公民參與公共預算制度構建

　　【摘要】政治參與是政治文明的重要內容，政治參與的“有效性”涉及政治參與的“組織性”和“結構性”兩個變量，提高政治參與的結構性分析變量的數值，必將成為我國政治體制改革的一個關鍵性環節。在公共預算領域實現公民網絡政治參與的結構性突破，應是公民參與政治最直接、最廣泛的途徑。
　　【關鍵詞】公共預算 公民 參與 制度化
　　
　　政治參與是指公民通過合法的途徑和方式，對國家的政治構成、政治運作、政治決策、政治結果的關心、利益表達和施加影響的行為及過程。它是政治關系中公民政治權利得以實現的重要方式，反映著公民在社會政治生活中的地位和作用，體現著政治關系的本質。
　　政治參與的有效性
　　討論政治參與對政治系統的影響，涉及一個重要問題，即政治參與的“有效性”。對政治參與有效性的分析有助于理解當代中國政治體制結構的基本特性，也可在一定程度上幫助判斷預測政治參與的未來前景。在復雜多變的中國政治生態環境中，影響政治參與有效性的因素極為復雜。在眾多的影響因素中有兩個主要變量加以重點考察，并以此構建政治參與的理論模式。第一個變量是“組織性”，“組織性”是公民社會理論分析中的重要概念。組織性反映了公民自組織的程度與政治表達的整合程度。它包括兩方面：個體表達在多大程度上被表達主體提取過濾、整合組織成為連貫一致的公眾整體表達；表達內容的組織性，簡言之是指具有較高組織性的集體表述。
　　“政治參與”有效性的第二個分析變量是“結構性”，結構性反映了公民參與的力度與強度，它涉及政治參與與政治系統的關系，主要指在現存的正式、公開、制度化的程序和專門機構的架構里，特定的政治利益表達內容及方式是否能為政治系統的既定結構所接納，轉化為政策議題并形成相應的政策。
　　對網絡社會參與活動的有效性的變量分析
　　網絡平臺提高了公民網絡社會參與活動的自組織性。巴納德認為任何組織都包含三個要素：協作的意愿、共同的目標和信息聯系。近年來，隨著計算機技術的發展，尤其是上世紀70年代自組織網絡技術的興起，由于網絡平臺的支撐，信息聯系在網絡自組織群體中變得非常便利而快捷。
　　協同理論指出，系統各要素間通過非線性相互作用而產生某種協同與競爭，從而推動系統自組織的不斷演進。系統從無序到有序的嬗變，正是由于系統內部各子系統之間由無協同向高度協同的轉變所致。序參量的形成是系統內部各子系統協同與競爭的結果，在協同與競爭的相互作用下，系統運動中的某些模式得到加強，把更多的子系統吸引到自己的影響下來，從而不斷壯大，另一些模式則失去了原有支持者，逐漸走向衰敗，最后一個或少數幾個模式就會戰勝其他模式，取得支配地位，成為序參量，并使子系統協同發展，推進系統的不斷演化。公民在網絡平臺上可經由無序走向有序的過程，通過自組織系統內部各個子系統之間的競爭與協同使有協作意愿的個體形成群體并達成組織的價值認同。
　　由于自組織其本身所固有的協同機制，組織內各序參量之間的競爭和協同作用使組織產生新的結構。當組織處在由一種穩態向另一種穩態躍遷時，組織要素間的獨立運動和協同運動進入均勢階段時，任何一個微小的漲落都會迅速被放大為波及整個系統的巨漲落，推動系統進入有序狀態。漲落是由于組織要素的獨立運動或在局部產生的各種協同運動以及環境因素的隨機干擾，組織的實際狀態值總會偏離平均值，這種偏離波動大小的幅度就叫漲落（也稱為目標）。非平衡是有序之源，但非平衡走向有序的過程是通過自組織系統內部各個子系統之間的競爭與協同來實現的。通過一連串的溝通、辯論、磋商和協調的過程與互相提供信息、交流意見、形成共識，從而最終以很快的速度引發具有巨漲落（共同目標）的公眾社會政治意愿的“共振效應”。
　　計算機網絡結構可以很自然地推動組織的基本三要素的實現，并且在網絡的協同效應的作用下使有相同的政治訴求的個體迅速能通過網絡的競爭與協同成為一個龐大的具有“自組織”特性的團體。這種具有社會影響力的自組織模式的群體，由此展開它們的社會過程并實現權力結構自下而上的治理方式。
　　網絡政治參與活動提高了政治表達內容的組織性。政治表達內容的一個重要方面是利益表達。利益表達在民主政治研究中占有重要地位。自主組織理論的中心內容是研究個體是如何進行理性選擇和利益博弈，形成有效的、能代表群體利益亦即公共利益的利益表達，以超越集體行動困境。從信息論和系統論的角度看，網絡自組織系統是由各個相互聯系的公民個體變量組成的，當變量之間發展不平衡時，權重大的變量以其絕對優勢地位獲取了主導優勢，進入到網絡自組織系統空間，系統處于利益表達輸入狀態，處于此狀態下的公民個體變量不斷地同系統的其它變量進行著一系列的信息交換，以獲得一個允許和穩定的利益表達能量值，當這一數值獲得一個系統范圍內的可行解時，系統就自行取得相應的結果，這就是網絡自組織系統的利益表達輸出并達到唯一均衡解。
