我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的困境及出路

　　【摘要】 當(dāng)前我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的困境主要是現(xiàn)行審計(jì)管理體制和有關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)滯后。文章提出在各級人民代表大會之下設(shè)立政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督委員會實(shí)行績效審計(jì)，而現(xiàn)有的政府審計(jì)機(jī)關(guān)依然定位于政府的內(nèi)部審計(jì)，對政府投資項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，在此基礎(chǔ)上開展其績效審計(jì)活動，并通過完善的法律、法規(guī)來保證。
　　【關(guān)鍵詞】 政府投資項(xiàng)目； 績效審計(jì)； 跟蹤審計(jì)； 審計(jì)管理體制
　　
　　政府機(jī)關(guān)審計(jì)職能的強(qiáng)化，尤其是近幾年在重大政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)嵭械母檶徲?jì)，使政府投資領(lǐng)域的嚴(yán)重違法亂紀(jì)等經(jīng)濟(jì)犯罪在逐漸減少。但是，政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)決策不科學(xué)，結(jié)構(gòu)不合理，建成后不能運(yùn)行、使用而造成資產(chǎn)閑置，甚至報(bào)廢毀損等績效低下問題依然突出。用最少的投入獲取最大的效果，是科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略的客觀要求，也是政府、社會公眾普遍關(guān)心的問題。在我國政府投資項(xiàng)目中實(shí)行績效審計(jì)，能夠遏制國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期存在的高速度低效益問題，也符合資源節(jié)約型政府和社會的建設(shè)要求。然而我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)在解決這一問題的發(fā)展歷程中并不平坦。
　　
　　一、政府投資項(xiàng)目實(shí)行績效審計(jì)的困境及其分析
　　
　　目前，真正的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)還沒有在我國全面展開，因?yàn)槲覈膶徲?jì)理論和實(shí)踐還存在不少困境，制約了其活動的開展。
　　（一）我國績效審計(jì)的地位不明確制約了政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)活動的開展
　　目前審計(jì)人員雖然在審計(jì)嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪行為時(shí)可以理直氣壯地提交紀(jì)委、檢察等法辦機(jī)構(gòu)查處，但是對于政府管理責(zé)任造成的失誤及低效率等問題則由于受制于政府管理者而無法也不便追究，因?yàn)槲覈秾徲?jì)法》對此未予專門的授權(quán)。修訂后的《審計(jì)法》除了在總則中有審計(jì)機(jī)關(guān)要對財(cái)政財(cái)務(wù)收支的效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督外，并沒有在審計(jì)職責(zé)中對績效審計(jì)職責(zé)作出規(guī)定。績效審計(jì)的法定目標(biāo)，審計(jì)程序，公開、公示、追究制度也沒有明確規(guī)定。雖然《審計(jì)法》在第二十二條也規(guī)定了“審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，”但側(cè)重于對政府投資的預(yù)算和決算進(jìn)行審計(jì)，這與績效審計(jì)側(cè)重于政府投資的效益、作用的審計(jì)內(nèi)容有很大的差別，在涉及一些經(jīng)濟(jì)問題的績效審計(jì)當(dāng)中很不全面。我國績效審計(jì)的地位不明確制約了政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)活動的開展。
　　（二）現(xiàn)行審計(jì)管理體制阻礙了績效審計(jì)的開展
　　政府投資項(xiàng)目涉及決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、采購、施工、監(jiān)理、資金撥付與使用、運(yùn)營等諸多環(huán)節(jié)，涉及我國政府眾多部門的監(jiān)管。如發(fā)展與改革委員會負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批及招投標(biāo)，其內(nèi)部設(shè)有重大項(xiàng)目稽查處；財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的撥付與財(cái)務(wù)管理，其內(nèi)部設(shè)有監(jiān)督檢查處；建委負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)與監(jiān)理的管理；審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審計(jì)資金運(yùn)用的監(jiān)督；主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營等。然而目前的狀況是：由于存在多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)劃分不明確、部門之間配合不協(xié)調(diào)、責(zé)任落實(shí)不到位造成監(jiān)管失控，各級行政長官在面對社會公眾的輿論壓力時(shí)不得不寄希望于審計(jì)機(jī)關(guān)，要求其對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)。
