體制創新:農村扶貧的關鍵

　　當前扶貧工作的首要任務是增加貧困地區的農民收入。制約貧困地區農民增收的原因是多方面的，不僅包括自然條件差、產業層次不高、農民文化素質低等因素，還涉及宏觀經濟、財政體制等深層次的原因。在進一步加大農業補貼空間受限的情況下，只有不斷創新扶貧開發體制，才能完成貧困地區農民收入增長快于全國平均水平這一艱巨的任務。
　　
　　在經濟高速發展的帶動下，在大扶貧（各項支農惠農政策）、小扶貧（扶貧部門）工作的共同努力下，我國的扶貧開發取得了輝煌的成就。過去10年，中國國家扶貧標準以下貧困人口從9422萬減少到2688萬，減少6734萬人，下降71.5%，平均每年減少673.4萬人。隨著國家整體形勢發生變化，中國當前的農村扶貧開發面臨著新的形勢和任務。2011年4月26日，中共中央政治局會議指出，我國扶貧開發要把穩定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務。這表明，當前扶貧工作的首要任務是增加貧困地區的農民收入，縮小發展差距。
　　貧困地區農民收入的現狀
　　第一，“吃不飽、穿不暖”的絕對貧困現象比較少見，貧困地區農民普遍反映的問題是“沒錢花”。2005年，筆者曾對西部地區某貧困縣400多個農戶的糧食安全情況進行調查發現，大約有2.11%的農戶存在糧食不夠吃的情況。2010年，我們對中西部地區9個省19個縣152個貧困村莊2276個農戶的調查結果也表明，“吃不飽”的農戶占被調查農戶的比例已經不足1%。
　　第二，貧困地區農民收入增長比較快，但收入差距繼續擴大。“十一五”期間，扶貧開發工作重點縣農民人均純收入年均增長10.28%，比全國平均水平高出0.95%，扭轉了“十五”期間重點縣農民人均純收入增長低于全國平均水平的狀況。但是，由于貧困地區農民人均純收入起點比較低，其與非貧困地區農民人均純收入的絕對差距仍在繼續擴大；而在貧困地區內部，農民之間的收入差距也在繼續擴大。
　　第三，與其他農村群體相比，轉移性收入成為農村貧困人群的重要收入來源之一。國家統計局對全國6.8萬個農村住戶的抽樣調查顯示，2010年農村居民人均純收入5919元，其中家庭經營性收入占47.9%，工資性收入占41.7%，轉移性收入占7.7%。我們的抽樣調查表明，貧困人口（人均純收入低于1196元）的人均純收入中，家庭經營性收入（主要為種植業和養殖業純收入）占收入來源的41%，轉移性收入占28%。與其他農村居民相比較，轉移性收入在農村貧困人口收入來源中所占的比重更高。這與國家近年來不斷加大對農村貧困人群扶持力度是密不可分的。
　　第四，特殊困難地區農民和特殊群體的增收問題是解決貧困地區農民增收問題的難點。從貧困人口分布看，存在向特定地區集中的趨勢。當前，貧困人口主要集中在民族地區、邊境地區、革命老區和山區等集中連片特殊困難地區。此外，貧困地區的殘疾人家庭和“因病致貧”的農戶增收也比較困難。2010年，筆者對河南一個農戶進行調查時了解到，當農戶中的男主人得了腦溢血之后，家庭就從原來的中等戶變為貧困戶，上初中的女兒也因此輟學。因醫療負擔導致的負債以及勞動能力的喪失，使這樣的家庭很難在短期內擺脫貧困，這樣的情況具有一定的典型性。
　　貧困地區農民增收的制約因素
　　第一，城市化、工業化和農業現代化不同步，導致貧困地區農民增收難。首先，長期以來，農業一直承擔支持工業發展的責任，導致農業發展滯后。與發達地區農業相比，貧困地區農業本身就落后，再加上農業內部資源向工業領域的輸出，顯得更加脆弱，導致農民難以通過發展現代農業以增加收入。其次，城市化滯后于工業化，在一定程度上阻礙了貧困地區農村剩余勞動力的轉移。
　　第二，財政體制不合理，導致貧困地區農村基礎設施和公共服務發展相對落后，直接制約貧困地區農民收入的增加。建國以來很長一段時間內，國家采取的是偏向城市的財政體制，造成了城鄉不能享受均等化的公共服務。貧困地區農村基礎設施和公共服務發展水平遠遠落后于城市。
　　第三，自然條件差，自然災害頻繁。當前，我國集中連片特殊困難地區都為自然環境脆弱區。以黃土高原貧困區為例，該地區溝壑縱橫、地形破碎、黃土質地疏松、降水集中、水土流失嚴重，是我國生態環境最為脆弱的地區之一，其大部分區域處于干旱半干旱地區，降雨稀少、氣候干燥，水分成為該區農業發展的主要限制因素。