　　在這個過程中，社會各利益訴求構成了利益輸入的變量，它們都在以各種方式爭取以利益輸出系統可辨認識別的狀態進入利益表達窗口，這就是群體利益的形成過程。群體利益形成后，利益相關方在網絡平臺上互相進行著利益的博弈，任何階層（不論其占有財產的多少）都有利益表達的權利，它們之間的互動最后會形成一個均衡的狀態，最終從網絡平臺輸出，這就是公共利益的確立。
　　網絡政治參與活動的結構性缺失。在現行體制下，網絡政治結社的政治參與存在著結構性缺失。公眾利益缺乏一種正式、公開、制度化的程序，公眾的政治利益表達內容及方式還不能為政治系統的既定結構所接納，轉化為政策議題并形成相應的政策。
　　在公共預算領域實現公民網絡政治參與的結構性突破
　　隨著信息網絡技術的進步，我們注意到技術發展對自組織模式以及利益表達方法的影響，三者之間事實上存在著契合。目前我國從政府到公民都需要一種新的預算方式，即參與式預算模式。
　　理論依據。科學社會穩定觀認為社會穩定的實質是社會調節沖突、維持各種力量動態平衡的一種能力。這正是以需求為導向的社會穩定理論體系的邏輯起點，其理論框架為：社會穩定說到底是人的穩定，而需求及其滿足狀況是人類行為的決定性因素。具有一定規模的同質性群體的合理需求長期得不到滿足或者需求層次出現逆轉是社會不穩定情緒和事件產生的根本原因。
　　呼吁機制理論認為，對呼吁機制在民主制度下的特性的回答直接牽涉到民主對發展穩定性產生影響的關鍵因素，那就是民主制度下呼吁的有效性。呼吁機制能使國家具有發展穩定性，之所以如此，原因就在于民主制度下的投票等機制和多數原則不僅保證了多數人可以選擇呼吁，而且呼吁能夠對國家層面的決策產生直接影響，形成對政策制定者以及政府官員的有力制約。民主制度下的呼吁由此獲得了比Hirschman原意所指更為強大的、決定性的影響力。從這個意義上來說，呼吁機制的功用就不止于使國家具有發展穩定性，而且能夠發揮治理“政府失靈”的作用。
　　“新公共服務”理論認為政府日益重要的角色就是幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發展。服務、民主、公平與效率相對于滿足社會需求來說，只是手段和方式，只是社會需求是否被滿足的一種表現和尺度。而公共預算的核心是利益之權威分配的政治過程，其公共性主要體現為：公共預算是為了實現廣大人民的社會需求，回應社會需求應成為公共預算的主要導向。群體只有通過民主的政治程序才能達到對基本需要和滿足程度的集體共識。公眾的共同利益需要全體一致同意的程序。所以公共性的實現依賴于政府與公民在公共預算領域的協同治理。目前，在技術條件已經成熟的情況下，提高在公共預算領域中網絡政治參與的結構性分析變量的數值，應是政府治理模式革新的一個重點。
　　在公共預算領域實現公民網絡政治參與的路徑安排建議。對于公共預算領域中網絡政治參與的結構性，在解決了技術上可行、理論上可行、時間與環境決定其可行的問題后。公共預算領域中提高網絡政治參與的結構性分析變量的數值這一目標如何推進就成了關鍵。
　　第一，從法律層面確立公民網絡政治參與的權利。在具體的實施中，首先要明確政府支出是由公眾需要決定的，即公共需要決定公共供給。其次，完善我國參與和表達權利憲法權利，使公民憲法權利的“實現”及其“界限”的問題，能在憲法的最高理念及拘束力的影響下，在法律制度內盡可能完善地運作。另一方面，在修改《預算法》時，有必要將公眾參與原則寫進該法，并就參與式預算加以明確規定。如此一來，公民改變了以往的權力附庸的地位，轉而成為具有一定自由裁量權的權力主體擁有決定資源分配的實質性權力。
　　第二，從管理層面推動網絡平臺中社會公眾參與對公共預算中日常支出的審查。近年來，我國政府部門財政支出日益升高，存在著嚴重的效率危機，同時還面臨著一個由于信息不對稱而不可能通過激勵來解決的“縱向兩難困境”。一個有效的政府結構應該實現官員和地方居民福利之間的激勵相容，因此，就管理層面而言，我國目前以網絡平臺中社會公眾參與對公共預算中日常支出的審查為突破口破解政府效率危機應是適宜而明智的選擇。（作者單位：北京師范大學）