行政文化視域下我國政府執(zhí)行力弱化及對策探究

□ 付耀華

（云南民族大學，云南 昆明 650031）

行政文化視域下我國政府執(zhí)行力弱化及對策探究

□ 付耀華

（云南民族大學，云南 昆明 650031）

政府執(zhí)行力是提高政府管理能力的關鍵，是全面貫徹落實科學發(fā)展觀，推進和諧社會建設的需要。行政文化是行政管理之魂，其對政府執(zhí)行力的發(fā)揮起到潛移默化的作用。從行政文化視角探討政府執(zhí)行力弱化的原因并找出相關對策，建構與之相適應的執(zhí)行力文化，是促進我國行政文化的創(chuàng)新發(fā)展，提升政府執(zhí)行力的有效途徑。

政府執(zhí)行力；執(zhí)行力文化；行政文化

我國政府第一次在文件中使用 “政府執(zhí)行力”這一概念，是在2006年3月5日的十屆全國人大四次會議上溫家寶總理所做的《政府工作報告》中，報告指出要“建立健全行政問責制，提高政府的執(zhí)行力和公信力。”這就表明“政府執(zhí)行力”建設已被正式納入國家治理的范疇，并且其對提高我國政府能力，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會有著極其重要的作用。在影響政府執(zhí)行力的諸多因素中，行政文化是影響政府執(zhí)行力的重要因素，行政文化往往直接或間接地制約和影響著行政組織的結構、決策的過程、運轉的方式以及行政主體的行政價值觀、行政意識、行政態(tài)度等，它是從思想層面來影響行政主體，通過行政主體的行為來改變政府執(zhí)行力，并且政府在執(zhí)行過程中的態(tài)度、速度、偏差度、效度等也都會受到行政文化的隱性牽制。因此，政府執(zhí)行主體能否構建起能夠提升政府執(zhí)行力的政府執(zhí)行力文化，是解決我國政府執(zhí)行力弱化問題的關鍵。

一、行政文化與政府執(zhí)行力概述

（一）行政文化的內涵及功能

行政文化是社會文化的一個組成部分，它是在社會文化的基礎上，伴隨著人類的行政實踐活動產生的，是社會文化在行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化形式。由于人們對“文化”理解的不同，國內行政學界對行政文化概念的界定也是不同的。從政府執(zhí)行力這一研究基點來看，行政文化是指在行政實踐活動基礎上所形成的相對穩(wěn)定的反映行政活動與行政關系的一系列行政價值、行政意識、行政道德、行政心理、行政思想、行政理念、行政習慣、行政規(guī)則等。行政文化的基本構成要素是行政精神、行政道德和行政心理。在行政管理過程中，行政文化具有四種功能，即導向功能、約束功能、凝聚功能、衍射功能。

（二）政府執(zhí)行力的內涵及評判標準

隨著新公共管理的發(fā)展，我國很多學者把最早用于行政法學領域，之后又廣泛用于工商企業(yè)管理領域的“執(zhí)行力”這一概念引入到政府行政管理領域。學者們從不同的研究角度對“政府執(zhí)行力”的概念作出了界定，從行政管理意義的角度來看，政府執(zhí)行力指的是政府在理解政府的目標及方向的基礎上，通過設計方案、實施方案，對政府組織資源（人財物、信息、法律、制度等）進行使用、調度和控制，從而有效實施政府公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計劃以及完成既定目標的內在能力和效力。其實，政府執(zhí)行力是一種“合力”，我們可以從不同學科的角度來理解政府執(zhí)行力：從法學角度上看，政府執(zhí)行力是指政府依法行政的能力；從經(jīng)濟學角度上看，政府執(zhí)行力是指政府行政效率的大小和效益的多少；從社會學角度上看，政府執(zhí)行力是指政府處理社會事務、解決社會矛盾、化解社會糾紛的能力。

以此為基礎，我們來探討政府執(zhí)行力的評判標準：從經(jīng)濟學角度上看，衡量政府執(zhí)行力的標準是效率；從社會學角度上看，衡量政府執(zhí)行力的標準是群體的認同度、群眾的配合程度、人民的滿意度；從公共政策學角度來看，衡量政府執(zhí)行力的標準是執(zhí)行的及時性、合理性和實效性。