　　我國審計(jì)機(jī)關(guān)與其他政府部門同屬于政府機(jī)構(gòu)，這種行政型的審計(jì)體制產(chǎn)生的同級關(guān)系，使得審計(jì)機(jī)關(guān)的跟蹤審計(jì)活動又局限于采購、施工、監(jiān)理、交付使用等建設(shè)過程環(huán)節(jié)，主要對其進(jìn)行合規(guī)性的財(cái)務(wù)審計(jì)，而不便于對事前的決策、規(guī)劃和設(shè)計(jì)及事后的運(yùn)行進(jìn)行評價(jià)。如審計(jì)監(jiān)督的主要對象發(fā)改委既是計(jì)劃編制者，又是計(jì)劃執(zhí)行者，因缺乏內(nèi)部制衡機(jī)制，對其績效審計(jì)談何容易。另外面臨一些可能對本級政府的聲譽(yù)產(chǎn)生不良影響的問題（如政府決策、環(huán)境污染、運(yùn)行效果等）時(shí)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)就可能難以保持其應(yīng)有的客觀、獨(dú)立，尤其是在審計(jì)結(jié)果公開等方面往往不得不屈從于領(lǐng)導(dǎo)的壓力。因此，現(xiàn)行審計(jì)管理體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)難以依照國家法律、法規(guī)的規(guī)定，獨(dú)立行使監(jiān)督檢查權(quán)，只能遷就變通，成為本級政府維護(hù)區(qū)域利益的工具，很難保持超然的第三方地位。目前普遍實(shí)行的政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)正是這種遷就變通，防止違法違紀(jì)行為發(fā)生的應(yīng)急方式，但只能在代價(jià)高（主要是監(jiān)督成本）、水平低的層次上進(jìn)行。千絲萬縷的利益聯(lián)系削弱了各級審計(jì)部門對各級政府部門的績效審計(jì)和監(jiān)督作用，這正是制約中國審計(jì)部門有效開展績效審計(jì)的一個(gè)重要的體制性誘因。
　　（三）有關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)滯后
　　目前，有關(guān)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國審計(jì)法》第二條提到的“審計(jì)機(jī)關(guān)對前款所列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”和《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》審計(jì)署第3號令第22條提到的“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)需要對國家建設(shè)項(xiàng)目投資效益進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及社會、環(huán)境指標(biāo)，評價(jià)國家建設(shè)項(xiàng)目投資決策的有效性，分析影響投資效益的因素”等。2010年5月1日起施行的《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》雖然在加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力，強(qiáng)化審計(jì)的獨(dú)立性，規(guī)定要建立一套有效的審計(jì)制衡機(jī)制，但是對于審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)活動，還沒有頒布專門的政府績效審計(jì)法律規(guī)范或準(zhǔn)則。對于績效審計(jì)的有關(guān)職責(zé)、授權(quán)、審計(jì)報(bào)告的報(bào)送對象和法律地位等方面法律依據(jù)不明確；對績效審計(jì)的概念、內(nèi)涵、審計(jì)目的、審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序及操作方法等也都沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，缺乏統(tǒng)一的審計(jì)技術(shù)和方法的指導(dǎo)。其結(jié)果是：審計(jì)人員在開展政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)活動時(shí)，感到調(diào)查取證、收集資料困難，評價(jià)無參照的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)；對政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)情況也只是作為執(zhí)行情況的說明隨同同級審計(jì)工作報(bào)告一并提交給人大常委會，沒有單獨(dú)報(bào)告審議，并向社會公眾公開、公示。另外審計(jì)法與合同法以及其它法律、法規(guī)、規(guī)章之間存在不一致之處，缺乏對勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位和相關(guān)人員的責(zé)任追究制度，使得績效審計(jì)的成果很難落到實(shí)處。
