民意調查與公共決策負反饋機制研究

　　【摘要】公共決策負反饋機制是依據民意反饋信息，對公共決策系統的輸入和輸出施加影響，從而實現高質量公共決策輸出的過程。而民意調查以其自身的特點及獨特優勢，在公共決策負反饋機制中發揮著重要作用。要采取有效措施解決民意調查在公共決策負反饋機制中的問題，以實現負反饋機制提高決策質量與執行效率的目標。
　　【關鍵詞】民意調查 公共決策 負反饋機制
　　
　　決策科學化、民主化是現代政府應具有的最重要特征，它要求我們將民意調查納入政府公共決策流程，因為只有真實了解社情民意，才可能避免政府制定公共政策出現脫離實際、吃力不討好等失誤情況，從而最大程度體現“執政為民”的理念。近年來，在越來越多的公共決策中我們聽到了老百姓的聲音，感受到了廣大群眾行使知情權、參與權、表達權、監督權的熱情。基于此，研究和發揮民意調查在公共決策負反饋機制的作用就成為一個重要的課題。
　　公共決策需構建負反饋機制
　　公共決策代表著社會基本群體的利益需求，目標群體的多元利益訴求影響著公共決策的制定與執行。然而根據西蒙的有限理性模型，“理性就是要用評價行為后果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”，追求完全理性的公共決策只能是一步步逼近。因此，民調機構所收集到的不同目標群體的意向成為系統的再輸入端，以制定“理性”公共決策。隨著目標群體利益差距的加大，目標群體必然會加大參與度來改變公共決策的利益分配，這樣民意調查機構可以收集或獲取到更加全面而真實的民意，從而對公共決策加以調整，提高公共決策執行效率。
　　民意調查在公共決策負反饋機制中的作用
　　民意調查是公共決策制定的科學參考。公共決策的制定是指社會公共權威針對社會公共問題提出并選擇解決方案的過程。民調結果可靠性與公共決策制定之間存在正因果鏈，即民調結果越詳盡、準確，所制定的公共決策越現實、可行。公共決策的制定是為了解決社會問題，只有建立在真正的、具體的事實基礎上的公共決策才能最終有效地解決社會問題，從而制定解決社會公共問題的切實可行的方案必須建立在真實的民意基礎上。民意通常是一種社會公眾的共同意見和一致性態度的體現，而態度和意見，在認知心理學中，通常被定義為“行為的前奏”或“行為傾向”。這種“行為傾向”正是制定公共決策的重要依據，越來越多的公共決策制定以民意作為重要依據，也取得了良好效果。一方面，民調機構以自身的技術優勢，反映社會現實、提供社情民意，及時有效地為決策制定者提供有關民意的信息資源；另一方面，民調機構對有關民調結果進行分析，提出自己的觀點和建議，給予決策制定者專業的咨詢和意見評估。
　　民意調查是公共決策調整的重要依據。公共決策的制定往往針對于一定時期的社會問題，從而公共決策都有著自身的時效性。一項政策制定出并加以執行后，要經常根據現實情況與反饋回來的民眾信息加以調整，使得政策可以應對現實狀況的變化，對產生的問題及時進行調整。如我國個人所得稅起征點的調整，2011年6月30日，全國人大常委會表決通過了將個稅起征點將從現行的2000元提高到3500元的決定。這是自1994年現行個人所得稅法實施以來第3次提高個稅免征額，2006年，免征額從每月800元提高到1600元；2008年，免征額從1600元提高到2000元。實際上，公共決策負反饋機制所要達到的正是決策執行與決策調整之間的良性互動的系統過程，全國人大常委會將起征點提至3500元，也是順應民意的行為。不久前的個稅起征點征求意見數達到237684條，其中對于將起征點從2000元提高到3000元的提議，15%民眾贊成，35%反對，48%要求修改。①民眾可以通過民意調查對政策執行效果進行評價，對社會公共事務和公共權力中出現的偏差行為發表意見，而民調機構將政策執行效果與民眾意見或建議迅速地反饋到政策制定者，使政策制定者及時取得第一手資料，了解政策的被接受程度和現實適用程度，一旦發現與社會現實相沖突的漏洞、偏差或是相關規定的缺乏，立即對政策做出修改和補充。所以，民調結果在公共決策負反饋機制中決策調整的重要依據。