（三）行政文化與政府執(zhí)行力的隱性鏈接

影響政府執(zhí)行力的因素很多，我們可以把這些因素分為兩大類：一類是顯性因素，這類因素主要有地方保護主義、官僚制的組織層級結構、各種物質資源、受決策影響的對象的配合程度等。另一類是隱性因素，主要是行政文化中的理想信念、價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關系等各種生活準則和行為規(guī)范。在研究影響政府執(zhí)行力的因素時，人們可能更多地是關注一些顯性因素的影響，而忽略行政文化這一隱性因素對政府執(zhí)行力的潛在的牽制。其實，行政文化對政府的組織結構、政府的執(zhí)行功能、政府的執(zhí)行態(tài)度、政府的執(zhí)行效能以及政府的執(zhí)行方式都會產生很大的影響，并由此導致政府執(zhí)行力的弱化，只是行政文化對政府執(zhí)行力弱化的負面影響具有隱蔽性，因而被人們忽視。

二、負面行政文化對我國政府執(zhí)行力的弱化

（一）全能管制型行政文化對政府執(zhí)行力的弱化

全能管制型行政文化是一種以政府為中心，政府運用公共權力對整個社會的資源進行絕對控制的行政文化。在這種行政文化的影響下，政府管了很多不該管、管不了、也管不好的事情，其職能也是不受或很少受限制的。于是，政府執(zhí)行力提升也因此受到巨大的影響：一是由于政府職能范圍過寬、職能邊界不明確，使得政府難以集中精力去解決那些政府必須管、管得了也管得好的事情；二是政府在履行社會治理職能時，仍然依靠大量的行政審批方式對經(jīng)濟社會實行管制。審批就是權力，權力依托機構，由此就會導致政府產生機構重疊、權力交叉、職責不清、人浮于事、效率低下、有問題就互相推諉扯皮等問題，就會遏制政府的創(chuàng)造力與執(zhí)行能力的發(fā)揮；三是我國一些政府部門在政策執(zhí)行過程中習慣采用管制的手段，因而忽視對群眾利益關系的協(xié)調與疏導。由于政策執(zhí)行者與群眾之間缺乏溝通、交流和對話，導致民眾對政府政策或決議的理解和認同程度偏低，從而阻礙了政府執(zhí)行力的提升。

（二）個人主義行政文化阻礙了政府執(zhí)行力

個人主義行政文化強調個體或局部利益，忽視個人利益、局部利益與公共利益、整體利益的協(xié)調和統(tǒng)籌。在政府的行政執(zhí)行過程中，個人主義行政文化在政府管理過程中表現(xiàn)為：一是某些公職人員處處以個人利益為中心，“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，“有了好處馬上辦，沒有好處拖著辦”；二是以本部門、本單位或本地區(qū)利益為中心的本位主義和小團體主義觀念。因此，一旦個人主義行政文化出現(xiàn)在政府的管理中，就會削弱政府的執(zhí)行力：首先，個別行政人員之間的爭功諉過、部門之間的相互推諉扯皮，導致了政府機構執(zhí)行人員之間缺乏團結性與整體性，從而影響了政府執(zhí)行力的提升；其次，一些地方政府的領導為謀求政績而搞形象工程，以浪費資源、污染環(huán)境，獲取更高的GDP增速，從而弱化了國家節(jié)能減排宏觀政策的執(zhí)行力；最后，一些執(zhí)行者僅從部門或地方經(jīng)濟發(fā)展的利益出發(fā)，對抗中央或上級指示精神，歪曲中央或上級政策，由此影響了中央或上級的方針政策在全國的貫徹執(zhí)行。

（三）片面追求效率的行政文化對政府執(zhí)行力的影響

片面追求效率的行政文化是把追求眼前的經(jīng)濟利益作為唯一目標，忽視社會公平、代際公平；忽視發(fā)展的全面性、協(xié)調性與可持續(xù)性，因此對政府執(zhí)行力造成了不良的影響：第一，只顧眼前經(jīng)濟增長、不顧環(huán)境保護和代際公平，使得國家的環(huán)境資源保護政策、可持續(xù)發(fā)展目標等在地方難以得到貫徹落實；第二，一些地方政府忽視社會公平、忽視社會收入差距的調節(jié)、忽視發(fā)展的均衡性，引發(fā)的一些新的社會矛盾加劇了政府執(zhí)行難的問題，因此，很難打造成為人民滿意的政府，更不能保證用較少的錢為群眾辦更多、更好、更快的事。某些政府及其官員的公仆意識淡化，對工作缺乏激情，對群眾缺乏感情，對改革缺乏熱情，使政府執(zhí)行力失去了最根本的思想保障，于是出現(xiàn)“群眾跑來跑去，領導批來批去，部門轉來轉去，開會議來議去”的官場怪相。

