戶籍制度改革能否讓農民工變市民

　　要采取有針對性的措施，統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況新問題，積極、謹慎和有序地把進城農民工納入城鎮社會保險體制，首先是使在城鎮已經穩定就業和有一定居住條件的農民工逐漸轉變為城鎮居民，使這部分農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇。
　　
　　中國實行了幾十年的戶籍制度至今還未退出歷史舞臺，但在新的形勢下又有了新的表現形式。
　　人口的兩種劃分
　　計劃經濟時期，中國人口的劃分有兩種口徑，一是按照戶籍所在地域（居住地）劃分為兩類人口，一類是城鎮人口（城市常住人口，主要是非農業戶籍人口，也包括一部分農業戶籍人口）；另一類是農村人口（農村常住人口，主要是農業戶籍人口，也包括一部分非農業戶籍人口，如干部、公辦教師等）。
　　二是按照戶籍身份劃分的非農業人口和農業人口。非農業人口吃商品糧，有副食供應，到了勞動年齡政府負責安排就業，提供勞保。農業人口則沒有這些待遇，除了招工、轉干和考學外，很難跳出“農門”。
　　在計劃經濟時期，城鄉二元結構相對固化，人口從農村向城市的流動量不大，兩種口徑劃分的人口之間的差別也不大。改革開放后，在發達地區的城鎮（注：包括有些發達地區的農村），尤其大城市，特別是“北上廣深”，涌入了大量的流動人口，其中有非農業戶籍的外來流動人口；但主要是農業戶籍的外來流動人口，這就給戶籍制度帶來新的問題。
　　新形勢下戶籍制度的改革勢在必行
　　改革開放后戶籍制度發生的最大變化是在2000年，第五次人口普查將在城鎮居住六個月以上的流動人口計入城鎮人口的統計范圍，我國的城鎮化率遂即提高到36.22%。2009年末中國城鎮化率達到46.6%；統計數據中的62186萬城鎮人口，即包括戶籍在本城鎮的非農業戶籍人口；戶籍在本城鎮的一部分農業戶籍人口；在本城鎮居住6個月以上的非農業戶籍的外來流動人口；在本城鎮居住6個月以上的農業戶籍的外來流動人口。根據有關資料，按戶籍統計和按常住人口統計的“城市化率”，相差約12個百分點。非本城鎮戶籍的城鎮常住人口約為16017萬人，其中即使僅有一半為農業戶籍的外來流動人口，也達到8000萬人之多。在我國的城鎮人口中，除了常住的屬于農業戶口的本地人口外，有相當一部分是來自其他農村地區的原屬于農業戶籍的流動人口，這部分人已經長期在城鎮居住工作，但他們的戶籍在原來居住的農村，在家鄉還有承包土地和房屋（宅基地），他們的收入仍是農民人均純收入的重要組成部分。雖然按照統計口徑，這部分人和常住城鎮的本地農業戶口都已被計入城鎮人口，但他們沒有被城市的社會福利體系所覆蓋，享受不到和城市居民同等的社會保障和公共服務。一有風吹草動，他們就會“回流”。這部分人是邊緣性、鐘擺型的流動人口，這樣的城鎮化可以說是不完全的城鎮化或準城鎮化。所以，逐步提高城鎮化水平固然重要，但更緊迫的任務是將相當一部分已經納入城鎮人口統計中的符合條件的外來農業人口真正轉為城市居民。可以說，以農民工為主體的大量流動人口進入城鎮，使戶籍制度的改革勢在必行。
　　戶籍制度體現的是什么？
　　戶籍制度集中體現了地區差別和城鄉差別。按照地域劃分的戶籍人口反映的是地區差別，按照身份劃分的戶籍人口反映的是城鄉差別。改革開放30多年，應該說，身份戶籍所體現的城鄉差別，尤其本地區的城鄉差別，已經逐漸弱化，主要體現在社會保障上。但由于大量流動人口的出現，使得大城市和發達地區的本地人（原住民）和外來人口（以農民工為主體）之間享受公共福利的地區差別更加顯著。
　　按照地域劃分的戶籍人口體現的地區差別中重要的一項是教育，如子女入學、入托，尤其是在某地參加高考的資格。如有資格在北京參加高考和按照北京錄取線被錄取的是戶籍在北京的非農業和農業戶籍人口。外地人即使在北京工作生活多年，其子女也無法在北京參加高考。小學和“小升初”的就近入學又使一個地區內的戶籍居住地進一步細分。
　　按照身份劃分的戶籍人口體現的城鄉差別中最主要的是社會保障，城鎮居民享受的是城鎮職工養老保險、醫療保險，城鎮居民低保、物價補貼等；農村則是新型農村社會養老保險（新農保），新型農村合作醫療（新農合），農村居民低保等。在這兩者之間的，是全國在本鄉鎮以外就業的外出農民工15335萬人（注：2010年數據）。按照政策規定，農民工參加了基本養老保險，只要履行了同樣的參保繳費義務，就與城鎮職工享有同等的養老保險權益。但實際上，城鎮職工享受的失業、養老、醫療等社會保障，相當多的農民工尚未享受到。戶籍體現的差別待遇阻礙了健康的城鎮化進程。
