基于認識論視角的公共行政理論范式選擇

　　內容提要　基于可知論、不可知論以及話語游戲論這三個方面的認識論導向，公共行政研究將呈現出制度主義、新制度主義和治理主義等三種理論范式選擇，在范式轉換的理論視角下，公共行政活動逐漸從以權力主導為標志的權威管制模式轉換到以權利交互性使用為標志的社會治理模式。
　　關鍵詞　認識論公共行政理論范式　制度主義　新制度主義　治理主義
　　[中圖分類號]D09　[文獻標識碼]A　[文章編號]0447-662X(2011)05-0141-10
　　
　　社會科學研究的認識論前提即是研究者與以人為核心的社會之間的認知關系，研究者基于特定的認知關系理念或預設進行社會理解、社會解釋、社會預測乃至社會構建活動。本文從可知論、不可知論以及話語游戲論這三個方面的認知觀念即認識論角度，討論在相關認識論影響下可能做出的公共行政理論范式選擇。
　　應當指出的是，無論在認識論還是公共行政理論上，文中所做的分類，都立足于理論邏輯的演繹分析，而不是來自學科歷史的歸納整合。
　　
　　一、可知論與公共行政研究的制度主義理論范式
　　
　　可知論認為，人類理性能夠充分了解包括人自身在內的自然、社會和心理現象，在人直接感知的外界現象背后，存在著固有的結構性構成和規律性變遷，對于這些結構性構成和規律性變遷內容，可以通過科學研究的方式，予以理解和解釋，而科學理論的核心內容就是關于這些結構性、規律性內容的系統表述。因此，檢驗或評價科學理論的基本途徑就是去看經驗事實或科學思維邏輯是否能夠支持相關的理論推理、理論觀點或理論命題。
　　具體而言，可知論乃是建立在這樣幾個密切相關的認識論觀念基礎之上：
　　其一，包括所有現象的外部世界，通過其結構性構成或規律性變遷展示出整體性和統一性特征，決定其結構構成和變遷規律內容的是具有行而上特征的世界本體，無論這個本體是物質的還是精神的，人類理性(主要是科學理性)都能夠通過主動的觀察和思維活動來認識它，科學研究的意義就是通過對于世界本體的認識去把握世界的構成與變遷，推動世界走向理想化的整體性構建。
　　其二，在外部世界的結構性、規律性與人類語言尤其是科學話語之間，存在著某種形式的通約性，研究者能夠把這些結構性和規律性內容轉換成為適于廣泛交流和傳播的科學理論表述或科學話語信息。這種話語轉換意味著，科學研究可以在特定理論模型與外部現象世界之間，確立某種形式的共通性和可比性。所以，一方面，研究人員可以通過聯想、歸納等方式，在對眾多現象理解的基礎上，形成特定的理論模型或理論范式；另一方面，又能夠有主觀構建的理論模型，沿著理論本身固有的邏輯線路，通過概念推理的演繹方式選擇、設定乃至構建相應的外界現象。
　　其三，相對于具有整體性和統一性特征的結構和規律來說，呈現在人們感官面前的外界現象，只是變化不居且各處片面的表象，而結構和規律則是穩定可靠的本質性存在，因此，人一旦得到關于特定結構或規律的科學認識，或者做出了關于特定結構或規律的理論認定，那么，就可以在此結構性或規律性認知的引導下，去改造或構建處于表象層面的外界現象，使其向結構或規律的理想方向演化。這就是基于可知論觀念所形成的，強調人的主觀動機和主觀行為能力的所謂“人類中心主義”。
　　其四，在科學認知指導下的科學研究行為，指向外部世界及其結構性、規律性內容，將在很大程度上規避了研究者個人的價值觀念或道德意識的影響。在其科學研究活動中，研究者應該處于一種價值中立或價值無涉立場，使科學研究中的外界現象認知行為與研究者個人的價值偏好相互獨立，指導其理論認知和理論構建取向的，只能是理論話語本身固有的邏輯或外部現象的實際信息展示內容。
　　在上述幾個方面的認知觀念預設下，科學研究行為就將展示出一種以“證實”為標志的科學研究行為模式：沿著現象歸納、總結的路徑，通過大量、反復的觀察、訪談、調查和試驗等等，收集關于外部現象的第一手資料，在對這些資料進行系統化處理的基礎上，得出可能的結構性或規律性理論認知；或者，沿著概念演繹推理的路徑，在既定的結構性、規律性理論表述的基礎上，根據理論表述內在的邏輯指向，通過對理論表述內容做出進一步的理論分解、命題分解和概念分解等方式，尋找或設定其在外部現象中的指示或指標性內容。
　　當然，絕大多數情況下，上述兩個路徑方向的理論認知過程都是結合在一起的。最重要的是，在這種以可知論為導向的科學研究模式中，關于行為后果和行為本身的科學性檢驗，往往都要通過外部現象與既定科學理論之間的相互證實來進行。一方面，關于外部現象的結構性或規律性理論認知的正確與否，要由客觀的外部現象信息來檢驗，如符合外部現象的信息顯示或實踐要求，就證明理論認知的正確性，反之，則是錯誤的認知。另一方面，關于外部現象和人類實踐活動的合理性，也要由相關的結構或規律性內容來檢驗，符合的被認為是代表自然發展、社會發展乃至主觀心理演化的進步方向，反之，則要在既定的結構性或規律性認知指導下，做出改革現實、改造自然或改造社會的主觀選擇。顯然，后一個方面為價值中立預設打開了一個缺口，常常會導致一種意識形態尤其是政治意識形態主張推動下的社會實踐活動。
