推進首都城鄉統籌發展的思考

　　北京在經濟社會發展過程中堅持走中國特色城鎮化道路，不斷探索城鄉結合部改造、重點小城鎮發展和新農村建設的模式和途徑，并已初步形成城鄉統籌發展、布局趨于合理的城鄉一體化新格局。這一經濟社會發展的實踐證明，推動城鄉統籌的關鍵是產業發展和農民增收，提升城鄉統籌發展的質量和水平，同樣需要在這兩方面下功夫。
　　
　　統籌城鄉發展居于“五個統籌”之首，是科學發展觀的重要組成，是解決我國“三農”問題的根本途徑和全面建設小康社會的重要內容。北京在經濟社會發展過程中，始終堅持走中國特色城鎮化道路，經過多年持續不斷的努力，已初步形成城鄉統籌發展、布局趨于合理的城鄉一體化新格局。
　　推動首都城鄉統籌的關鍵是產業發展和農民增收
　　產業發展是城鄉統籌發展的重要路徑。城鄉統籌發展，關鍵是要實現城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務“四位一體”，其中產業發展是核心，它承擔了“造血”功能，為基礎設施建設、公共服務改善提供了資金和物質基礎。城鄉統籌要以人為本，重點關注和解決“農轉居”的問題，農轉居不僅僅是身份的轉變，更重要的是要解決身份轉變后的就業、社保等一系列問題，這些問題的解決都要需要產業發展給予強力支撐。北京的發展實踐也證明，一些原來具有較好產業基礎的城鄉結合部、農村地區，其新型城鎮化和新農村建設往往推進得比較順利。因而，大力推動產業發展既是鞏固首都城鄉統籌發展成果的需要，也是保護農民長遠利益、適應城市化發展規律的客觀要求。
　　農民增收是城鄉統籌發展的出發點和落腳點。近年來，北京市促進農民增收取得較好成效，但仍面臨城鄉收入差距持續擴大的問題。加快推動農民增收，盡快扭轉城鄉居民收入差距擴大的趨勢，成為北京統籌城鄉發展的重中之重。從全國來看，加快農民增收是擴大內需，形成消費、投資、出口協調拉動的經濟增長格局的內在要求。在城鎮居民耐用品消費日漸飽和、購房受到調控的背景下，我國擴大內需重在激活農村消費市場。目前占全國人口2/3以上的農民，只消費了全國1/3的商品，農民消費還有較大的提升空間。要把農民潛在的消費需求變為現實消費，關鍵是要推動農民收入持續提高，提升農村地區消費能力，這也是城鄉統籌發展的題中之義。
　　多元化、多模式探索，以產業發展帶動農民增收促城鄉統籌
　　北京區域面積較大，內部子區域情況復雜，既有平原地區又有山區，既有發展較好的城市建成區，又有產權多元、矛盾復雜的城鄉結合部，以及產權相對單一但發展受區位和條件限制的農村地區。北京的城鄉統籌應該因地制宜，走多元化、多模式的路子。
　　城鄉結合部：破解城鄉“二元”結構難題，加快城市化進程。城鄉結合部是城鄉“二元”結構矛盾最集中、最激烈的地區，它的城市化不是簡單的舊村拆除、農民“上樓”，而要在解決農民就業和社保的基礎上，實現區域平穩轉型。朝陽區大望京村和何各莊村率先探索，城市化取得突出成效，為全市其他城鄉結合部地區改造提供了借鑒。
　　大望京村是典型的“城中村”，曾創造了53天順利搬遷騰退奇跡，被稱為“大望京模式”。其成功之處在于破解了兩個難題：一是引入土地整理儲備機制，通過抵押土地在短期內籌集資金，解決拆遷、建設資金平衡難題；二是就業、社保加紅利，讓村民持久分享城市化中土地增值收益，村民全部轉居，入住定向安居房，進入城鎮社保體系，勞動力由鄉政府“托底”安置，解決了農民利益維護難題。
　　何各莊村在城鄉結合部改造中，積極開展農民住宅組織化經營試點，成立村民住宅改造租賃運營公司，對全村300多套結構完整、機理保存完好、具有老北京鄉村風情的住宅院落進行統一規劃、統一改造、統一管理、統一經營，出租給高端客戶群體作為高檔會所、休閑住所、特色餐廳、藝術機構等，租金較以前翻幾倍。村民以廉租房形式集中安置，并因房屋改造、高端租戶入駐獲得新的就業崗位。這種模式一方面解決了農民資產的規模化運營和農民增收問題，另一方面實現了區域產業升級和人口優化。
　　農村地區：以實現土地資源集約高效利用為核心，推進新農村建設。
　　新農村建設是城鄉統籌發展的重要途徑，它不僅僅是改善村容村貌，更重要的是要實現農村生產方式轉變、產業結構調整和生活方式改善。
　　昌平區鄭各莊村探索出“村企合一”的新農村建設模式。通過房屋置換實現村民“上樓”，騰退出來的宅基地轉化為建設用地。農民就地轉化為工人，并成為企業的股東，獲取“工資收入+土地股權收入+社會保障收入”的多元化穩定收入。平谷區西樊各莊村積極探索“產權服務外包式”發展模式，成功引進亞洲最大的蛋雞養殖項目——泰國正大300萬只蛋雞項目。據平谷區農委預測，這個項目可創造2000個就業崗位，有效提高全區現代農業的產業化水平。
