論財政收入的風險管理

　　【摘要】 隨著經濟體制改革的不斷深入，財政收入總量劇增，由此引起的各種風險也在加大。文章從風險管理視角解讀8萬億財政收入，探討一些由此引起的值得關注的風險以及相關控制。
　　【關鍵詞】 財政收入； 風險； 內部控制
　　
　　一、2010年國家財政收入概述及引言
　　
　　在全球金融危機影響下，就在發達國家財政收入以1%左右低速增長甚至負增長時，2010年我國財政收入達到83 080億元，比上年增長21.3%，成為全球僅次于美國的第二大財政收入經濟體?！?萬億財政收入”確實是一件揚眉吐氣的大事，因為經歷了“大躍進”、“文化大革命”和“十年浩劫”等前30年的折騰，迎來了快速發展的改革開放30年，財政收入突破8萬億確實不易。但是，不必對8萬億財政收入過分沾沾自喜！而且還必須“居‘收’思?！钡厮紤]與反省！這是筆者解讀《企業風險管理——整合框架》油然而生的另類思緒。
　　
　　二、風險管理理論概述
　　
　　《企業風險管理——整合框架》精辟之處在于陳述并論述“風險管理的基礎性前提是每一個主體的存在都是為它的利益相關者提供價值。所有的主體都面臨不確定性，管理當局所面臨的挑戰就是在為增加利益相關者價值而奮斗的同時，要確定承受多大的不確定性。不確定性可能會破壞或增加價值，因而它既代表風險，也代表機會。風險管理使管理當局能夠有效地應對不確定性以及由此帶來的風險和機會，增強創造價值的能力。當管理當局通過制訂戰略和目標，力求實現增長和報酬目標以及相關的風險之間的最優平衡，并且在追求所在主體的目標的過程中高效率和有效地調配資源時，價值得以最大化。”
　　
　　三、從風險管理理論角度看我國財政收入的風險管理問題
　　
　　也許某些專家學者會說，風險管理是針對支出項目或事件的管理，只有支出才有風險，如收不敷支、開支失控、“小金庫”等，而收入則越大（多）越好；更何況國家何同企業，怎能把國家8萬億財政收入套讀《企業風險管理——整合框架》或風險管理？甚至風馬牛不相及！而在筆者看來，收入同樣存在風險管理問題。就國家而言，其風險程度遠大于企業。8萬億財政收入至少可以折射出如下風險管理問題。
　　（一）外交風險
　　這是一種國際性的風險?！柏斦杖胧澜绲诙币褜崿F，“世貿”戰略和各種各樣國際性外交談判策略，是討價還價還是百依百順？是鋒芒畢露還是韜光養晦？在西方國家看來，中國發展了富有了強大了，對他們造成了巨大的威脅，而且國富了理應承擔更多國際性義務。而實際上，西方國家（如美國）具有“百年發達”之根基，而我國近代史上一直受到“三座大山”之壓迫和殖民帝國主義的掠奪，屬于在千瘡百孔、百業待興中崛起的追趕型發展中國家，要把薄弱的經濟基礎改變為國富民強、繁榮昌盛，非幾代人努力不可。
　　（二）政策風險，主要包括收入政策風險和支出政策風險
　　1.收入政策風險
　　8萬億財政收入中有多少稅收或非稅收入不合理？而且從現實情況看來，如果加上各種各樣沒納入財政預算的一些非稅收入，恐怕實際財政收入絕不是簡單的8萬億。我們追求的目標不是財政收入的第一。如果把財政收入第一當作管理當局（國家）制訂戰略和目標“壓倒一切的任務”或“風險偏好”，那是一種國策失誤和國家災難！因為這勢必挖空心思、想方設法地增加稅收，從而加重公民的負擔。以稅收政策中的個稅為例，目前我國個稅收入大部分來自工薪階層，而這一群體絕大部分收入并不高；相反，收入高的富裕階層的個稅占整個個稅的比例卻很小。如果我們的政策設計只是一味追求財政收入和稅收增長，而不是想辦法解決稅收政策的不合理，那么，這樣的財政收入無論有多高的增長，都難以令人高興。再以非稅收入政策為例，為了完成層層上繳目標任務，地方政府也“想方設法”向非稅收入單位伸手。以廣西梧州市為例，在財政投入和辦學經費嚴重不足的前提下，當地政府要求所在地高校每年按照學雜費收入的15%上繳“政府統籌金”——梧州市財政收入（非稅收入）。而按照國家有關規定，各級政府不能以各種名義或形式截留高校學雜費收入。要求高校上繳政府統籌金，是一項不合理的地方非稅收入政策，而這一政策來源多多少少卻是為了實現全國“8萬億財政收入”而設計的。
　　2.支出政策風險
　　我們關心“8萬億財政收入”渠道與來源的風險承受度的同時，更關注這“8萬億財政收入”怎么花？是否“取之于民用之于民”？是否透明、公平、公正？是否人人共享發展成果？目前的“財政收入世界第二”相對應的“財政支出”狀況令人不滿意甚至擔憂。比如，中國行政成本高居世界第一，每年小汽車使用費3 000多個億，考察費用3 000多個億，吃喝玩樂3 000多個億，這三項加起來就是1萬個億！約占財政支出的百分之三十五，幾乎等于貴州省4年的GDP總和。此前的統計數據顯示，行政管理費用在國家財政支出中的比重，美國（2000年）9.9%，德國（1998年）2.7%，英國（1999年）4.2%，而中國（2000年）高達25.7%。中國民生支出世界倒數第一，2006年媒體報道，據中央黨校教授吳忠民測算，我國在基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒數第一，甚至比非洲貧窮國家還低。
　　（三）地方政府債務風險
