中國農民社會保障問題

　　我國農村社會保障制度相比城鎮建立時間晚，發展基礎弱，保障項目不全，與城鎮社會保障制度在保障內容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。應充分發揮政府的作用，加大對農村社會保障的財政支持力度，建立長效籌資機制，加快配套設施建設，統籌城鄉社會保障制度，以此減少農村社會保障的諸多不均衡。
　　
　　我國農村社會保障制度的建立可以追溯到20世紀50年代，這一時期的農村社會保障以集體經濟為依托，主要包括五保供養制度和合作醫療制度。1978年后，由于農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，集體經濟瓦解，原有的農村社會保障已不復存在。但是，農民作為我國人口最為龐大的群體，他們的社會保障問題不容忽視。
　　20世紀90年代，我國開始恢復重建農村合作醫療制度，完善農村五保供養制度并探索建立農村社會養老保險制度。2003年起，各地開始新型農村合作醫療制度（以下簡稱新農合）的試點，之后逐漸在全國推開。這一時期，五保供養制度也經發展得以完善。2007年我國建立起農村最低生活保障制度，而1992年開始試點的農村社會養老保險制度的探索卻陷入困境。2009年，國務院頒布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，我國開始新型農村社會養老保險制度（以下簡稱新農保）的試點，農村社會養老保險的參保人數大幅上升。
　　農民社會保障問題的認識誤區
　　20世紀90年代在長江三角洲地區流行的一種解決農民社會保障問題的作法是土地換社保，即農民以耕地、林地等換取社會保障，后來在其他地區逐步推廣，但實際上這一作法存在很多問題。農民交出土地所換取的社會保障權利主要是養老和醫療方面的保障，保障項目少，且待遇水平低于城鎮職工。同時，一些地方在推行“土地換社保”中，由于躉交保費數額偏高，農民把土地補償款的大部分甚至全部都交付保費，其近期生活直接面臨很大困難①，尤其是在城市找不到工作的失地農民面臨的生活壓力更為突出，因而土地換社保的實際保障作用有限。
　　另一方面，在土地補償過程中的不規范、不透明現象普遍存在。一些地方政府以非市場化的低價收購農民的土地，再以高價賣出土地從中牟利，造成了土地資源的濫用。
　　中國農村社會保障不均衡發展現狀分析
　　目前我國農村社會保障存在不均衡發展的現狀，即農村與城鎮的社會保障不均衡發展、不同地區之間的農村社會保障不均衡發展和農村不同社會保障項目之間的不均衡發展。
　　相比城鎮社會保障制度，我國農村社會保障制度建立時間晚、發展基礎弱、保障項目不全，與城鎮社會保障制度在保障內容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。農村在近幾年才建立起包括新農保、新農合與社會救助的社會保障體系，社會福利等方面的內容仍然缺失，已有的保障項目待遇水平低、保障作用有限，而且新農保和新農合都是采取自愿參加的原則，缺乏強制性。
　　不同地區之間的農村社會保障也存在不均衡發展的問題。東部地區經濟較為發達，城鎮化進程快，農村社會保障的待遇水平相對較高，一些地區正在探索社會保障的城鄉統籌；而中西部地區農村社會保障的水平還比較低，與東部地區存在差距。這種差距固然與地區的經濟基礎有關，同時也是國家政策導致的。例如，新農保在建立之初就允許各地在中央確立的繳費檔次、基礎養老金標準之上，根據實際情況適當提高標準，盡管這是適應各地不同的情況制定的措施，但客觀上導致了新農保在地區之間的發展不均衡。
　　新農合自2003年重建以來，經過幾年的發展完善，覆蓋面和保障水平都有很大提高。農村的社會養老保險則還處于起步階段，盡管發展速度快，但由于建立時間短，制度本身還存在一些不完善之處，覆蓋面比較小。另外，在農村，除了已經建立的新農保、新農合、社會救助制度，其他諸如失業保險、工傷保險、農村社會福利等項目至今仍是空白。
　　農民社會保障問題的解決思路和對策
　　首先，充分發揮政府的作用，加大對農村社會保障的財政支持力度。目前實施的新農保與新農合，都體現了政府責任，但是財政投入仍然很低。就新農保而言，全年660元的基礎養老金保障農民生活的作用十分有限，而且年滿60周歲的老人不用繳費就可以按月領取基礎養老金的待遇是有條件的。對于這些由于子女不參保而導致生活缺乏保障的老年人，政府也應承擔起支付其基礎養老金的責任。在農村社會救助中，資金有限的問題也需要政府財政支持加以解決。此外，農村衛生醫療條件、養老資源條件差，這些都限制了農村社會保障作用的發揮，因此除提高政府的籌資比重和社保待遇標準之外，政府還需要加大對農村診所、衛生院、養老院等基礎設施的投入和人才隊伍的培養，使農民得到切實的保障。