　　在公共行政研究中，一旦遵循上述可知——證實的認知模式，公共行政理論就可能形成一種制度主義的理論范式選擇。制度主義理論范式與可知論之間的關聯還基于這樣兩個方面的預設：(1)制度與結構性、規律性內容之間的功能轉換，即把公共行政活動中的制度(主要包括憲法、法律和公共政策)看作是科學認知活動中的結構性或規律性內容，并在此意義上討論其在公共行政活動和公共行政研究中的功能地位；(2)公共組織主體或公共權力主體與科學認知主體之間的角色轉換，通過這一角色轉換，以“可知”為核心的主體認知能力被轉換成為以權力主導為核心的公共行政管理能力。
　　制度主義的公共行政理論范式主要包括以下幾個方面的研究取向：
　　其一，以制度落實為基本內容的公共行政運行機制研究。
　　這是把此研究范式標識為制度主義的首要原因。根據前面的關聯性預設，制度主義公共行政理論把公共行政現象看作是獨立于個體主觀意識的外部世界現象，把既定的憲法、法律和公共政策看作是關于這些公共行政現象的結構性和規律性內容，這些制度性內容具有整體性和理想性特征，公共行政活動的意義就在于使現實中的公共行政現象體現或接近于相關制度規范內容的整體性和理想性要求，因此，公共行政系統運行的基本內容便是制度規范的落實，即憲法、法律和公共政策的現實化，要用既定的制度規范來照應現實中的公共行政事務，檢驗公共行政活動的合法性，引導或推動公共行政事務狀況向既定制度所設定或規范的結構性和規律性方向演化。
　　在制度落實的假設之下，公共行政運行就將顯示出一種理想化的邏輯流程：先在特定意識形態觀念的指導下設定公益的對象性內容，然后由制度規范予以確定，最后是通過公共行政活動的制度落實過程實現這些目標。
　　其二，以“制度人”預設為基本內容的公共行政主體研究。
　　在制度落實的語境背景下，公共行政主體被看作是落實并體現制度規范內容的“制度人”。“制度人”并不僅限于人性假設內容，而是涵蓋了公共行政活動中公共行政主體行為取向或行為制約的各個方面：
　　首先，公共行政主體在公共政治活動中的角色和地位的確定。制度角色有三個層面的含義：一是三權意義上的制度角色劃分，即立法組織的制度制定角色、司法組織的制度監督角色和行政組織的制度執行角色；二是政治與行政劃分意義上的制度角色，如威爾遜、古德諾等人所說的政治活動產出政策、行政活動落實政策；三是常任文官意義上的職能分類角色，通過制度規范下的職位設定來確定行政主體的制度角色。
　　其次，公共行政主體在公共行政活動中的行為方式和行為取向由制度予以模式化。這種“制度化”的行為模式，不僅包括明確成文的制度授權以及在制度授權基礎上形成的組織原則和組織紀律規章，更重要的是，它還包括前文已經指出的，依托于公益實現路徑的公共行政活動流程，認為所有公共行政主體都具完全的公益意識、制度意識和組織意識，會成為公益實現過程中可靠的主觀性因素。在此制度規范和行政倫理規范的雙重設定之下，關于公共行政活動中的主體行為研究就可以直接轉化成為制度規范內容的研究，以制度規范中的主體行為方式設定來替代實際的主體行為。
　　最后，公共行政主體之間的互動關系狀況，包括關系構成、形成和互動取向，都由制度予以模式化，并在很大程度上表現為一種基于既定制度的內生的組織結構構成和組織運行模式。這一點，在馬克斯·韋伯的官僚制理論中有著充分的表述。
　　其三，以權力使用為基本內容的公共行政活動機制研究。
　　制度落實在公共行政運行機制中的核心地位，意味著制度規范在公共行政秩序中的權威性地位，對于公共行政活動而言，這一制度權威主要表現在公共行政權力的使用及其影響效力上。
　　權力是一種指向他人的強制性行為能力，在制度主義的公共行政理論中，以展示制度權威，落實制度規范內容的公共行政權力使用及其研究，具有這樣兩個方面的特征：
　　一是強調行政權力在公共行政活動中的主導性地位。認為公共行政活動是一種中心導向，即權力中心導向的社會影響模式。處理公共行政事務、落實既定制度規范乃至實現社會公益，只有一個關鍵性的路徑選擇，即改善或提升公共行政權力的使用能力或使用效力，比如根據既定制度規范優化行政權力的職能授權，增強或提高行政權力在整個國家權力體系(即立法、司法和行政為代表的三權)中的權力地位，推動公共行政組織的建設等等，圍繞著這些問題的公共行政研究和公共行政實踐，反過來又進一步強化、擴展了公共行政權力使用在公共行政活動中的中心地位，甚至導致公共行政權力膨脹(相對于社會、經濟系統，或相對于立法、司法權力)和行政權力萬能的理論觀點和公共行政現象的出現。