（四）僵化保守型行政文化導致行政執(zhí)行思維弱化

僵化保守型行政文化是一種機械的、無創(chuàng)造性的、缺乏靈活性的行政文化。這種文化的特征是：一方面重教條而忽視實事求是、重傳統(tǒng)而忽視行政創(chuàng)新、重文本而忽視具體問題具體分析；另一方面遵循“唯文”、“唯他”、“唯前”的思維模式。“唯文”思維，就是遇事?lián)肝募瑧岩涩F(xiàn)在，“唯他”思維，即遇事無主見，人云亦云，“唯前”思維，就是遇事 “按慣例辦”，既省事又不擔風險。從以上分析可知，僵化保守的行政文化是阻礙行政管理機制創(chuàng)新的重要原因；是阻礙政府執(zhí)行手段創(chuàng)新的重要因素，也是導致政策執(zhí)行走樣、執(zhí)行效果不佳的深層思想根源所在。

（五）官本位行政文化抑制了政府執(zhí)行力的提升

傳統(tǒng)行政文化中的“官本位”觀念以及由其衍生出來的等級觀念、特權觀念，致使部分行政人員以各種手段求官、要官和保官。在官本位觀念的影響下，因人設事導致的機構臃腫、人浮于事、效率低下影響了政府的創(chuàng)造力與執(zhí)行能力的發(fā)揮。另外，在“宗法”觀念的支配下，在有些地方政府內部的人際關系中，宗法血緣人際關系仍然維系和支撐著行政管理的運行，這在一定程度上也牽制了政府執(zhí)行力的提升。

三、提升政府執(zhí)行力的行政文化建設的對策

（一）創(chuàng)建政府執(zhí)行力文化

執(zhí)行力文化，是政府組織內的執(zhí)行主體所共享的關于執(zhí)行的思想、情感、價值觀和行為規(guī)范的總和。政府執(zhí)行力文化是一種理念，它要求各級執(zhí)行主體從內心認同政府所倡導的執(zhí)行觀念和方式，并最終形成一種信守承諾、注重行動、勇?lián)熑巍⒅v求實效、目標導向、依托制度、堅持原則、善于變通的群體性思維方式。因為執(zhí)行力文化對政府執(zhí)行力的提升會起到潛移默化的作用，所以，我們可以通過創(chuàng)建政府執(zhí)行力文化來提高政府的執(zhí)行力。創(chuàng)建政府執(zhí)行力文化的具體途徑主要包括：一是繼承和弘揚我國傳統(tǒng)行政文化的精華；二是通過思想教育，強調道德規(guī)范和心理控制，強化公職人員的職業(yè)道德和公民文化，塑造公共精神；三是強化執(zhí)行意識，培育和樹立以人為本的執(zhí)行理念、疏導型、協(xié)調型政府執(zhí)行理念；四是要以典型事例弘揚先進文化，促進先進的執(zhí)行力文化觀念的廣泛傳播和的濃厚的執(zhí)行力文化氛圍的形成；五是各級領導干部在提高自身執(zhí)行能力的同時，還要加強對下屬執(zhí)行力的培訓，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為政府行政文化的重要組成部分。

（二）健全行政主體內在的行為規(guī)范體系

內在于行政主體的行為規(guī)范體系主要指被行政主體所內化了的道德觀念，這種道德觀念實質上是一種與負面行政文化相對立的正面行政文化，主要包括以人為本、全心全意為人民服務、公共利益至上、公平正義、求真務實等行政道德。這些道德觀念一旦被行政主體所內化，成為行政主體開展行政執(zhí)行活動的行為指南，不僅可以推動正面行政文化和正面行政行為之間的良性互動，還可以成為行政主體對抗個人主義行政文化、僵化保守的行政文化、片面追求效率的行政文化的重要手段，從而更有效地提升政府的執(zhí)行力。