　　（四）繁重的傳統(tǒng)審計(jì)活動影響政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)活動的開展
　　近幾年來，跟蹤審計(jì)已在全國各地快速興起，從中央到地方政府都要求審計(jì)機(jī)關(guān)對所有重大政府投資項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，并要求向每一個(gè)重大政府投資項(xiàng)目派駐審計(jì)特派員，實(shí)施全過程監(jiān)管，這一措施在保障政府投資建設(shè)資金安全運(yùn)行、節(jié)約資金等方面發(fā)揮了積極的作用。如在核減工程造價(jià)，查處違規(guī)、不規(guī)范資金，以審計(jì)結(jié)論作為工程的最終造價(jià)，并指導(dǎo)這些單位建立健全規(guī)章制度方面把關(guān)，取得了顯著的成效。跟蹤審計(jì)方式被采用的根本目的是“免疫”，保證中央政策的執(zhí)行和國家重大投資項(xiàng)目不出問題、少出問題、至少不出大問題。這種“邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”的做法，對預(yù)防國家資金“跑、冒、滴、漏”具有積極作用。然而“不出及少出問題”，顯然是一種合法合規(guī)性的傳統(tǒng)審計(jì)，而且審計(jì)工作量大，從而耗費(fèi)了政府審計(jì)機(jī)構(gòu)大量的人力、財(cái)力和時(shí)間，使審計(jì)機(jī)關(guān)陷于日常的過程監(jiān)督，做了大量應(yīng)由相應(yīng)政府管理部門做的監(jiān)督工作，這種跟蹤審計(jì)實(shí)質(zhì)上又是一種內(nèi)部審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)部門對與項(xiàng)目有關(guān)的其他政府部門實(shí)施過程監(jiān)督。政府審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)著繁重的合規(guī)性審計(jì)，當(dāng)然也包括一些績效審計(jì)的內(nèi)容，而沒有更多的精力投入真正的績效審計(jì)活動，對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析評價(jià)，并從宏觀的角度評價(jià)政府投資的效益，這樣忽視了政府投資的真正目的。
　　
　　二、推進(jìn)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)發(fā)展的對策
　　
　　政府投資項(xiàng)目對國民經(jīng)濟(jì)具有重大的帶頭作用，我國真正的績效審計(jì)也是從政府投資項(xiàng)目起步的，并以其為重點(diǎn)，而且，在政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域的理論研究及實(shí)踐活動都有了發(fā)展，因此有必要也有可能首先在政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域全面實(shí)行績效審計(jì)。目前各級人大、政府及社會公眾對政府投資項(xiàng)目尤其是重大項(xiàng)目的關(guān)注為績效審計(jì)的開展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境和社會氛圍。推進(jìn)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)發(fā)展的具體對策如下：
　　
　　（一）構(gòu)建政府投資項(xiàng)目的國家審計(jì)管理體制
　　根據(jù)我國的國情，為保證審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，可以在現(xiàn)有的政府審計(jì)機(jī)關(guān)之外，在各級人民代表大會之下設(shè)立政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督委員會，全面地實(shí)施政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)。對實(shí)施政府投資項(xiàng)目的各有關(guān)政府部門履行責(zé)任情況進(jìn)行評估，實(shí)行再監(jiān)督。“政府花錢，人大監(jiān)督”是我國憲法賦予人大的神圣職權(quán)，同目前基本屬于政府部門之間的政府內(nèi)部審計(jì)相比，來自人大的外部監(jiān)督將防線前移，更有利于政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管。現(xiàn)有的政府審計(jì)機(jī)關(guān)依然定位于政府的內(nèi)部審計(jì)，對政府投資項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)。這樣的政府內(nèi)部審計(jì)，是政府作為一個(gè)整體以保證其下屬部門和官員更好地履行公共受托責(zé)任并使其能夠向公眾和立法機(jī)關(guān)報(bào)告解除責(zé)任而建立的內(nèi)部控制制度，它能夠保證政府投資活動的真實(shí)合法。在此基礎(chǔ)上開展政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)更有效，也可避免政府審計(jì)機(jī)關(guān)繁重的跟蹤審計(jì)活動影響績效審計(jì)活動的開展。