　　二是強調合法性內容的公共行政權力使用行為研究。基于制度落實的內在邏輯，公共行政權力的使用主要來自于制度規范內容的推動，無論是權力使用取向還是權力的使用行為本身，判斷其正當性的基本標準便是是否符合既定制度的規范性要求，即合法性。這種合法性取向在帶來權力間濃厚的上下等級色彩的同時，也塑造了權力運行系統的一體化特征，在很多情況下都意味著中央集權的公共行政權力運行機制以及首長負責的公共行政組織運行機制。
　　在這一經過“理想型”(韋伯語)處理的制度主義公共行政理論范式中，制度落實、“制度人”以及公共行政權力的使用，分別從公共行政運行機制、公共行政主體和公共行政主體的職業活動角度，設定了一個具有中心控制或管制機制的整體性的公共行政系統，通過制度、“制度人”以及公共行政權力在不同層面的中心整合作用，塑造了可知、可構建的公共行政現象和公共行政秩序。
　　
　　二、不可知論與公共行政研究的新制度主義范式
　　
　　不可知論對可知論所依托的理性認知能力提出質疑。主張無論是認知主體的內省，還是對于外部現象的觀察，都不可能通過演繹推理或歸納總結，完全獲取外部世界的結構性或規律性內容。對于研究者來說，現象世界的結構性或規律性內容(也即真理)是不可知的，真正的科學研究永遠都處于通向真理或接近真理的探索過程之中。顯然，不可知論對可知論的質疑，并不具有顛覆性，它仍然承認外部世界中結構性和規律性內容的存在，承認有一個支配一切的世界本體，仍然承認理性的認知能力，只是要給理性設定一個限度，即存在永遠的不可知領域。在不可知論看來，任何關于真理的理論命題都只是一種假設，判斷其科學性的標準不再是能否自證，而是其能否提供一個開放式的反駁或批判通道，即是否允許“證偽”，所以，科學的進步就是一個持續的“大膽假設、嚴格反駁”的趨向真理但永遠無法占有真理的過程。
　　對應于可知論，不可知論主要建立在這樣幾個密切相關的認知論觀念基礎之上：
　　其一，外部世界仍是一個具有整體性和統一性的世界，有決定其結構性和規律性內容的本體存在，但是僅具形式意義，只存在于純粹理性的概念構建，無法成為科學認知的直接對象，對于現實的科學研究而言，正因其不可知而應予以擱置。
　　其二，關于外部現象的科學認知內容不再是“透過現象看本質”的過程，現象研究本身就在某種程度上代表了科學研究的全部。研究者不再執著于現象背后的結構性和規律性內容，而是尋求理解并解釋紛繁復雜的現象世界。在此意義上，科學研究過程將主要表現為科學認知與具體現象、科學話語與現象符號之間的通約活動過程。顯然，相對于可知論所強調的理論模式對于現象世界的規范或構建意義，這種信息轉換有著突出的不確定性和開放性。
　　其三，基于理論研究固有的內在邏輯整體性和模式化偏好，關于外部現象的解釋性研究仍然會呈現出一種結構化或規律化趨向。相對于可知論所設定的結構性和規律性內容的決定性意義，這種結構化或規律化解釋更多地起到一種形式化作用，是圍繞著外部現象所做的理論話語轉譯努力。在這里，外部現象將是第一位的，結構化或規律化的理論解釋則可能是多元的，反映到理論指導或推動實踐活動層面，則意味著在特定的結構化和規律化形式下，不同的理論解釋或理論規劃之間將形成某種平等的對話、討論、爭論或競爭機制。
　　其四，在理論解釋的多元競爭背景下，研究者的價值觀念不再是需要規避的主觀性內容，每個研究者都可以自由地提出自己的價值標準，并在于他人的爭論或討論過程中展示其符合既定結構化或規律化形式的合理性程度。關于價值觀念涉入的科學性判斷取決于兩個方面的條件滿足狀況：一是相關價值觀念必須是適于進行合理化討論、爭論或證偽的，是建立在相關定義、推理以及與現象關聯下的命題構建基礎上的，而不能是僅僅宣稱的信仰；二是相關價值觀念必須是能夠納入到既定本體形式的合理性內容，能夠體現，至少能夠顯示或證明其體現了該本體形式的具體化內容。如在民主化的規律化形式下，討論公共權力的絕對強制力就將是不合理的。
　　在上述幾個方面的認知觀念預設下，科學研究將展示出一種以“闡釋”為標志的研究行為模式，闡釋直接指向外部現象，并以其為中心。闡釋的目的并不在于尋找現象背后的結構或規律，而是希望更合理地理解外部現象并以理論話語的方式把自身的理解信息表達出來，因此，闡釋研究也包括兩個緊密相關的行為環節：現象理解和現象解釋。現象理解強調的是理論的信息整合能力，現象解釋則強調理論的話語整合能力。無論是理解還是解釋，理論的工具性特征都非常明顯，它已不再是可知論視野下那個憑借其本體性設定成為社會認知權威中心的理論。在闡釋的研究行為模式下，研究者的研究對象指向正悄然從現象轉向他者，即關于現象的理解尤其是理論解釋，必須能夠被放到任由他人質疑，與他人進行平等討論或爭論，進而尋求他人認同的平臺，在這種他者轉向或理論競爭、理論討論的形勢下，既定的理論命題或關于社會本體形式的合理化表述變得越來越豐富，而在其推動或影響下進行的社會實踐活動也將展現出其創新性特質。
