中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的成就、經(jīng)驗與未來

　　改革開放以來，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作不斷取得新的進展，并積累了豐富的實踐經(jīng)驗。目前，中國的扶貧開發(fā)已進入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段，農(nóng)村扶貧開發(fā)也呈現(xiàn)出不同以往的特點。未來十年，我們要針對扶貧開發(fā)的新特點，有針對性采取措施，實現(xiàn)基本消除絕對貧困的扶貧開發(fā)目標。
　　
　　改革開放以來，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。其間，國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)歷了體制改革推動緩貧（1978～1985年）、經(jīng)濟高速增長過程中有計劃有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧（1986～2000年）和全面建設(shè)小康社會中的“大扶貧”（2001年至今）三個階段的轉(zhuǎn)變。扶貧思路也實現(xiàn)了由“救濟式”到“開發(fā)式”，“道義式”、“運動式”到“制度式”的轉(zhuǎn)變。我國的扶貧開發(fā)已從解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。
　　中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的成就
　　進入新世紀以來，中國農(nóng)村貧困狀況大為緩解，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善，教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)得到較快發(fā)展，為全球減貧做出了卓越貢獻。體現(xiàn)在以下五個方面。
　　農(nóng)村貧困人口穩(wěn)步減少、貧困發(fā)生率逐步下降。按照我國現(xiàn)行的扶貧標準，農(nóng)村貧困人口由2000年的9422萬減少到2010年的2688萬，貧困發(fā)生率相應(yīng)由10.2%下降到2.8%。國家扶貧開發(fā)工作重點縣（以下簡稱“重點縣”）覆蓋的貧困人口數(shù)量由2002年的4828萬下降到2010年的1693萬，貧困發(fā)生率對應(yīng)由24.3%下降到8.3%。
　　貧困地區(qū)人民生活水平顯著提高。國家扶貧重點縣農(nóng)民人均純收入由1989年的303元增長到2010年的3273元。尤其是2002年到2007年，重點縣農(nóng)民人均純收入連續(xù)五年高于全國平均7.47%的增幅，這是1986年以來首次出現(xiàn)。①重點縣農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。人均消費支出年均增長9.8%，消費增長勢頭強勁。
　　貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件明顯改善。2000年，國家扶貧重點縣通公路、通電、通電話、能接受電視節(jié)目的行政村的比例分別為92.6%、96.5%、78.3%、96.0%，到2010年，上述比例增至99.5%、98.8%、98.4%、98.3%，基礎(chǔ)設(shè)施條件顯著改善。2002年到2010年，重點縣每百戶擁有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)中，汽車從0.9輛增至1.7輛，小型、手扶拖拉機由14.0臺增至16.9臺，大中型拖拉機由2.2臺增至2.8臺；農(nóng)民人均家庭費用支出由449.2元增至1098.9元。
　　貧困地區(qū)社會事業(yè)蓬勃發(fā)展。2002年到2010年，扶貧重點縣7～15歲年齡段兒童在校率由91.0%提高到97.7%；文盲、半文盲率由15.3%下降至10.3%，大專及以上文化程度的勞動力的比例由0.2%增至1.3%，貧困地區(qū)勞動力素質(zhì)明顯提高，教育事業(yè)發(fā)生了深刻變化。
　　扶貧重點縣有醫(yī)療室的行政村的比重由2002年的69%提高到2010年的81.5%，有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村的比重由71%增至80.4%，有合格接生員的行政村的比重由67%增加至77%，醫(yī)療衛(wèi)生條件得到改善、服務(wù)能力加強。
　　我國減貧對世界減貧事業(yè)貢獻巨大。根據(jù)外交部與聯(lián)合國駐華系統(tǒng)合著的《中國實施千年發(fā)展目標情況報告》顯示，按照每人每天1美元的標準，從1990年到2005年，全球貧困人口減少到14億，共減少了4.18億，降低了23%。如果不包括中國，則全球的貧困人口實際增加了5800萬，我國對世界減貧成果貢獻巨大。
　　中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的經(jīng)驗
　　自1986年我國政府有組織有計劃地開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作以來，經(jīng)過20多年的實踐探索，逐步確立了開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略方針。“十六大”之后，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的新趨勢，黨中央提出貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，實施統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。在農(nóng)村扶貧開發(fā)領(lǐng)域，一個集行業(yè)政策、區(qū)域政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局也在逐步形成，農(nóng)村扶貧開發(fā)不斷取得新的進展，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。
　　實施包容性經(jīng)濟增長。經(jīng)濟增長能為減貧提供物質(zhì)基礎(chǔ)，為貧困人口提供更多更好的就業(yè)機會，為他們創(chuàng)造收入來源。當(dāng)然，有的貧困問題能經(jīng)由經(jīng)濟增長過程和市場機制加以緩解，有的不僅不能反而會因為市場機制而強化。
