社會立法步伐亟待加快

　　【摘要】我國現(xiàn)有的社會法體系極其薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理體制變革的需要。加快社會立法步伐是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的客觀要求。我國應(yīng)將社會立法提高到一個前所未有的新高度，健全社會法體系；提高社會立法的層級，設(shè)置實施條例和細(xì)則；加強(qiáng)程序法立法，加快社會立法步伐，形成完整的社會法體系。
　　【關(guān)鍵詞】社會管理 社會立法 程序法立法
　　
　　2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式發(fā)表講話指出，各級黨委和政府要把社會管理工作擺在更加突出的位置，不斷提高社會管理科學(xué)化水平，不斷促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，努力為“十二五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)創(chuàng)造更加良好的社會條件。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理的科學(xué)化水平，就必須摒棄原有的以行政化手段為主的社會管理模式和方法，逐步轉(zhuǎn)變到用社會法規(guī)和社會政策來調(diào)節(jié)政府和公民行為的軌道上來，保證社會的和諧順暢運行。但是，我國現(xiàn)有的社會法體系極其薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理體制變革的需要。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理就必須加快社會立法步伐。
　　我國社會立法的歷史考察與現(xiàn)實狀況
　　社會立法主要是針對社會問題進(jìn)行的立法，其目的在于維護(hù)弱者的權(quán)利和社會整體福祉。社會立法在世界范圍內(nèi)大致經(jīng)歷了濟(jì)貧立法、勞工立法、社會保障（或稱社會福利、社會安全）立法三個發(fā)展階段，其基本內(nèi)容包括勞工保障、社會福利、社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫等多個方面。
　　近代中國社會立法的進(jìn)程是從民國北京政府時期開始的。這一時期社會保險的理念已經(jīng)傳入中國，政府勞工立法中也已出現(xiàn)“勞動保險”的概念及有關(guān)勞工保障的條款。南京國民政府建立后，先后頒行《慈善團(tuán)體監(jiān)督法》、《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》、《各地方救濟(jì)院規(guī)則》、《社會救濟(jì)法》、《工廠法》、《社會保險法原則》等，以及一系列關(guān)于社會福利、社會優(yōu)撫的法律法規(guī)，“為構(gòu)筑中國近代社會福利法制體系進(jìn)行了有益的探索和嘗試”。①由于當(dāng)時市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和政治方面的因素影響，社會法規(guī)對社會關(guān)系的調(diào)節(jié)作用非常不明顯，但當(dāng)時的社會立法經(jīng)驗值得研究、借鑒。
　　新中國成立不久，就制定了《工會法》和《勞動保險條例》，隨后義務(wù)教育、社會救濟(jì)、農(nóng)村養(yǎng)老、合作醫(yī)療等制度也建立起來。但直到1978年以前的30年間，我國的社會立法主要是建立健全了與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動制度和社會保障制度，把大多數(shù)農(nóng)民排斥在外，而且法制建設(shè)與執(zhí)行的制度沒有能夠堅持下來，造成了社會立法領(lǐng)域一定程度的混亂。從1978～2010年，我國的社會立法先是逐步建立健全了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動法律體系，緊接著又初步形成了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動與社會保障法律法規(guī)體系。《勞動法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》以及《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)條例》、《失業(yè)保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《工傷保險條例》等的相繼頒布實施為新時期的社會立法奠定了堅實基礎(chǔ)，尤其是2010年《社會保險法》的頒布，向建立中國特色的社會法體系邁進(jìn)了一大步。雖然我國的社會立法取得了長足進(jìn)步，但是與其他領(lǐng)域（特別是經(jīng)濟(jì)法）的立法成就相比，仍存在著法律體系不完整、社會保障立法相對滯后、社會組織立法幾為空白等諸多不足。總體來說，我國的社會立法嚴(yán)重滯后于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會管理體制創(chuàng)新的需要，加快社會立法步伐已成當(dāng)務(wù)之急。
　　加快社會立法步伐是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的客觀要求
　　所謂社會管理，是指以維系社會秩序為目標(biāo)，通過政府主導(dǎo)、多方參與，運用多種資源與手段，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧的活動和過程。與不同的經(jīng)濟(jì)體制相匹配，社會管理的模式和方法也會有不同的特征和內(nèi)容。
　　在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國社會管理體制的基本特征是政府幾乎承擔(dān)著全部社會職能，以單位為基礎(chǔ)對社會實行總體控制，社會運行成為政府運行的組成部分。隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，傳統(tǒng)的行政化單位體制逐步弱化以至解體，社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，政府在相當(dāng)程度上失去了依托單位承擔(dān)社會職能的組織基礎(chǔ)。同時，改革的深化要求剝離原來由單位承擔(dān)的社會職能，實現(xiàn)社會職能社會化（包括某種程度的市場化）。但是，與經(jīng)濟(jì)體制改革的深度和力度相比，社會管理體制改革明顯滯后，直到目前為止仍然習(xí)慣于以行政化手段進(jìn)行社會管理。
