構建我國主權財富基金法律監管體系

　　【摘要】我國基金規范只是零星分散于法律規范中，已經不能滿足對基金法律監管的要求。基金的投資目標、投資策略、責任制度、風險監管等一系列的問題都應以法律的形式加以明確。尤其是基金的治理結構、透明度問題也是法律規定的重點問題。這樣，既有助于我國主權財富基金的健康發展，也有助于在國際金融體系中發揮更大作用。
　　【關鍵詞】主權財富基金 法律監管 中投 圣地亞哥原則
　　
　　近年來，在國際資本市場活躍著一支重要力量——主權財富基金（Sovereign Wealth Funds）。截至2008年，全球約40多個國家建立了主權財富基金，管理資產高達3.9萬億美元。2008年4月，主權財富基金的代表在國際貨幣基金組織召集下舉行會議，各主權財富基金、投資東道國以及來自經合組織和歐洲委員會的代表參與，正式成立主權財富基金國際工作組（International Working Group of Sovereign Wealth Funds，以下簡稱“工作組”）。工作組在2008年10月提出一套主權財富基金自愿遵守的“公認的準則與實踐”（The Generally Accepted Principles and Practices以下簡稱GAPP），即最終形成的“圣地亞哥原則”（Santiago Principles）。盡管文件不是條約，具有軟法的性質，但原則更具有國際影響力，對于基金母國和東道國的相關立法具有指導意義，成為在國際實踐中基金運作的準則。
　　我國也是工作組的成員國之一，我國主權財富基金成立不久，相關立法還處于缺位狀態，原則對我國的相關立法具有重要借鑒意義。以原則為基礎制定、完善相關法律有益于我國對主權財富基金的法律規制符合國際標準，也是未來發展趨勢。
　　主權財富基金法律基礎
　　目前國際上主權財富基金有三種法律框架形式。第一種是成立單獨的法律實體，具有獨立的行為能力，受制于特定的制定法；第二種是國有企業形式，例如我國；第三種是組成一個基金池，并不成立單獨的法律實體，隸屬于政府或中央銀行。無論哪種形式，其法律框架必須是正當的，能夠確保它本身和交易的合法性?；饛氖聡H投資活動，首先應當保證它在母國的合法性。中國投資有限責任公司（以下簡稱中投公司）成立于2007年9月29日，是依照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）設立的從事外匯資金投資管理業務的國有獨資公司。中國財政部通過發行特別國債的方式籌集1.55萬億元人民幣，購買了相當于2000億美元等值外匯儲備作為中投公司的注冊資本金構成。中投公司從建立到使用外匯都與現有法律規定存在一定的沖突與矛盾。
　　首先，國有獨資公司是由國家出資，注冊資本金構成是國有資產，公司的資本金應產生的是國有股權收益。而中投公司的資本金構成完全由負債構成，沒有自有資本金，這不符合現代公司對于資本金的要求。公司一般要求資本大于其負債，即使是負債大于自有資本的項目公司，也要求有一定的啟動資金。除此之外，負債率較高的金融機構，大多數國家會通過專門立法形式進行規范。
　　其次，人民幣是不可自由兌換貨幣。我國《中國人民銀行法》以及《外匯管理條例》規定中國人民銀行和國家外匯管理局負責管理、經營國家的外匯儲備，并未規定其他機構經營、管理外匯的權力。公司法對國有獨資企業規定的過于簡略，不足以滿足對特殊類型企業的規定。而且，其他法律也應作出相應的調整。
　　主權財富基金的治理結構和責任保證
　　治理結構。原則第6~9條規定，基金應建立合理、有效的治理結構，有明確的職能劃分，以便履行各自的職責以達到目標?；鸬倪\行必須是基于商業、經濟利益，不受政治影響和干預。所有者制定基金目標，任命管理實體，監督基金運行?；鹚姓哒畱敱O督基金運營?；疬\營獨立，不受政治影響干預。中投公司治理結構:中投公司董事會成員共11人，包括3名執行董事、5名非執行董事、1名職工董事以及2名獨立董事。5名非執行董事分別來自中國人民銀行、國家發改委、財政部、商務部和國家外匯管理局5個部委。還有一個7人小組管理委員會具體負責公司的對外投資決策以及日常經營管理，公司的重大決定由董事會決定。中投公司的組織架構由董事會、執行委員會、首席執行官、監事會組成。治理結構涉及到我國主權財富基金的獨立性問題，如前所述，公司采取法人式模式，必須具備獨立性。但是，中投公司所有者和監督者還不是很明晰，而且人員任命類似于行政機構，不利于公司市場化運作。中投公司目的是實現國家外匯的保值增值，要實現目標，首先要做到公司管理、運作高效。公司實行外部管理，委托聘用專業化的投資管理人運作，不失為提高效率的途徑。