　　其次，改農村社會保障的自愿參保為強制參保。農民本身收入不高，再加之短視心理，許多年輕人或身體健康的人群傾向于不參加社會保險，這減少了社會保障的基金積累，縮小了社會保3etfBqfkPmV+YEm2CpLqJg==障分散風險的范圍。另外，農村的低收入人群無力參保，自愿參保的原則使這部分最需要保障的人群喪失了社會保障權利。因此，需要盡快改變自愿參保的規定，變自愿參保為強制參保。與此同時，對由于低收入而無力參保的人群進行補貼，資助其參保，確保人人享受有保障的生活。
　　第三，建立農村社會保障長效增長的籌資機制。目前新農保與新農合的籌資機制都包括個人繳費、集體補助和政府補貼三部分。其中集體補助部分，在已有政策中并未明確規定，加之許多地區的農村集體經濟不發達，對于農村社會保障的集體補助很難落實。農村社會保障的籌資主要來源于政府補貼和個人繳費，政府補貼又包括地方政府的補貼和中央政府的補貼。需要建立有效的機制，保證資金來源的穩定。
　　第四，加快農村社會保障的配套設施建設，提高經辦管理水平。農村社會保障的基礎設施短缺、經辦管理水平低下是制約農村社會保障制度發展的瓶頸。突破這一瓶頸需要動員各方力量積極參與。一方面加大政府對農村養老、衛生資源的投入，保證管理人員經費和日常工作經費；另一方面鼓勵民間力量參與農村社會保障基礎設施的建設，在鄉鎮養老院等機構的建設上吸引民間資本和慈善組織捐款。在提高農村社會保障的經辦管理水平方面需要培養社會保障專業管理人才隊伍，鼓勵優秀人才到農村服務，對自愿到農村服務的社會保障管理經辦人員給予一定的物質獎勵和精神支持。
　　最后，統籌城鄉社會保障制度。要針對城鄉的不同特點和發展層次，統籌規劃城鄉社會保障制度的發展。由于經濟基礎的不同，現階段不要求城鄉的社會保障待遇水平一致，而是需要加大對農村社會保障的支持力度，擴大農村的社會保障的覆蓋面，提高待遇水平，盡量縮小與城鎮的差距，進行制度統一規劃，統一管理，提高統籌層次。
　　增加農村社會保障財政投入的必要性
　　我國加入WTO時在農業方面做出了很多承諾，包括市場開放、國內的農業政策、出口和動植物的衛生檢疫②，其中許多承諾對于國內的農業發展形成挑戰。
　　在市場準入方面，入世后我國已失去所有農產品的非關稅手段，國內市場僅剩關稅這個唯一的保護措施③。但在關稅削減上，我國承諾加入WTO后10年內我國農產品關稅平均水平削減22.1%，雖然高于發達的WTO成員國，但卻低于大部分發展中的成員國，這同樣不利于我國農業的貿易保護④。在國內支持方面，中國在加入WTO協定中已經明確承諾，中國農業補貼僅僅能夠利用特定基期農業產值8.5%的微量允許⑤。我國也已承諾不再使用農產品出口補貼。中國目前的補貼政策還沒有突破WTO規則范圍，仍然符合微量允許標準，但與歐美國家的農業支持水平相比已是相去甚遠。因此，我們可以考慮通過加大政府財政對農民社會保障財政投入的方式，間接地突破這種限制，以保證農民的利益。
　　另一方面，中國外向型發展戰略目前面臨嚴重困境，擴大內需已經成為共識。而擴大內需，必然要重視農村這個中國最大的潛在市場。目前農民收入嚴重偏低，制約了農村市場的發展。政府擴大內需的重要途徑就在于提高農民實際收入，提高農民的實際購買能力。農民社會保障水平的提高對于實現這個目標具有重要意義。（作者分別為中國人民大學公共管理學院社會保障研究所博士研究生，副教授、博導）
　　
　　注釋
　　①張春雨：“基于公民權利理念的農民社會保障及‘土地換社保’問題分析”，《蘭州學刊》，2009年第5期，第95頁。
　　②程國強：“執行WTO承諾對中國農業的影響”，http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/showdoc.asp?doc_id=126565。
　　③扈立家，張立富，劉強：“WTO農業保護框架及我國的政策選擇”，《農業經濟》，2000年第4期，第19頁。
　　④程國強：“WTO《農業協定》簡介”，http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/showdoc.asp?doc_id=126830。
　　⑤“經濟觀察：中國將在WTO框架下大幅增加農業補貼”，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-02/02/content_10752205_1.htm。