政府、公民和社會組織。要想較好地解決區域一體化進程中面臨的空間政治問題，必須加強政府和公民的互動，大力發揮社會組織的積極作用，形成一種多中心、多主體的區域治理格局。只有這樣，才能最大限度地防范空間失靈問題的出現，同時，也能夠促進空間剝奪、空間壁壘等問題的消除。

在多中心區域治理中，不同主體有著不同的職責。政府，是區域治理中最為重要的主體，其職責除了大力解決民生問題以外，還要為社會組織參與治理提供必要的條件和空間。市場做不好的可以交給政府去做，如果政府也做不好或者不愿做，不妨交給社會組織去做。社會組織，作為一種新興力量，完全可以在區域治理中大有作為。社會組織以非營利性、志愿性和社會性為主要特征，在許多領域都可以彌補政府管理的不足，它們既是差的政府政策的反對者，也是好的政府政策的支持者，既可以為公民承擔社會責任提供平臺，也可以為需要幫助的公民提供必要的服務。公民，作為個體，需要具備政治參與的基本素質，這也是民主政治和公共政策民主化的重要前提。公民社會的發展，離不開健康的公民精神的培育。必要的知識、理性的思考、恰當的表達，是公民參與區域治理的重要基礎，也是空間政治有序化的基本條件?？傊挥姓⒐窈蜕鐣M織這三方各司其職、各盡其責、相互配合，空間政治難題才能得到有效破解，區域一體化才能順利推行。

[1][法]亨利·勒菲弗．空間與政治[M].李春，譯.上海：上海人民出版社，2008：46．

[2]包亞明.后現代性與地理學的政治[M].上海：上海教育出版社，2001：13-14．

[3]包亞明.現代性與空間的生產[M].上海：上海教育出版社，2003：62．

[4]包亞明.現代性與都市文化理論[M].上海：上海社會科學院出版社，2008：110-111．

[5]滕昶.杭州三年內將建人才房150萬平米[N].青年時報，2010-11-06．

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1002-7408（2011）03-0008-03

鄭春勇（1984-），男，河南新鄭人，南開大學周恩來政府管理學院2009級博士研究生。

[責任編緝：孫巍]