　　據估算，2009年末地方政府債務規模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。地方政府債務規模驚人！從現實情況看來，地方政府債務沉重原因較多，其中一個原因與“8萬億財政收入”脫不了關系。目前，中央與地方的財權和事權界定含糊不清，地方政府與中央政府在財政上繳比例、權限與審批、資金與項目、經濟增長速度、社會保障制度等多方面存在利益博弈。盡管地方財政可支配財力有限和債務負擔沉重，但在服從國家利益（如“8萬億財政收入”）這個大局的前提下，唯有“利益妥協”。當財政收入增長速度遠遠超過GDP的增長速度時（2005年至2010年年均增長達20%），就一定有人勒緊褲腰帶了，那就是企業、個人，包括地方政府，是這些“利益相關者”尤其是地方政府的貢獻和犧牲使我們的國家變得更富了。
　?。ㄋ模┚S穩風險
　　居民收入和公共服務支出是關注民生的兩個最大熱點。面對“8萬億財政收入”“國富”的超風險承受度（如個稅）和“民窮”（缺乏社會保障等）尤其是計劃生育國策下的“4+2+1”家庭正在大規模形成的多重壓力下，民怨隱患在所難免，社會安全穩定壓力和維穩風險也在不斷增大。
　　當然，除了上述風險外，“8萬億財政收入”還隱藏著制度風險、法律風險、道義風險、市場風險等風險管理問題。
　　
　　四、基于風險管理下我國財政收入管理的建議
　　
　　一是從審時度勢和韜光養晦視角冷靜看待財政收入增長和“國富”。在看到國家財力不斷增強的同時，也必須清醒地認識到，我國財政收入占GDP的比例和人均財力水平在世界上仍處于偏低水平。從國際經驗來看，發達國家和發展中國家財政收入占GDP的比例平均分別在45%和35%左右，我國這一比例約20%。因此，我們不必為實現“8萬億財政收入”和“成為全球第二大財政收入經濟體”而固步自封和得意忘形。正如財政部部長謝旭人所說“我國是擁有13億人口的發展中大國，區域、城鄉之間發展很不平衡，經濟社會發展中還存在不少薄弱環節亟待加強，今后一個時期財政收支緊張的矛盾仍然比較突出。”
　　二是深化財稅體制改革，優化財政收入結構，提高財政收入質量，合理調整收入分配關系。按照“正稅清費”和“分類規范”原則，不斷強化非稅收入管理；通過調整增值稅和營業稅征收范圍，合理調整消費稅范圍及稅率結構，逐步建立健全綜合和分類相結合的個人所得稅制度，全面實施資源稅改革，研究推進房地產稅改革等舉措；按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間的財政分配關系，積極構建有利于科學發展的財稅體制，努力提高地方政府和居民的可支配財力，使“國富”與“民富”和諧共生。
　　
　　三是制定兼顧“國富”與“民富”利益相關者的公共財政政策。風險管理理論要求“每一個主體的存在都是為它的利益相關者提供價值……力求實現增長和報酬目標以及相關的風險之間的最優平衡，并且在追求所在主體的目標的過程中高效率和有效地調配資源時，價值得以最大化”，即國家制定政策或制度設計的原則或價值取向必須充分考慮風險承受力與目標報酬的最優平衡，并在追求目標實現中為利益相關者提供價值并最大化，即風險與報酬的優化，“國富”與“民富”良化，反對盲目追求財政收入和GDP最大化。因此，以科學規范的財稅體制為基礎的公共財政政策任重道遠。
　　四是健全公共財政預算，優化財政支出結構，貫徹落實“取之于民，用之于民”的財政宗旨。財政天平應統籌協調“利益相關者”各方利益關系，消除財政收入管理風險，優化財政支出結構，嚴格控制“三公”經費，加大對“三農”、教育、醫療衛生、社會保障和就業、文化體育、保障性住房等重點領域的投入，重視并解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，進一步加大保障和改善民生力度，切實維護好公民的根本利益，確保公民“學有所教”、“勞有所得”、“病有所醫”、“老有所養”、“住有所居”，切實做到優先保障和改善民生，真正做到發展成果由公民共享，促進社會和諧。
　　五是發揮財政拉動內需的政策功能，積極為消費、投資、出口以及促進經濟結構調整和發展方式轉變起支撐作用。內需不足是我國當前宏觀經濟的主要矛盾。根據經濟學理論，投資每增長1個百分點，能拉動經濟0.2%，而消費每增長1個百分點，能拉動經濟0.8%，是投資的4倍。可見，消費對經濟的影響和貢獻程度。目前，必須繼續把擴大內需作為首要的政策重點，建立健全財政調節內需的制度基礎和機制平臺，充分發揮財政政策在吸收流動性、擴大內需、平衡供求、抑制通脹等方面的作用。
　　六是建立健全財政收入風險管理評估機制和財政預算績效評估體系。從財政收入的制度設計、收入來源、收入結構、收入質量以及收入分配等方面對財政收入風險管理進行科學評價，不斷加強財政收入風險管理和內部有效控制。同時，建立健全財政預算（支出）績效評估體系。圍繞科學發展與社會和諧這個主題，財政預算績效評估體系應著眼于績效評價的主導理念，即變短期為長期、變靜態為動態、變經濟效益為社會效益等方面的綜合評價，從財政投入、過程、產出和效果等方面以5E（經濟economy、效率efficiency、效果effectivenss、公平equity、環保environmental protection）為標準對財政預算績效進行評價考核，作為進一步完善綜合部門預算管理的重要依據。
　　
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