　　在公共行政研究中，一旦遵循不可知——闡釋的認知論模式，就可能出現一種新制度主義的理論范式選擇。在概念名稱上，新制度主義來自于制度主義的對應性比較，其與不可知論之間的邏輯關聯還基于兩個方面的理論預設：(1)制度認識論地位的微妙變化。作為公共行政秩序的體現者或規范者，制度已不再是那個具有本體性意義的結構性或規律性內容，后者作為社會價值公理或理想目標，可以在觀念層面塑造社會行為的意識形態取向，但是永遠都不會成為直接的研究對象，其在制度規范中的話語存在，如基本自由，更多地具有形式意義，制度研究的內容在于如何合理地展示這些形式，而不再是去發現或設定它們。所以，在新制度主義公共行政理論中，制度變遷將成為制度研究的常態，而其內容也將更多地指向更具地方性和具體性內涵的公共政策事務；(2)在多元競爭的闡釋性理論背景下，公共行政主體與科學認知主體之間的角色轉換，也將超出單一權力中心的支配性角色定位，不同闡釋性認知之間圍繞著真理性主題的競爭性關系在很大程度上被轉換成為公共權力主體與社會權利主體之間圍繞著公共行政權力使用的二元競爭關系。
　　具體而言，新制度主義的公共行政理論范式主要包括以下幾個方面的研究取向：
　　其一，以制度變遷為基本內容的公共行政運行機制研究。
　　制度變遷的前提是，既定制度規范本身可能是不完善、偏頗甚至完全錯誤的，是需要變革、可修正或可替代的，因此，制度是工具性的、非第一性的。對制度進行上述合理性判斷的標準仍是制度主義理論范式下的那個公益，只是同制度落實意義上的公益與制度間關系相比較，此時，公益與制度間的關系有著更加豐富的動態性特征。既定的制度規范已不再是那個充當公益的不可置疑的指示項的制度，而只是體現公益明確化內容的一個可能性選項。隨著制度落實活動的展開，特定制度相對于公益的差距、矛盾乃至背離都可能會顯現出來，相對于具有永恒公理意義的公益理想來說，既定的制度規范內容永遠都處于具有變遷可能的工具性過程。
　　但是在形式上，制度依然是實現公益目標的必由之路。公共行政的運行，也將圍繞著如何才能制定出最能體現公益要求，最有利于推動公益實現的制度規范而展開。這種消解制度神圣性但仍保留其核心地位的新制度觀念主要體現在圍繞著制度變遷或制度變革而設定的公共行政運行機制上。此時，作為公共行政運行終極目標的公益，不再僅僅是具有整體性和結果意義的、高高在上的理想或意識形態符號，而是有著明確程序性內容的具體利益指向，并在一定意義上被轉化成為(或被看作)處于整合、形成階段的個體或群體利益。界定什么是公益或判斷是否符合公益的標準已不在是制度主義范式中那個與公益同樣高高在上的制度以及握有制度話語權(說出、解釋)的公共行政權力，而是公益的內在構成要素，即個體利益或群體利益。此時，公益標準就在很大程度上轉化成為了一種權利話語，圍繞著制度規范內容的變遷活動也將展示出一種與制度主義相反的邏輯線路，表現為一種從權利表達到公益整合再到制度應對的制度變遷活動流程，權力與權利之間圍繞著制度和公益的博弈形勢也將導致公共行政主體的二元化劃分。
　　其二，以“組織人”預設為基本內容的公共行政主體研究。
　　制度變遷的“權利表達——公益整合——制度應對”邏輯，改變了制度落實語境下公共行政主體構成狀況。此時，推動制度變遷的制度規范制定或制度創新活動，不再表現為從權力落實到權利服從的單向等級流程。在權力與權利之間已經有了較為明確的對等關系性質，主要體現在圍繞著特定制度規范內容產出或變遷問題的博弈互動形勢。對于公共行政權力使用者來說，其公共行政主體角色主要是指公共行政組織成員這一組織身份，雖然“制度人”同樣具有正式的公共行政組織成員身份，但是在制度落實的語境背景下，公共行政組織在很大程度上被涵蓋在制度規范內容里，本身缺乏能動的創造力。在新制度主義公共行政研究中，公共行政組織不再是制度規范下完整的一塊，而是有著豐富的個性，雖然組織的建立和運行仍要具備既定制度的合法性授權，但是由于公益和制度間邏輯關系線路的反轉，公共行政組織可能成為那個基于特定公益(個體利益、群體利益)呈現而推動制度變遷的決定性力量。引導或推動公共行政組織建立和運行的將在很大程度上取決于現實公益形勢的構成和變化狀況，既定制度在公共組織職能設定和組織行為方式規范上的決定性作用相對減弱。由此，公共行政組織成員將主要以公益事務(或公共行政事務)的地域性、領域性和階段性來劃分其組織歸屬地位，如中央層面、地方層面、職能層面、人員層面、常規性事務層面和危機應對層面等等，并據此形成其在公共行政系統中的主體性地位。