　　（二）構(gòu)建政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的法律法規(guī)體系
　　完善的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)法律、法規(guī)是績效審計(jì)活動的保障。可以借鑒一些地方的法規(guī)，在《審計(jì)法》中引入績效審計(jì)概念，對國家機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的法律地位，審計(jì)權(quán)限，范圍，目標(biāo)，公開、公示制度等內(nèi)容以法律形式固定下來，這樣才能在最大程度上保障國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，為政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的開展提供良好的法律環(huán)境，以保障政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，并能使政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)活動有法可依。制定、完善政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)準(zhǔn)則，解決審計(jì)人員是否有權(quán)進(jìn)行績效審計(jì)，是否有權(quán)查閱相關(guān)資料，是否有權(quán)作出績效審計(jì)的審計(jì)決定或意見等問題。
　　（三）在目前對重大投資項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)上，開展其績效審計(jì)活動
　　目前，我國從中央到地方各級政府對政府重大投資項(xiàng)目實(shí)施的跟蹤審計(jì)，使政府投資領(lǐng)域的嚴(yán)重違法犯罪行為得到了遏制，而有些政府投資項(xiàng)目投入的政策性強(qiáng)，主要作用是有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，項(xiàng)目本身投入的效益相對低，但是其宏觀效益較高。因此對政府重大投資項(xiàng)目僅實(shí)施合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)是不夠的，還必須對其實(shí)施績效審計(jì)。政府投資項(xiàng)目的宏觀效益能夠通過績效審計(jì)的效果性要求從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益三方面來評價(jià)。如重大基礎(chǔ)設(shè)施的交通項(xiàng)目完成運(yùn)行一年后安全通過率、容量，污水處理工程完成后的污水處理能力及水源的清潔度等都涉及政府投資項(xiàng)目的宏觀效益，對其評價(jià)比項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性評價(jià)更有意義。目前對政府重大投資項(xiàng)目的監(jiān)管已實(shí)施了合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)，而專門的績效審計(jì)未得到國家法律的專門授權(quán)，因此在實(shí)踐中，只能結(jié)合財(cái)務(wù)審計(jì)開展績效審計(jì)，另外對重大投資項(xiàng)目實(shí)施的跟蹤審計(jì)活動，也為其績效審計(jì)活動的開展積累了基礎(chǔ)資料。結(jié)合財(cái)務(wù)審計(jì)開展績效審計(jì)，提高政府投資項(xiàng)目的投資效益，既符合我國的實(shí)際，又能充分地利用審計(jì)資源，有效地開展績效審計(jì)活動。
　　
　　【主要參考文獻(xiàn)】
　　［1］ 任紅林.關(guān)于我國審計(jì)機(jī)關(guān)效益審計(jì)實(shí)踐的思考［J］.審計(jì)研究，2007（5）：18-19.
　　［2］ 王兵，李明輝，曹慧明.政府審計(jì)的實(shí)踐與思考——關(guān)于蘇錫常地區(qū)的調(diào)查分析［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2009（3）：42-47.
　　［3］ 譚民俊，周雙玲.審計(jì)管理體制：中國政府績效審計(jì)建設(shè)性功能弱化的根源［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010（9）：51-53.
　　［4］ 王慧敏.人民時(shí)評：透過審計(jì)這道“鐵閘”［EB/OL］.http：//finance.people.com.cn/GB/71364/9545532.html，2009-06-26.
　　［5］ 周亞榮.我國政府績效審計(jì)理論研究與實(shí)踐現(xiàn)狀［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2008（2）：15-21.