　　山區：大力發展溝域經濟，謀求轉型發展新出路。“溝域經濟”是北京近幾年創造出來的一種新的山區發展模式，它以山區自然溝域為單元，充分發掘其自然景觀、歷史文化遺跡和產業基礎，突破鄉鎮乃至區縣界限，對山、水、林、田、路、村和產業發展進行統一規劃，分步建設，形成經濟與生態和諧、三次產業融合的綠色生態產業帶。
　　位于懷reiaVDgCDdFm+vXJHQL45fvBQ5+d/IwKEYF1g+vltUI=柔區雁棲鎮的“虹鱒魚一條溝”是京郊較早開發的民俗旅游一條溝，形成了虹鱒魚養殖、垂釣、餐飲、加工、銷售一條龍的產業發展格局，帶動當地近500家農戶發家致富。北京各區縣還創造出以密云古北口湯泉香谷為代表的文化創意先導模式，以房山十渡為代表的龍頭景區帶動模式，以延慶千家店百里畫廊為代表的自然風光旅游模式，以門頭溝妙峰山玫瑰谷為代表的民俗文化展示模式等，豐富了“溝域經濟”的內涵，有效推動了山區發展和農民致富。
　　進一步提升城鄉統籌發展質量和水平的建議
　　提高產業的組織化水平和競爭力。一是大力發展優質高效的精品農業、設施農業、體驗農業和休閑觀光農業，提升首都農業的生態服務價值和經濟社會效益。二是充分發揮城市發展新區的后發優勢、區位優勢、空間優勢和生態優勢，承接中心城區的產業轉移，大力發展都市型工業、現代制造業、戰略性新興產業和循環經濟，促進特色產業基地發展壯大，形成園區化、集群化、集約化發展格局。三是整合京郊旅游資源，提升郊區旅游業整體發展水平。
　　以提高農民素質為抓手提升農民的就業能力。城鄉統籌發展過程往往伴隨著巨大的人口搬遷安置壓力。在北京，城鄉結合部改造帶來大量需轉居安置人員，他們得到一次性現金補償，同時失去了原來“細水長流”的收入來源，由此也引發了許多社會矛盾。同時，山區傳統產業退出也帶來了大量失業農民，需要重新安置。許多需安置人員文化水平較低，又無一技之長，且面臨外埠進京農民工的激烈競爭，再就業難度很大。還有一些農轉居人員就業意識薄弱，“高不成、低不就”，寧愿“吃瓦片”不愿就業，就業觀念亟待轉變。做好農轉居人員的就業安置工作，應多渠道創造就業崗位，多途徑加強職業培訓。吸納就業主要依靠產業發展，同時要開發社區“三保”（保安、保潔、保綠）、“三管理”（物業、車輛和公共管理）等公益性崗位，實現“托底”安置。在職業培訓方面，則應圍繞產業、項目、市場的需求來開展，提高培訓的針對性、有效性和實用性，切實增強農民的技能和就業能力。
　　把完善社保體系放在突出位置。社會保障的目的是讓城鄉居民有安全可靠的未來，是社會和諧穩定的安全閥，也是推進城鄉統籌發展的重要基礎。目前北京實現了城鄉居民社會保障制度全覆蓋，但仍然存在城鄉社會保障體系不統一、轉居安置人員社會保障難度大、農村社保水平較低等問題。一些農民尚未擺脫“養兒防老”的思想，“一病大貧”的現象時有發生，同時這也束縛了中心城區人口向郊區、農村的合理疏解。建立適合首都城鄉統籌發展要求的社保體系，重點是整合城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度，統籌城鄉居民養老保險，統一繳費標準和待遇水平，推動全市社保體系由城鄉二元保障向城鄉一體化保障轉變。
　　抓住基礎設施和公共服務“雙基”建設。與中心城區相比，目前北京城鄉結合部、農村地區的交通、市政基礎設施建設相對滯后，學校、醫院等社會公共服務資源配置不足，成為制約城鄉統籌發展的“雙基”短板。為了夯實城鄉一體化的發展基礎，北京應與城市總體規劃相結合，與區縣功能定位相結合，與人口變動和產業布局調整相結合，按照“規劃總量、盤活存量、優化增量、提高質量”的原則，構建符合城鄉統籌發展要求的基礎設施和公共服務設施配置格局。需要注意的是，基礎設施建設和公共服務設施配置要突出重點，不能“一刀切”，照搬照抄中心城區和平原地區的“雙基”建設模式，而是要重點區域重點配置，人口和產業集中的區域集中配置，避免公共資金的濫用和浪費。
　　適時適度推進體制機制創新。隨著城市化的快速推進，北京許多鄉鎮已進入城市化發展階段，但在管理上還是鄉鎮的管理體制。雖然這些鄉鎮都有很強的經濟發展責任和意愿，但是以鄉鎮有限的財力推進城市基礎設施和總部大樓等產業發展載體建設，城市發展質量和品質就會不高。加快城鄉統籌發展，需要建立適宜的體制機制，特別是已經城市化的地區，應將鄉鎮管理體制隨之轉變為街道和社區體制，園區建設、經濟發展也應符合城市特點，高標準、高水平推進。（作者為北京市社會科學院副院長、研究員）