　　“十六大”以后，黨中央啟動以減輕農(nóng)民負擔(dān)為目的的農(nóng)村財政體制改革，這是以統(tǒng)籌發(fā)展的思路在財稅領(lǐng)域推動農(nóng)村發(fā)展的開始。取消全國農(nóng)業(yè)稅費、實施全面的農(nóng)業(yè)保護政策，確立科學(xué)合理的縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品和社會保障事業(yè)投入，國家不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)力度。國家在農(nóng)村的這些普惠性政策使農(nóng)民得以分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，提高了經(jīng)濟增長的包容性，為農(nóng)村減貧提供了制度和政策保障。
　　堅持開發(fā)式扶貧。開發(fā)式扶貧是對改革之初體制改革推動減貧階段分散救濟式扶貧的改革與調(diào)整，更加強調(diào)了增加貧困者自身的發(fā)展能力。建立在自力更生原則上的開發(fā)式扶貧原則從確立至今，一直是中國政府農(nóng)村扶貧方針的核心。政府部門采取的開發(fā)式扶貧舉措豐富而系統(tǒng)，這些工作領(lǐng)域包括：產(chǎn)業(yè)扶貧、貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、異地扶貧搬遷、以工代賑、金融扶貧、科技扶貧、整村推進扶貧等。
　　謀求統(tǒng)籌扶貧。進入新千年后，中國農(nóng)村貧困的性質(zhì)發(fā)生變化，貧困的根源由原來的經(jīng)濟落后變?yōu)榻?jīng)濟增長與制度發(fā)展失衡。貧困不單是經(jīng)濟增長問題，固然經(jīng)濟增長是減貧的基礎(chǔ)，但要保證經(jīng)濟增長不排斥貧困群體，實現(xiàn)包容性增長，就要超越經(jīng)濟問題本身，進入到制度發(fā)展領(lǐng)域。
　　在黨中央、國務(wù)院今年審議通過并即將頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》（以下簡稱《新綱要》）中，集中連片特殊困難地區(qū)被作為新十年扶貧開發(fā)工作的主戰(zhàn)場，國家扶貧政策將邁出區(qū)域統(tǒng)籌的一步；在行業(yè)政策上，《新綱要》中各行業(yè)部門均在本部門工作中明確了具體的指標，加強了行業(yè)扶貧政策的實施力度，更加注重從行業(yè)統(tǒng)籌解決多維貧困問題。
　　引導(dǎo)社會參與。中國政府在農(nóng)村扶貧開發(fā)過程中，動員了大量的資金、技術(shù)、人才和經(jīng)驗等扶貧資源。這些資源來自各級政府、社會團體、企業(yè)、個人，甚至國外機構(gòu)等多方面。黨政機關(guān)和企事業(yè)單位的定點扶貧，東部發(fā)達省市與西部省區(qū)結(jié)對的東西扶貧協(xié)作，軍隊和武警部隊的支援、以及以民營企業(yè)、民間組織為主體的社會各界的參與構(gòu)成了中國特色的社會扶貧體系。
　　注重國際合作。針對扶貧信貸資金到戶率低、還款難的問題，我國從20世紀90年代開始考察學(xué)習(xí)孟加拉國的小額信貸扶貧模式，形成了符合中國貧困地區(qū)實際的中國式小額信貸“儀隴模式”，催生了財政扶貧資金扶持的貧困村互助資金全國試點。國際機構(gòu)項目中關(guān)于貧困監(jiān)測和貧困分析技術(shù)的方法，“一次規(guī)劃，分階段實施”的方法，項目管理中的招標采購、報帳制度，以及應(yīng)用參與式方法實施發(fā)展項目的做法，已經(jīng)被中國政府廣泛采用，尤其體現(xiàn)在整村推進扶貧的規(guī)劃實施過程中，等等。
　　中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的未來
　　經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)，農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象已經(jīng)得到很大緩解，黨的“十七大”提出到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象的目標。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》將“顯著減少貧困人口”列為“十二五”階段的一個奮斗目標。今年4月，黨中央、國務(wù)院審議《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》，并明確于今年頒布實施。和上一個十年相比，未來十年中國農(nóng)村扶貧的扶貧開發(fā)有以下幾個特點：
　　多維貧困凸顯，扶貧目標提高。針對現(xiàn)階段農(nóng)村相對貧困和多維貧困凸顯的新形勢，新綱要規(guī)定扶貧開發(fā)的目標為：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房；貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢。”除了解決基本溫飽，更要加強調(diào)緩解相對差距；除了解決經(jīng)濟貧困，還照顧到教育權(quán)力、人力資本等多維貧困。扶貧目標拓展并提高了，相應(yīng)地，扶貧標準也應(yīng)該有較大幅度的提高。
　　堅持開發(fā)扶貧，聚焦連片特困地區(qū)。《新綱要》把開發(fā)式扶貧仍然作為新十年扶貧開發(fā)的工作方針之一，并明確把連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅的重中之重。國家將對連片特困地區(qū)加大投入和支持力度，更加注重從區(qū)域統(tǒng)籌切入來解決貧困問題。預(yù)計全國將有大興安嶺南麓山區(qū)等14個連片特困地區(qū)納入規(guī)劃。
　　謀求大扶貧格局。在國家從宏觀加強財稅支持、投資傾斜、金融服務(wù)、人才保障等方面的制度安排和政策保障基礎(chǔ)上，未來十年中國的扶貧開發(fā)包括政府專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧。《新綱要》明確農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧政策的銜接仍然是扶貧工作的基本方針。各行業(yè)部門均在本部門工作中明確了任務(wù)，并有具體的指標約束，將從各個方面形成促進貧困地區(qū)發(fā)展的合力。一個集區(qū)域政策、行業(yè)政策和社會政策于一體的“大扶貧”的時代即將到來。（作者分別為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，博士研究生；本文系中國國際扶貧中心：2010亞洲開發(fā)銀行支援項目“新階段統(tǒng)籌性減貧戰(zhàn)略與政策研究”研究成果，項目編號：TA6428）
　　
　　注釋
　　①范小建：我國扶貧開發(fā)成就是對世界巨大貢獻，http://news.sohu.com/20090928/n267052254.shtml。