　　民意調查是公共決策執行的有力保證。制定公共決策是為了解決現實中的社會問題，因此，公共決策質量高低與執行效率是整個決策過程中的關鍵，它是將政策條文轉化為實際效果的唯一途徑。決策內容的知名度制約著它的影響力和影響范圍，可見，民眾對于政策的了解和理解程度是該項政策有效執行的先決條件。這就需要借助民調在政策與民眾之間的溝通。通過發布大量有關政策執行的民調結果，不僅可以加深社會公眾對政策的深入了解，還可以在一定程度上激發民眾對政策的認同感，從而形成執行決策的強大合力和凝聚力。民調結果越真實可靠，公共決策執行效果越好。這里實際上體現的是民調的監督功能，如針對政策執行部門出于自身利益或面臨著的困難，在執行政策時產生的政策偏離問題。通過民調機構公布的民調結果中反映民眾對政策執行效果的評價，對社會公共事務和公共權力中所出現偏差行為的意見，反饋到決策層，從而促使某些政策執行者在民意的壓力下準確、及時地執行政策，進而增加決策的執行效果，提高決策質量。
　　推進民意調查對公共決策負反饋的若干建議
　　公共決策負反饋機制的作用與民調的過程和方式的運用正相關，即只有在民調的外部環境和自身技術兩者皆成熟的基礎上，才能保證民調結果的可靠性，從而更好地發揮公共決策負反饋機制的作用。民調在我國的發展僅僅處于起步階段，要使得公共決策負反饋機制真正發揮作用，需要社會全體成員的共同努力。
　　發展第三方民調機構，提高民調的客觀性。民調作為公共決策負反饋機制的重要輔助工具，是政策制定者和公眾的橋梁，這要求民調機構具有一定的獨立性，只有遠離來自權力的壓力，才能以“中立”的態度保證民調結果的真實與客觀。我國的民調機構雖然如雨后春筍般發展，至2010年底，已有28個省（直轄市）建立起省級社情民意調查機構，但在我國民意調查中，統計系統的民意調查機構已超過“半壁江山”。②而以民間社團、高等院校、媒體、營利性的專業調研機構為主的非官辦第三方民調機構，在與政府保持一定距離的基礎上，往往會有經費、人才等方面的壓力。然而民調機構的發展取決于其公信力，中國人民大學輿論研究所所長喻國明教授認為，“政府下設的民意調查機構的專業能力很強，調查方法也沒問題，可以作為內部的決策支持和政策評估，但作為一個調查結論和結果公布，要獲得公眾認可時那就不恰當了，免不了有一種政府既做運動員又做裁判員的嫌疑。”因此，政府應出臺對第三方民調機構的相關扶持政策，培育更多的第三方民調機構，如稅收優惠政策、委托購買等。
　　暢通民意信息渠道，保證民調結果的可靠性。隨著我國政府越來越重視民意，社會公眾對不同性質的政策問題都能有參與的可能性。民調的精確性體現在能夠用數據測定不同調查對象的態度和意見的差異，民意信息渠道的暢通才能考慮調查的各種樣本并搜集到足夠的樣本。公眾民意表達的熱情或者說參與度越高，民調結果才越真實可靠。換句話說，調查對象的廣泛性、調查數據的原始性，才能使民調結果最接近于民意原貌。因此，民意信息渠道一定要暢通。在通訊工具空前發展、互聯網無所不在的今天，網上民調可在一定程度上突破時間和空間的限制，進一步暢通了民意信息渠道。具直接性、時效性、大樣本性等特點的網上民調，不僅保證了公眾話語權和民意的原生態性，而且實現了公眾在不可能實現普遍直接參與的情況下，仍能實現普遍參與，③從而使民調結果真實可靠。
　　有效傳遞民調結果，推進政府對民調的回應。在公共決策負反饋機制中，民調機構做出的民調結果是政策調整和修正的依據。民調結果不僅要呈送政策制定者，以調整或修正公共政策，提高公共決策質量與執行效率，同時民調結果通過傳媒或在政府網站上向民眾公布，這樣才能激發公眾對公共事務的關心，促使他們積極參與公共事務，以公眾的參與來保證民調的獨立性與科學性。其次，民調結果的公布應注重其完整性。但民意與政策之間并不是簡單的線性關系，根據“沉默的螺旋”理論，個體擁有一個多半是無意識的、可能源自遺傳且根深蒂固的孤立恐懼。這種孤立恐懼使他們不斷去確定，哪種意見及行為方式被環境贊同或反對，以便采取哪種或排除哪種。總之，民調機構作為公眾參與公共政策的重要平臺，雖然在民意考量上并非完美，其調查結果也并非一定帶來正效應，但民調在公共決策負反饋機制中還是起著非常重要的作用。它是社會公眾與決策者之間新的溝通渠道，為決策者提供最有代表性公眾觀點的圖景，為公眾提供表達意見的平臺，達到公眾與決策者的有效互動，從而使公共決策有效地解決社會問題，實現社會大系統的動態平衡。（作者分別為南昌大學理學院博士研究生，南昌大學中部經濟發展研究中心主任、研究員、博導；本文系2010年度江西省高校人文社會科學專項項目“民意調查與社會管理互動機制研究”的階段性成果，項目編號：JC1001）
　　
　　注釋
　　①http：//www.dzwww.com/dzwpl/mspl/201107/t20110701
　　_6444150.htm.
　　②http：//www.qzwb.com/gb/content/2010-08/16/content_3421836.htm.
　　③劉力銳：“論網絡民意調查的政治作用”，《東北大學學報》（社會科學版），2009年第5期。