（三）建立和完善行政制度

消解負面行政文化對政府執(zhí)行力提升的影響，提升政府執(zhí)行力，我們應著力于確立和完善以下三項制度：一是確立和完善政府執(zhí)行的責任追究制度。通過強化執(zhí)行主體的法治意識和責任意識，促使依法行政和對公眾負責成為一種普遍的行政執(zhí)行文化。防止在政府執(zhí)行政策中的個人利益至上行為及官僚主義行為的產生；二是完善績效管理和績效評價制度。通過設定合理的績效評估指標體系，防止執(zhí)行主體的短期行為和GDP至上行為，從而擴大全面、協(xié)調、可持續(xù)的行政文化觀在行政系統(tǒng)中的影響；三是完善民主決策和民主監(jiān)督制度。通過擴大民眾參與政府決策及執(zhí)行過程的機會，確保決策和執(zhí)行的過程始終圍繞民眾的根本利益而展開；通過民主決策和民主執(zhí)行行為的不斷反復過程，強化行政主體的民主意識和民主觀念，使民主決策和民主執(zhí)行成為一種普遍化的行政文化。

（四）構建行政文化建設的長效機制

行政文化建設是一個長期的過程，不可能一蹴而就，因而需要長抓不懈。我們在加強行政文化建設時，要根據(jù)當前的形勢和任務，把握新特點、創(chuàng)出新思路，著力建立行政文化建設的長效機制，確保行政文化建設在時間上的長期性、持續(xù)性和有效性。首先，必須構建行政執(zhí)行激勵制度中的文化建設機制，從意識形態(tài)方面促進激勵制度的有效發(fā)揮。將行政道德置于公務員考核制度之中，根據(jù)行政道德的目標特點，設計科學的考核指標；將能夠量化的指標盡可能量化、細化，盡量變軟任務為硬任務，變軟指標為硬指標。其次，必須加強對政府執(zhí)行主體的教育和培訓，通過教育培訓有效地傳播正面行政文化，有效地擴大正面行政文化在行政主體頭腦中的影響；有效地防止負面行政文化的影響，降低負面行政文化對我國政府執(zhí)行力提升的負面效應，消除負面文化可能衍生的思想空間，為進一步提升我國政府執(zhí)行力掃清障礙。

（五）發(fā)揮政治文化與行政文化的統(tǒng)一互動作用

我們知道，政治與行政雖然是分離的，但兩者并不是絕對的分離。政治是政治方略，行政是對政治方略的執(zhí)行，是政治理念向現(xiàn)實操作轉化的手段。政治文化與行政文化之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，行政文化是政治文化在行政領域中的反映，行政文化取決于政治文化，受制于政治文化。因此，我們在構建行政文化時，絕不能離開行政文化生成的大背景——政治文化。必須做到“三個結合”：一是要把政府執(zhí)政的民主性與服務性結合起來；二是要把政府執(zhí)行力的提升與促進經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展結合起來，三是要把政府執(zhí)行力的提升與促進“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會的構建結合起來。做到這“三個結合”就會有利于政治文化與行政文化統(tǒng)一互動作用的發(fā)揮；就會形成全面的、可持續(xù)的、民主法治的、公平正義的行政文化觀；就會為提升政府執(zhí)行力獲得優(yōu)質的行政文化資源支撐。

［1］陳朝宗.關于提升政府執(zhí)行力的思考［J］.東南學術，2006，（06）.

［2］王春福.公共精神與政府執(zhí)行力［J］.理論探討，2007，（01）.

［3］唐仕軍.政府執(zhí)行力探微［J］.中國行政管理，2007，（07）.

［4］張寶鳳.行政文化對政府執(zhí)行力的制約［J］.中共山西省直機關黨校學報，2008，（02）.

［5］那金華.論行政文化對行政系統(tǒng)運行的影響［J］.云南社會科學，1999，（04）.

（責任編輯：牟春野）

Administrative Culture Vision is Our Government Executive Power Weakening and Countermeasures to Explore

Fu Yaohua

The government＇s executive power is the key to improve the management ability，is the comprehensive implementation of the scientific outlook on development，and promote the construction of harmonious society needs.Administrative culture is the soul of the administrative management，to the executive power of the government plays the role of play subtle influence.From the Angle of administrative culture discussed the cause of the weakening of the government＇s executive power and to find the relevant countermeasures，construction and that adapt to the execution culture，in our country the innovation of administrative culture，promote the development of the executive power of the effective way.

the government execution；execution culture；administrative culture

D630.1

A

1007－8207（2011）08－0083－03

2011－04－15

付耀華 （1974—），男，云南宣威人，云南民族大學管理學院碩士研究生，研究方向為當代中國政府管理。