　　責任制度?；鹱鳛榉巧鲜泄荆梢话悴恍枰竟_相關信息，尤其是財務信息。但主權財富基金由于要撇清與政治的關系，讓投資國接受，須公開必要的信息。公開信息也有助于提高透明度，利于本國政府的監督。但透明度也帶來一些負面后果，市場會出現“羊群效應”，增加投資的成本。這需要基金在實踐中處理好兩者的平衡。中投公司成立時間不長，經驗不足，透明度也較弱。隨著公司運行成熟，透明度也會相應提高。
　　誠實經營的保證?；鹪跂|道國的經營符合東道國法規，遵循東道國對信息披露的要求?；鸬闹卫砑軜?、目標和經營方式獨立于所有者，必須公開?；鸬呢攧招畔⒈仨毮軌蝻@示它的經濟方向以便穩定國際金融體系，被投資接受國信任。盡管在經營過程中主權財富基金應當完全與政治隔離，但是基金畢竟有國家、政府的成分，因此，對于主權財富及基金的管理者的道德標準應當比其他基金管理人要求要高。多數國家基金在投資方向上，也有社會責任的要求。例如挪威主權財富基金專門監督委員會監督基金的投資方向，還規定基金不得投資于武器生產、破壞環境、涉及違反人權及貪污腐敗等公司。主權財富基金運營過程中也要求更高的道德標準。在處理與第三者的關系時也同樣不能摻雜政治成分。主權財富基金的規模在世界上的規模越來越大，它在金融市場的投資行為更容易引起國際金融市場的波動，因此相關投資走向的披露也是從維護國際金融體系穩定的角度考慮。主權財富基金不僅對接受國負有社會責任，對國際金融同樣也負有社會責任。我國主權財富基金在實現外匯保值增值的同時，也要對基金的道德標準和社會責任作出規定。既要考慮到經濟回報，也要考慮到基金的國際形象。
　　投資與風險管理模式
　　投資策略。原則18~21條規定，主權財富基金投資策略必須明確，基于恰當資產管理原則的基礎上，符合所有者制定的既定目標、風險容忍度和投資戰略?；饝獜慕洕徒鹑诮嵌瘸霭l，符合基金投資目標最大化風險投資回報。基金在與私人實體競爭中不應當利用政府的優勢地位?；鹪谛惺构蓶|權時，應符合投資目標和保護投資價值，并公開它影響行使股東表決權的因素?；饢|道國對戰略型投資較為抵觸?；鸲嗤顿Y于東道國具有戰略意義的產業，如資源類行業、金融業、基礎設施等，加之缺乏透明度加深了東道國對于國家經濟安全的擔憂，為此這些國家設置更為嚴格的審查程序，包括阻止對國家重要產業的收購行為。原則也作出要求，基金投資決策如不是出于經濟、金融考慮，必須公開。我國的主權財富基金投資目標定位是戰略性還是追求收益性還不是太清晰，為投資目標而實施的投資策略可能就會出現偏差，因此在進行投資組合時，也難以體現投資策略。加之我國主權財富基金的法人治理結構獨立性不強，專業化程度不高，綜合因素導致投資失利。所以，首先應完善基金的治理結構，其次明確目標定位，之后才能實施適當的投資策略。
　　風險管理和績效評定。原則22~23規定，基金應有一個框架，確定、評估、管理面臨的風險。根據明確的原則和標準，基金資產和投資業績應當被評定，報告給所有者。主權財富基金的風險管理也是對基金管理的重要環節?；鹬饕媾R四種風險，一是商業風險，包括市場風險，即資本市場上利率、匯率、股票價格、商品價格風險。信用風險，即發行人風險、交易對方的風險、執行風險，以及流動性風險；二是操作風險，包括人為造成的風險，例如缺乏能力和欺詐行為，運營持續性風險、流程風險、技術風險、法律風險；三是法規風險，來自于基金設立國或接受國法規變化風險；四是信譽風險，基金可能出現負面公眾形象，會引起投資回報減少，訴訟成本增加，交易對手的損失，甚至損害母國的形象。國際上對風險防范體系做得較為出色的是新加坡主權財富基金，其在投資決策時強調“風險否決”原則:只有與新的投資活動有關的風險得到充分認識，確認可以承受，并且具有衡量、評估、管理和控制這一風險能力的時候，才能做出投資的最終決策。淡馬錫公司將風險分為戰略風險、金融風險與運營風險，并根據不同風險來源進行應對。中投公司建立了包括執行委員會、風險管理委員會、首席風險官、風險管理部、法律合規部等部門在內的風險管理體系。從目前的投資業績看，現有的風險管理體制還不盡成功，專業化水平還有待提升，必須以治理結構的完善為基礎。
　　我國基金規范只是零星分散于法律規范中，已經不能滿足于對基金法律監管的要求。要讓我國的主權財富基金在世界經濟中發揮積極作用，必須建立完善相關法律監管制度，而圣地亞哥原則為我國對基金的法律監管提供了范本。鑒于我國的主權財富基金規模和特殊性適合專向立法，基金的投資目標、投資策略、責任制度、風險監管等一系列的問題都應以法律的形式加以明確。尤其是基金的治理結構、透明度問題也是法律規定的重點問題。這樣，既有助于我國主權財富基金的健康發展，也有助于在國際金融體系中發揮更大作用。（作者為西安科技大學人文學院副教授）