　　也正是在這種公益與制度間邏輯關系線路反轉的形勢下，社會權利主體得以進入公共行政活動的前臺，他們不再是制度主義理論范式下，單純處于被動服從地位的公共行政管理對象，而是可以主動表達自身利益訴求、政策訴求，并對公共行政活動產生實際影響的公共行政主體。當然，他們的表達對象將主要限于公共行政組織成員，影響目標也是公共行政組織成員的制度規范制定活動。
　　在既定的公共組織系統構成條件下，由于公共行政組織成員巨大的組織行為能力，社會權利主體要想確立與公共行政組織成員相對等的公共行政主體地位，并對特定公共行政事務的制度化應對施加實質性影響，就必須形成某種對應的組織化形式，在各種職業、價值尤其是利益關聯的基礎上把自己組織起來，使聯系松散的個體或群體整合成為具有統一行動能力的組織，以提高公共行政參與行為的能量和影響效力。這是我們把制度變遷形勢下的社會權利主體設定為“組織人”的基本邏輯。同公共組織相比較，由社會權利主體形成的組織，在絕大多數情況下，都顯示出相對較低的組織化水平，常常會出現隨著特定公共行政事件而興亡的暫時l生組織化現象。
　　“組織人”的設定與現實表現，反過來又進一步強化了公益的形式化特征，使其更多地表現為公益符號下的社會群體或社會組織利益。
　　其三，以權力與權利間互動為基本內容的公共行政活動機制研究。
　　公共行政主體就是公共行政活動中的行為參與主體，在新制度主義的理論范式中，分別代表公共行政權力和社會權利的公共行政組織成員和社會大眾(通常以組織化形式)之間的博弈互動代表了公共行政主體的活動機制內容。互動是以二者之間的對等性行為影響為標志的。公共行政權力具有指向特定公共空間的強制性影響能力，在不加限制的情況下，強制性影響力往往會轉變成為任性、妄為式的剝削、壓迫和控制，因此，在公共權力確立其合法性強制力的同時，通常就會伴隨有對其強制性行為能力的監督和限制，在權力系統外部有公益或社會權利的監督和限制，權力系統內部則主要表現為公共權力之間的分化與制衡。對于公共行政權力而言，這些監督和限制形式同樣存在。本文不去考察內部監督和限制形式，因為這些內容已經在很大程度上體現于既定制度的合法性安排之中。公益的監督和限制更多地表現在價值觀念或意識形態層面，與其說是外部監督和限制，倒不如說它取決于公共行政權力使用者的內省或行為自覺，是一種自我的監督和限制，主要體現在制度主義范式下，以權力使用為基本內容的公共行政活動機制中。
　　只有權利的監督和限制才真正具有明確的外部性特征，通過權利的主體載體——社會大眾，使得這種外部監督和限制具有了現實的程序內容和實質性影響，而權利的主體載體構成形式及其行為能力乃是其能否有效行使監督和限制行為的關鍵所在。從人員構成角度看，與權利對應的只能是社會大眾，在現代政治語境下，關于權利的制度規范內容也是毋庸置疑的，所以，制約權利監督有效性的關鍵在于社會大眾能否以主動的行為充分體現關于權利的制度規范內容。這一點，在權力和權利之間的互動性關系中能夠進行預設：(1)對等性。即公共行政權力主體和社會權利主體有著大體相等的行為資源，能夠通過既定的程序安排，向對方施加實質性影響；(2)交互性。監督和限制是雙向的，這意味著雙方將采用討論、爭論、證明、協商、妥協等方式展開其博弈關系，當然，公益依然是雙方爭奪利用的最重要表達工具，也正是在這一論爭博弈過程中，科學理論和科學家以其強大的社會權威影響力介入，成為雙方使用和爭取的對象；(3)均衡性。二元主體間的論爭總是在均衡和不均衡間轉換，當雙方就公益的認知、表述以及實現路徑達成一致時，均衡以合理的制度創新為標志而實現，隨著形勢的變化，如雙方觀念的變化、突發性的社會自然事件等等，又會出現新的不均衡，這又將造成下一次的論爭和制度創新。制度變遷過程就體現在這種延續的從均衡到不均衡再到均衡的循環交替之中。
　　
　　三、話語游戲論與公共行政研究的治理主義范式
　　
　　不可知論在消減可知論中結構、規律、制度以及權力在現象世界的本體性地位的同時，也降低了認知主體或研究者的社會認知中心地位，他們已不再是能了解一切，解釋一切，預測一切，進而設計一切的先知式人物，因為在由可知論設定的對象性領域，永遠存在著不為他們了解和把握的不可知內容。話語游戲論沿著這一本體性和中心地位消減的思維邏輯，構建了更具顛覆性的認知理論。
　　其一，以去本體化為標志的非整體性和非連續性認知觀念。在話語游戲論看來，外部世界或現象世界并不具有所謂的結構性和規律性，可知論和不可知論眼中的結構和規律都只是話語(理論話語和／或政治話語)的主觀構建，因此，根本不存在什么整體性的世界或連續性的歷史，更不會有支配整體世界構成與運行的終極本體。對于認知者來說，認知對象僅僅是現象世界能夠進入其認知視野，與其認知意向建立直接關聯的信息內容，即使有信息共享意義上的二手信息傳播與整合活動，其認知對象也不可能指向所有的客觀性領域，只能是圍繞著認知者認知意向的具有明確個性化標識的認知領域，是與其日常生活、職業活動密切相關的現象信息領域一生活空間，生活空間范圍的確定，也將是多元的和多重的，如價值關聯、職業關聯、利益關聯、群體關聯等等。