　　黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央第一次把社會建設(shè)作為一個獨立概念加以闡述，并創(chuàng)造性地形成了與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)相并列的社會建設(shè)理論。黨的十六屆四中全會第一次提出建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，為社會管理體制創(chuàng)新指明了方向。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，就是要突破計劃經(jīng)濟(jì)模式的束縛，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，多層次、多格局的，錯落有致的社會管理體制。
　　根據(jù)國外多年積累的社會管理的經(jīng)驗和對社會管理體制的研究，筆者認(rèn)為社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并且依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。這兩個過程相輔相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，社會管理體制創(chuàng)新一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面也要加快社會的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會自我管理的能力，擴(kuò)大社會自我管理的范圍。社會管理體制創(chuàng)新的這兩個方面都需要法律的約束和規(guī)范，而我國的社會立法對這兩個方面的回應(yīng)都嚴(yán)重缺位，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理對加快社會立法步伐提出了客觀要求。
　　從另一個角度講，加快社會立法步伐也是現(xiàn)代政府社會管理方式的內(nèi)在要求。筆者認(rèn)同李培林教授的觀點：“現(xiàn)代政府社會管理的基本方式，是社會法規(guī)和社會政策。要不斷完善規(guī)范政府行為、保障公民權(quán)益、促進(jìn)社會公正、推動社會發(fā)展的社會法規(guī)體系，制定各種滿足社會發(fā)展需要的有針對性的社會政策。”②社會法規(guī)不僅是約束性（既約束公民個人也約束政府的行為）的社會調(diào)控工具，更是促進(jìn)和推動社會和諧發(fā)展的“潤滑劑”，對此一定要有清晰準(zhǔn)確的認(rèn)識。
　　我國下一階段的立法重點應(yīng)轉(zhuǎn)移到社會立法方面
　　吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上宣布，中國特色社會主義法律體系基本形成。中國特色社會主義法律體系的形成，并不意味著立法工作就徹底結(jié)束了，只是表明這個法律體系能適應(yīng)到2010年中國特色社會主義完善與發(fā)展所達(dá)到的水平。正如楊景宇所指出的那樣：“我們的國家至今仍然處于變革、轉(zhuǎn)型時期，中國特色社會主義還處于完善與發(fā)展的過程中，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還處于完善與發(fā)展的過程中，因而反映和規(guī)范這種制度與體制的法律體系也就必然具有穩(wěn)定性與變動性、階段性與前瞻性相統(tǒng)一的特點，必將隨著改革的深化、開放的擴(kuò)大和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展而不斷完善。”③所以說，中國特色社會主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國立法工作站在了一個新的起點上。
　　2010年，全國人大法制工作委員會成立了社會法室，這發(fā)出了加強(qiáng)社會立法的一個非常重要的信號。未來一段時間，我國應(yīng)將社會立法提高到一個前所未有的新高度，加快社會立法步伐，形成完整的社會法體系。
　　第一，健全社會法體系。作為一個新的部門法，社會法的體系具體包括哪些內(nèi)容，還存在著比較大的爭議。從我國的實際情況來看，社會法體系至少應(yīng)包括社會組織法、社會主體行為法、權(quán)益保障法、社會保障與社會救助法、促進(jìn)社會安全法、社會爭議調(diào)處法等幾個部分。權(quán)益保障法、促進(jìn)社會安全法和社會爭議調(diào)處法等已經(jīng)完成或部分完成，而社會組織法、社會主體行為法則尚未起草，社會保險法已于2010年完成，社會救助法和社會福利法卻遠(yuǎn)未成型。故而，加強(qiáng)社會組織立法、社會救助立法和社會福利立法是健全社會法體系的重中之重。
　　第二，提高社會立法的層級，設(shè)置實施條例和細(xì)則。我國在某些社會立法領(lǐng)域的立法層級較低，以條例和部門規(guī)章代替基本法律的現(xiàn)象較為常見，如工傷保險，應(yīng)提高相應(yīng)的立法層級。對于已經(jīng)頒布實施的法律，還應(yīng)出臺配套的實施條例和細(xì)則，以便于實際操作。
　　第三，加強(qiáng)程序法立法，使之與實體法立法有機(jī)結(jié)合起來。目前我國的社會立法偏重于實體法立法，輕視程序法立法，這一偏向應(yīng)加以調(diào)整。比如，許多國家建立了專門的勞動訴訟制度和勞動法庭或勞動法院，但我國現(xiàn)有的與勞動法對應(yīng)的訴訟和仲裁制度在立法上還很不完善，與社會保障法等其他社會法部門對應(yīng)的程序法制度，無論在立法上還是在理論上都處于空白狀態(tài)。④因此，加強(qiáng)程序法立法應(yīng)成為社會立法的一個重點。（作者分別為石家莊市委黨校副教授；講師）
　　
　　注釋
　　①彭秀良：《守望與開新：近代中國的社會工作》，石家莊：河北教育出版社，2010年，第183頁。
　　②李培林：“創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)”，《人民日報》，2011年2月18日。
　　③楊景宇：“中國立法史上的一個重要里程碑”，《人民日報》，2011年3月11日。
　　④王全興：“社會法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)吸取經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究的教訓(xùn)”，《浙江學(xué)刊》，2004年第1期。