　　第四，缺乏支柱產業。目前，大部分貧困地區的經濟以農戶分散經營的種植業和小規模的養殖業為主，專業化和機械化程度普遍較低。不合理的產業結構和低下的產業發展水平，導致貧困地區市場經濟效益低、競爭力弱，嚴重阻礙了當地經濟的發展和農民收入的提高。即使一少部分貧困村莊具備了一定的產業發展基礎，但都存在組織化、產業化、規模化程度低的問題。
　　第五、缺乏新型農民。培養有文化、懂技術、會經營的新型農民是實現農民增收的重要途徑之一。筆者2007年曾對貧困地區600多個農村勞動力的調查結果表明，貧困地區的農民素質與中央提出的有文化、懂技術、會經營的新型農民的要求還相差甚遠。679個農村勞動力中，文盲占14.87%，受過1~6年教育的占34.76%，受過7~9年教育的占42.86%，受過10年及以上教育的占7.51%。
　　創新扶貧開發體制，促進貧困地區農民增收
　　首先，抓住國家提出“三化同步”發展戰略的機會，發展貧困地區的現代農業，加速轉移貧困地區農村剩余勞動力，促進貧困地區農民增收。相關部門應積極開展產業化扶貧工作，發展現代農業；大力培育龍頭企業、農業專業合作社等各類組織，因地制宜地選擇農業產業化的發展形式，解決小生產與大市場之間對接的矛盾；積極發展農業服務業，延長農業產業鏈；通過為貧困農戶提供資金、技術、市場信息等方面的支持，培育產業基地；以雨露計劃為契機，針對市場需求開展貧困地區農村勞動力非農技能培訓，增加外出就業機會。
　　其次，增加扶貧資金投入力度，整合資金，提高資金使用效率。要實現貧困村莊基本面貌發生變化，需要進一步加大對村莊的投資力度。一方面，要加大“整村推進”的資金投入力度；另一方面，需要整合除了扶貧部門之外的其他部門的財政項目資金。在加大資金投入力度的同時，還需要減少財政資金被挪用、截留等問題，以提高資金的使用效率。可以探索政府和非政府組織合作扶貧的模式，發揮政府資金力量雄厚、來源穩定和非政府組織更能有效使用資金的各自優勢，提高扶貧資金的使用效率。
　　第三，提高瞄準效率，提高低收入群體的收入。扶貧的最重要目標是使低收入群體擺脫貧困。要實現低收入群體收入快速增長的目標，僅有以社區發展為基礎的扶貧項目是不夠的，還需要為低收入群體提供生產性扶貧項目。然而，在生產性項目的分配中，窮人難以被瞄準似乎成了一個普遍的現象。筆者曾對某貧困村的沼氣項目分配進行過研究，研究結果表明，貧困村中的窮人獲得發展性扶貧項目的可能性比較小。對該村扶貧發展基金的研究進一步表明，發展扶貧基金在瞄準窮人方面也是不成功的。該村扶貧發展基金采取會員制，旨在吸收窮人成為會員。按照基金會會員條件和推選辦法的規定，貧困戶的選擇范圍應以全村建檔立卡數據中人均純收入在1000元以下的村民為基礎（除民政救濟戶、有工資收入家庭和相對富裕戶），且貧困戶的選取比例不得超過本村農戶的30%。但最終的結果是，人均收入在1000元以下的貧困戶只占會員總數的25%，而非目標群體卻占75%。從扶貧發展基金啟動至2008年2月底，H村共有29戶申請到貸款。人均收入在1000元以下的貸款者不足貸款總人數的25%，而非目標人群的比例卻高達75%以上。建立起村干部對窮人負責的村莊治理結構和相應的權力制衡機制是解決窮人難以被瞄準問題的關鍵所在。解決了瞄準問題，還需要考慮生產性項目的可持續發展問題。一些生產性項目的可持續取決于多種因素，限制條件較多，如品種、種植技術、肥料、防疫、產品銷路、價格等，很多因素不是項目能左右的，而過去的產業發展項目往往僅注意一兩個環節而不注重、也沒有能力關注產業鏈各個環節的配套，在產、運、銷作為一個整體才能產生效益的產業發展上不能形成長遠發展的能力，因而很難產生預期效果，導致項目的不可持續。要形成自我發展的能力，如養殖業，需要大量的資金投入以及上下游產業鏈的完善，特別是服務環節的跟進。
　　最后，賦權窮人，實現從“上面讓農民增收”的發展方式向“農民自己要增收”的發展方式的轉變。在以往的扶貧項目或其他財政項目中，盡管強調了要尊重農民意愿和讓農民參與的原則，但在項目策劃、實施以及后繼驗收過程中，農民尤其是低收入農民參與的比較少，“上面讓農民增收”的色彩比較強烈。由于農戶參與程度不高，他們對項目的認同感和擁有感比較差。很多農民認為，政府在村里實施的項目只是政府的事情，和自己沒有關系。只有扶貧項目或其他財政項目能夠充分向窮人賦權，農民才能產生“自己要增收”的能力和動力。然而，向村莊賦權的過程中，遇到的最大障礙又恰恰是現行的體制。盡管中央政府正在積極尋求政府從“管理者”的角色向“服務者”的角色轉變，但不可否認的是，很多地方政府的角色并沒有實現這樣的轉變，仍然是“管理者”的角色。（作者為中國農業大學經濟管理學院副教授）