　　其二，在生活空間的認知對象設定形勢下，認知者的認知意向已不再具有可知論和不可知論的終極追求，即趨向本體的真理性認知。認知的目的和內容僅僅是在認知者與認知對象之間構建起某種形式的話語符號信息連接，認知活動及其成果都被打上了強烈的符號化色彩。在這其中，無論是認知對象、認知主體還是認知后果——理論，都不再具有世界中心或趨向世界中心的真理地位，都只是紜紜現象世界的一個構成部分，是無數人類社會行為中的一份子。科學家、科學理論和科學認知活動要想在社會中建立其權威性地位，不僅需要與其他的社會個體(如公共權力使用者)、社會行為(如公共權力使用行為)和社會文化(如政治意識形態)相競爭，而且還要面對科學內部其他的研究者、研究方法以及理論趨向的競爭，在競爭中去尋求他人、社會的認同，因此，對于認知者而言，關于認知對象的理解、解釋以及預測、規劃信息本身就將在一定程度上消減其認知活動的核心地位，如何使那些信息能夠得到他人的理解和認同，卻將變得越來越重要。在此意義上，認知后果的話語表達方式、話語傳播方式以及表述者的語境背景(如群體、組織身份)等話語活動形式化內容都將成為認知者關注的基本內容。
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　　其三，執著于“生活空間”的可感知范圍，以及指向他人的認知動機變化，話語游戲觀念下的認知理論將帶有非常明確的“即時性”特征。無論是可知論者的結構、規律，還是不可知論者的結構化，都是建立在一種既定事態或狀態具有決定意義的前提下，認為是既定的結構、規律決定著人的認知活動、認知表述及其社會意義，其中體現出來的整體性或連續性其實也可以被看作是一種歷史主義的觀點：希望在過去、現在和將來間尋找一個一以貫之的東西。在話語游戲論中，“一以貫之”的宏大研究企圖將會被擱置，代之以更具微觀事件意義的即時性研究，即使涉及到時間意義上的歷史內容，也將直接指向事件發生的即時性因素，探求這些要素之間的可能性關聯，而不會在這種要素研究之前，事先設定不同事件以及事件內部構成要素之間的結構性(或結構化)或規律性關系。所以，即時性研究又可以被看作是一種相對于可知論、不可知論的解構化研究，探討的是當時人們都說了些什么，而是不是以當代的邏輯認為當時的人們應該說了些什么。
　　其四，在以他人認同為基本目標的理論認知和理論表述背景下，研究者的價值觀念也可能成為其研究和表述過程中用以獲取他人認同的一個重要的工具性要素，同其他的工具性要素如合法性制度信息、合理性邏輯信息、相關性利益信息因素一樣，成為認知活動多元工具化的構成部分，不再具有核心的動機導向作用，或被可知論者格外強調的中立地位。正是在這種工具性選擇的使用條件下，無論是科學研究活動中，還是在社會文化層面，價值觀念或價值標準信息展現出一種越來越明顯的多元化面貌或趨向。在話語游戲論的認知觀念下，多元化的價值觀念之間處于和平共存、和平競爭的關系狀態，沒有哪個價值觀念能夠作為全民信仰而成為主導社會心理的意識形態，所有的價值觀念都將在相互間的討論或爭論中維護、尋找乃至發展自身的信仰群體。對于科學研究活動而言，價值觀念的涉入，不僅僅出于信仰意識的建立，還在于特定的價值觀念與相關的利益信息、合法性制度信息、合理性邏輯信息以及行為資本信息等制約社會行為選擇的信息要素結合在一起，發揮著工具式的信息串聯功能。
　　在去本體化、符號化、即時性以及多元工具化的話語游戲論認知觀念下，公共行政研究就將呈現出一種治理主義的理論范式內容。
　　這里的“治理”概念：(1)有別于強調中央政權層面的意識形態問題和國家問題的“統治”概念，特別關注具體公共事務的處理，不同于“統治”概念所意味的通過對人的控制和支配去確立公共行政秩序，而是有著明確事務性指向，特別關注具體的公共行政事務應對；(2)有別于強調縱向權力等級差異和權力關系的“管理”概念，不是依托于以管理者或管制權力為中心的單向的，由管理者主動施加，被管理者被動接受或服從的事務應對過程，強調眾多主體的平等參與，與“自治”有著非常緊密的關聯。作為一個動詞的“治理”，其主語，并不限于公共權力或準公共權力，而是超出既定的政治權力系統，有著非常豐富的主體性內容，強調相關責任人或利益涉及主體之間橫向的、多元化、多中心乃至無中心式的參與治理，如果說有中心的話，這個中心就便是那個具有邏輯整合作用的公共事務。