　　有的戶籍待遇是同時體現了戶籍的兩種差別。重要的一項是住房。北京所說的“蝸居”、“蟻族”，既有非農業戶籍的人口，也有農業戶籍的人口。如《北京市經濟適用住房購買資格申請、審核及配售管理辦法》規定：“申請人須取得本市城鎮戶籍時間滿3年，年滿18周歲，且具有完全民事行為能力”。文件中的“本市城鎮戶籍”六個字中，“本市”體現了戶籍的地區差別，“城鎮”體現了城鄉差別。
　　根據農民工的具體情況有針對性地消除戶籍的差別待遇
　　以農民工為主體的外來人口，為所在地的經濟發展作出了巨大的貢獻，但他們往往無法享受到和當地居民一樣的公共服務。如我國某個著名的“民工城市”，根據第六次全國人口普查，2010年11月1日零時的常住人口為822萬人。而據統計，2009年10月1日至2010年9月30日，該市戶籍人口總數為180.66萬人。也就是說，這個城市常住人口中的戶籍人口只占不到22%。但城市所提供的醫療衛生、教育、住房等公共服務還是按照戶籍人口的財政預算。作為當地政府，如果要逐漸向600多萬的非戶籍人口提供教育、醫療、養老、失業保障等基本公共服務，壓力之大，可想而知。但政府的公共財政并不僅是戶籍人口的財政，為這個地區的發展做出貢獻的外來人口同樣應該沐浴到公共財政的陽光。在加速我國工業化和城鎮化進程的同時應該使數以千萬計的農民工能夠充分分享到我國改革發展的成果，使他們能具備條件在城鎮定居和發展。
　　2010年的中央1號文件提出深化戶籍制度改革，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶。農村人口進城落戶定居，不可能采取一種模式，“一刀切”。由于社會和物質的基礎設施的限制，大城市不可能無限擴張。大城市接納外來人口，包括外來農村人口和外來城鎮人口，要遵循做出的貢獻與享受的權利相對等的原則。中小城市或小城鎮，根據當地的具體情況，制定較低的進入門檻。在解決農民工就業和定居的問題上，由于農民工群體的異質性，流入地政府應針對不同類型的農民工，采用不同的解決辦法。從長期的實踐看，關鍵的問題并不是戶籍，而是附著在特定地區戶籍上的社會福利和公共服務。要采取有針對性的措施，統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況新問題，積極、謹慎和有序地把進城農民工納入城鎮社會保險體制，首先是使在城鎮已經穩定就業和有一定居住條件的農民工逐漸轉變為城鎮居民，使這部分農民工免除后顧之憂，農村土地管理制度的改革以及農民作為用益物權人對承包地和宅基地依法享有的占有、使用和收益的權利就有條件實現讓渡，統籌城鄉發展的大戰略就能加大力度，加快步伐，發展現代農業和建設社會主義新農村也就有了堅實的依托。
　　徹底改革戶籍制度需要改變生產要素和優質公共資源的配置狀況
　　中共中央17屆5中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中再次提出要促進大中小城市和小城鎮協調發展。協調發展就意味著資源配置要相對均衡。中國過去相當長時期的政策選擇及發展模式是將資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區傾斜。不僅城鄉之間發展不均衡，地區之間的發展也不均衡，沿海地區和中西部地區之間在經濟社會發展上存在較大差距；農村的不同層級之間發展也不平衡，農村地區的縣城、中心鎮、公路鐵路沿線、旅游區與農村邊遠地區之間也存在較大差距。不協調發展的后果是經濟、政治、社會和文化資源向大城市和沿海發達地區集中，這些地方必然有較多的就業機會和個人發展的空間，人們在這些地方也能享受到更為充分和優質的公共服務，各種層次的勞動力必然涌向這些地區，進一步加劇了地區間的失衡。真要消除戶籍制度形成的壁壘，就必須落實地區協調發展的大戰略，創造條件，調整發展戰略，通過市場重新配置生產要素，相應調整地區經濟結構，為中西部地區、中小城市和小城鎮創造更多的發展機會，與之相配套，國家則要改變醫療、衛生、教育、文化等公共資源配置失衡的狀況，我們所說的基本公共服務均等化，不僅指公共服務的數量，更重要的是質量，國家的政策應該將優質的公共資源更多地向中西部地區、中小城市和小城鎮配置。只有通過有針對性的政策舉措，才有可能做到大中小城市和小城鎮協調發展，東中西部協調發展，使發展機會和優質公共資源的配置相對均衡，戶籍制度的改革才有堅實的基礎。（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）