　　治理主義范式在很大程度上排斥中心意識或權力中心意識，不承認公共行政秩序的權力支配或權力主導機制，強調針對具體的公共行政事務，所有的利益相關者都能作為平等的治理主體參與到事務的應對過程，公開地展示自己的價值主張、利益主張和政策主張，尋求他人的認同和支持，最終獲取關于該公共行政事務的公共選擇或公共政策。
　　其一，以制度創制過程為基本內容的公共行政運LiX1DAAH+1zft2Edf8kpX/xmMib7hTqmDBDITVzVdjI=行機制研究。
　　在和平的公共事務應對條件下，公共行政始終是秩序下的公共行政，體現秩序內容或作為秩序外在符號標識的制度，必然是公共行政運行機制的規范性內容，只是在話語游戲論的認知觀念下，關于公共行政運行機制的制度載體研究，重心已不再是其對于行為后果的規范性意義，而是強調制度規范內容的具體創制過程。
　　在這個強調過程的公共行政運行機制研究中，程序性內容占有著至關重要的作用和地位，最受關注的是在特定制度規范的創制或生成過程中，相關的過程參與要素或環節及其相互關系是如何被設定的，如公共行政事務信息的獲取及其傳遞路徑、不同議題的呈示順序、決策參與者的資格設定、制度規范的文本表述，等等。可以看出，這些程序性規定其實也發揮著一種元制度的效力。在治理主義的公共行政理論范式中，討論的核心其實就是這個具有元制度效力的程序規范性。
　　關注制度創制過程而不是制度規范內容的另一面，意味著公共行政運行的目標或導向已不再是那個具有終極色彩(在制度主義范式中)或意識形態符號標識(在新制度主義范式中)和整體性特征的公益取向，而是要去尋找那個能夠在制度創制的每一個環節都能發揮具體制約作用的公共行政事務整合機制。在此，公共理性乃是一個相對于公益的替代概念。
　　在公共行政的治理主義理論范式中，公共理性就是個體在介入公共選擇活動時，既以自身利益為基本參與訴求；又要顧及同樣介入其中的他人利益以及公共選擇后果的最終達成。在行為動機和行為選擇的邏輯上，公共理性是一個介乎于個體利益(或群體利益、集團利益、部分利益)與公益之間的概念，通過連接這兩者而成為公共行政運行的觀念整合機制。在公共理性的視角下，由個體利益動機決定的行為選擇，被看作是一種個人理性，單純的個人理性早已被博弈論(通過公共牧場等案例)證明難以通向順利的公共選擇后果，而公益概念又因為其局限于話語層面的抽象性，在多數情況下，都淪為任由填充的意識形態符號或權力話語。公共理性則通過把個體利益、公益轉化成為決定行為邏輯的一個要素，并設定必須要完成公共選擇的行為目標，使其自身具有現實性的操作化和程序化特征。可以說，是公共理性引導制度創制過程。顯然，公共理性并沒有一個預定的規范性內容，對于不同的公共行政事務，由于涉及其中的利益主體的差異，公共理性都將有各異的表現形式和構成內容。
　　其二，以“參與治理主體”預設為基本內容的公共行政主體研究。
　　在公共理性導向下介入制度創制過程的公共行政主體，不再局限于以合法的公共權力使用為標識的統治者或管理者，和以制約、對抗、影響公共權力為主要目標的社會權利主體，而是強調所有相關人的平等參與資格——“參與治理主體”。
　　參與治理主體的參與問題研究關注的重點不是既定的權力地位或組織身份，而是其之所以介入特定公共行政活動的個體或群體關聯性，是一個極具個性化(或個人／群體利益關聯)內容的相關性問題。涉及的相關性因素內容可能是多樣化的，如職業關聯、價值關聯、制度關聯、群體關聯或組織關聯等等，而且也不是一成不變的，對于不同的公共行政活動或公共行政事務應對，介入到其中的主體關聯性可能會出現不同的組合。所以，公共行政主體研究一般很難再采用靜態的模型化方法，預先設定不同相關性因素在公共行政主體活動機制中的功能性意義，只能在簡單預設可能具有關聯性意義的相關因素基礎上，通過一種即時的事件或事態分析的研究方法，考察在涉入特定公共行政事件的參與主體中，不同的相關因素對不同參與主體的參與行為選擇及相互間的行為博弈活動帶來什么樣的相關性影響。特定的公共行政事務把這些相關性因素串聯成一個邏輯上的整體，也正是這些相關性因素把個人利益沿著個人需求層面、與他人關系層面及其動態變化層面塑造成為一個多維立體的網絡化格局。從這一點看，關于“參與治理”問題的公共行政主體分析具有解構(事件、事態)和結構化(公共行政事件相關)的雙重特征。
　　正如公用地難題討論已經揭示出來的，個人利益只能算作個體參與動機的一個必要條件，從個人利益到(表現為公共選擇或公共政策的)公益之間，并不存在一條自然整合通道，對于能夠有效推動公共行政活動的參與治理主體來說，不光要具備基本的參與動機條件，更重要的可能還需要形成或建立一種公共治理意識。
　　前文在比較“治理”與“統治”、“管理”概念差異時已經指出，治理活動強調的是一種非中心、去等級化的主體參與機制，因此，治理動機或治理意識本身就意味著強烈的公共主體意識，與公共理性有著內在的一致性關聯。從公共行政主體角度看，治理意識應當包括這樣幾個方面的內容：(1)利益關聯意識，所有的治理參與主體都應當意識到，只有進入公共行政的運作空間，考慮到相關他者的利益訴求和利益制衡，才能保證各自利益的維護或實現；(2)選擇關聯意識，所有的治理參與主體都應當意識到，只有把其個人選擇與公共行政選擇(或公共政策)契合到一起，才能確保個人選擇目標的有效實現；(3)行動關聯意識，所有的參與治理主體都應當意識到，只有把個人的行動納入到集體活動(即公共行政活動)的統一協調或規范下，才能保障行動過程的順利推進；(4)責任意識關聯，所有的參與主體都應當意識到，每個人都要為個人參與選擇或認同的集體選擇或公共選擇后果負責，都要為選擇后果的有效落實負責，只有這樣，才能保證在個人利益與公共選擇之間建立一個無縫隙的通道。
　　其三，以“權利使用”預設為基本內容的公共行政活動機制研究。
　　在公共理性引導下的參與治理主體，其參與治理行為是以“權利使用”為標志的。此處的權利，遠不止是潛在的行為資格，更多地強調通過權利主體的具體行為展示及影響后果，并在某種程度上類似于那個對他人具有強制性影響效力的權力概念。不同的是，在以“權利使用”為基本內容的公共行政活動中，不同的權利之間，并沒有等級高低的差異，而是有著對等的交互性。公共理性正是通過不同參與治理主體的權利使用關系得以展示。
　　權利本身就是一個關系概念，其內容的現實化需要他人的認可或配合。在現代公共生活中，權利認可的制度化內容大都體現在憲法、法律規范中，成為合法的與公共權力相對應(或對抗)的個體自由選擇內容。在絕大多數情況下，權利都是與權力密切關聯的，如權力是否侵犯權利；權力是否充分保障權利的落實；權利是否對權力實施有效的監督和控制，等等。但是在治理主義的公共行政理論范式中，權利的使用將不在以權力為基本對象，雖然此時權利仍代表著個體的自由選擇內容。權利使用將主要表現為權利與權利之間的交互性影響，而且相對于前文中權力與權利之間的二元性關系，權利使用之間的交互性因其多元化而更具復雜性特征。
　　從形式上看，這種交互性使用包括這樣幾個方面的邏輯環節：(1)資格認同。這是針對特定公共行政活動的主體認定環節，需要相關的介入主體相互之間形成或確立參與治理的主體資格。在很多情況下，尋求他人的參與資格認同都是特定公共行政事務參與治理活動中，權利使用的關鍵環節。(2)權利博弈，這是權利使用活動的核心內容。在主體資格得到認可的前提下，所有的參與治理主體都將充分表達自身的利益訴求或公共選擇訴求。這種訴求表達不是個體化的自言自語，也不是單向度的說、聽關系，而是權利使用主體之間的平等對話，并且以向他人施加影響，尋求他人認可與支持為基本目標，因此，權利博弈環節將體現所有的話語博弈策略內容，如反復爭論、交易、妥協、讓步、合作、共謀、夸大、掩飾等等。(3)公共選擇。公共選擇的人員范圍在理論上涵蓋了所有的參與治理主體，至少是一個能夠讓所有的參與治理主體從個人權利角度能夠接受的公共選擇。應當指出的是，這里的公共選擇，并不止步于出臺一項公共政策文本，而可能包括同時或相繼出臺的多項公共政策文本，因為面對不同的權利主張之間的復雜關系狀況，單一的公共政策即使是在技術層面也難以應對各種可能的補償、交易或階段性延遲。
　　對于權利的交互性使用活動而言，均衡問題因其整體性趨向而不再成為關注的焦點。此時，所有的公共性問題都將隨著公共理性的個體或群體載體而具體化，需要進一步追究的可能是，究竟何種形式或水平的公共理性才能保障個人理性在相互之間的博弈過程中一步步公共化。顯然，這一問題必須要在具體的公共行政個案中才可能做出有效的討論，本文不擬多論。
　　從可知論到不可知論，再到話語游戲論，社會科學認識論展現出一個本體地位消解、認知中心地位消解和認知對象具體化的趨向，在相關認識論引導下的公共行政研究，也出現了從制度主義到新制度主義，再到治理主義的理論范式選擇變遷，在這一范式轉換的認識論視野下，公共行政活動逐漸從以權力主導為標志的權威管制模式，逐漸轉換到以權利交互性使用為標志的社會治理模式。對于現實的公共行政活動而言，這種認識論范式選擇的替代性變遷具有部分的指示意義，在一定程度上反映出現代公共政治生活的民主化趨向，可以據此對現實中的公共行政現象做出規范式的分析與評價。但又不是簡單的模式對應，在同一的公共行政系統甚至特定的公共行政事件中，就可能出現這三種理論取向的混合組合，因此，這三種公共行政理論范式也可以作為我們進行理解和解釋性研究的理論工具。
　　
　　作者單位：河海大學公共管理學院
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